淺談我國政府部門績效預算制度的改革體系

論文類別:財務管理論文 > 財務控制論文
論文作者: 姚麗媛
上傳時間:2012/12/22 11:45:00

  摘要:績效預算是市場經濟條件下预算改革的方向,推行績效預算在我國正處於理論準備和調研可行性阶段。正確理解績效預算的含義才能在績效預算改革中少走彎路。本報告根據績效預算的起因以及西方國家對績效預算所作的相關定義,對績效預算的確切含義做了探討,並著重分析了政府績效評价體系與績效預算的关系。本報告根據科學發展觀和執政為民的執政觀对政府績效作出了解釋,并認為政府績效評價體系作為績效預算的基礎部分,其基本要點包括確定政府目標、评價標準和評價指標。本报告認為,地方政府政績考核作為政府績效評價體系的雛型,其內容的設計及其合理化对推行績效預算具有奠基作用。

  關鍵詞:绩效 預算 制度 改革

  績效預算自二十世纪四十年代提出以來,目前已經有50多個国家不同程度地實施了績效预算。從國際經驗角度看,績效预算的產生有特定背景條件,伴隨著績效預算的完善过程中,這種預算模式也形成了穩定的基本內容。

  一、如何理解績效預算的確切含義

  對績效預算確切含義的理解直接決定著如何編制績效預算、如何認識推行績效預算的可行性、如何分階段完善績效预算與行政管理體制運行之間的關系。

  西方國家雖然推行績效預算已有較长時間,但對究竟什麽是績效預算仍然爭論不休。人們普遍認可的是績效預算是一種结果導向的預算,爭議的焦點在於如何給出一個完整的定義。

  世界銀行專家沙利文認为:績效預算是一種以目标為導向、以項目成本為衡量、以業绩評估為核心的一種預算體制,具體來說就是把資源分配的增加與績效的提高緊密結合的預算系統。瑞典的決策部門認為:績效管理並不是单純的一些措施或方法,而是一个非常廣義的概念。绩效管理的目的就是要實現成效和效率,成效是指應該做的事,效率是指要合理、高效地做事。澳大利亞把績效預算分成五個部分:一是政府要辦的事;二是配置預算資源;三是以結果為中心制定績效目標;四是评價目標實現狀況的標準;五是評價績效的指標體系。由此可看出澳大利亞是把績效預算歸結為政府行政活動的資金支持體系的評價模式。

  推行績效預算在我國還處於理論準備和調研可行性階段。此間,人們首先想到的就是搞清楚什麽叫績效預算。一些人認為可直接引用西方國家的定義,一些人則认為應該從我國的實際情況出发給出適合改革方向要求的定義。現在突出的問題就是作為績效預算發源地的西方國家也沒有在績效預算定義上達成共識,做為仍处於構建適應公共財政要求的預算體制的中國當然更是在定義上爭議不休。但有必要指出:中國在討論什麽是績效預算概念時,似乎沒有區別开一些基本概念之間的差別,進一步說就是有時把绩效預算、支出評價、预算績效三個概念混為一談。必須看到,這三個概念是完全不同的,具體而言,績效預算是一個大系统,支出評價和預算績效是這個大系統中的子系統。如果把三者混為一談,無疑就是扭曲了績效預算的本質特征。

  應該承認,把握績效預算的確切含義確非易事。從已有的國内外爭論來看,人們認識上的不統一,原因之一在於對績效預算的理解角度的差別。當人们從預算編制方法角度去給績效预算下定義時,似乎非常難以說清績效預算與基數法和零基法之間的確切差別,因而提不出令人信服的定義;而當人們从預算執行結果角度去定義績效预算時,又往往難以搞清楚投入與產出之間的聯系。

  那麽,究竟什麽是績效预算?怎樣定義才相對合理呢?我們認為:解決這個問題必须把握好定義的角度。確定角度,應從理想模式與可能模式之間的關系去進行。進一步說,我們在給绩效預算下定義時,既要从預期目標出發,又要充分考慮已有的實踐給予人們的啟示,既要把握公共財政條件下預算制度的基本特征,又要認清績效預算的特殊要求。由此,可以說,績效預算首先是一種新式預算理念,它要求人們在編制預算時要以机構績效為依據,進一步說,就是要把撥款和要做的事的結果聯系起來。應該承認,這种理念並沒有量的顯示,就如同說“爱有多深”無法用數字表示一樣,然而必須看到,這种理念相對於以往單純分配資金的預算確實是一種突破,本質上是把行政目標與預算資源配置勾通起來了。其次,可以說,績效預算又是績效的核算,進一步说,就是從資金使用的角度去分別規劃政府各個機构在單一預算年度內可能取得的績效。再其次,績效預算是一種示意圖,它體現的是以民為本的執政觀念,進一步說,就是預算資源的使用必須產生某種社會效益,而這種效益應是社會公众所需要的,並非簡單地由政府認為應該取得的效益。概言之:绩效預算是一種預算模式,容含著預算理念和預算過程的重要變化,而預算編制方法的變化只是绩效預算實現方式所采用的手段。

  二、如何構建政府績效評價體系

  政府績效本質上是政府的發展觀和政績觀的具体表現。在一個國家或地區內,发展觀、政績觀、理財观三者之間有著內在因果關系,其中發展觀是基础,當政府選擇了發展模式之後,遵從這一模式的要求推進既定的發展戰略也就成為政績的具體表現,政府的財政必須服務於发展觀和政績觀落實的需要,理財觀自然要依發展模式的特征而相機決定。因此,政府績效的評价標準和指標體系就是發展觀與政績观的量化表現,財政收支結構則是这種量化表現的政府資金使用體現。

  構建政府績效評價體系首先必須对政府績效做出合理的解释。這是一個涉及到政府绩效評價標準和確立评價指標的價值判斷問題。要做出合理的解釋,就必须有合理的前提條件选擇。從理論上看,確定合理的前提條件要從發展觀和执政觀兩個角度進行。因為:發展觀是政府提倡什么的理念、執政觀是政府怎樣促進社會發展的理念。

  根據科學發展觀和執政為民的執政觀,政府績效應該更多的講求的是政府行政結果的社會效益,其經濟效益是依從於社會效益的擴展。因此,政府績效應是政府各部門在依法執政、民主執政、科學執政的前提下從全社會利益擴展出發為人民辦事的效率和結果。具體而言,政府績效又可劃分為三大類:一是行政行為的合規性。這是指政府行為是否遵循了既定的法律、法規、行政規定和組織原則。之所以把合規性列為政府績效的一類,主要原因在於按照已有的制度安排來行政是為公众提供符合一定質量要求的公共產品的必要條件,我國公共管理中出现的很多問題,公眾對政府的很多意見,本身不是在於公共產品供給數量和供給質量與公共產品需求之間的矛盾,而恰恰是在各級政府部門内大量存在的不按現行制度安排辦事而引發的諸多矛盾。顯然,照章辦事就是成績,就是通過維护法治規範促進廣大人民的根本利益。二是公共产品供給數量。公共產品分為有外在物質表現形式和无外在物質表現形式兩类,前者如道路,後者如治安。這兩類公共產品都可以量化表現。公共產品供給數量體現的是政府部门的工作量和努力程度,因而可說是政府績效的突出表现。三是公共產品供給的外部正效應。每一種公共產品都有其特定的外部正效應。這种外部正效應是指公共產品自身帶來的社會效益。社會治安為公众提供了安全的生活環境、社會救助促進了社會穩定、环境保護保護了人們的身體健康,等等。有必要指出:這種外部正效應的評估是一大難點。因為究竟哪些後果與公共產品供給有著直接的數量關系目前尚無很好的方法來測定。

  决定政府績效評價體系構建的基本因素主要有三方面:一是政府目標。政府目標給出的是政府總體工作方向和部門工作方向。政府目標是政府社會經濟發展戰略和年度發展計劃中的重要內容。政府目標決定著政府要提供哪些方面的公共產品,這是政府績效評價的基本依據。二是政府工作任務。工作任務是政府目標的具體化,說明的是政府要提供多少公共產品、多长時間完成。工作任務一般表現為政務事項結構。三是政府部門职能分工。界限清晰的政府部門職能分工是政府績效评價體系的基本決定因素。因为:只有部門責權分明,才能知道哪些事情該誰办,才能知道評價範圍,才能知道評價的切入點。

  構建政府績效評價體系首先必須確定合理的評價標準。政府績效評價體系的核心功能是評價政府績效好壞程度,因此,評價標準選择自然成為評價起點。选擇評價標準應遵循可測度和可操作兩項原則。由於政府績效分為若幹類,有必要分类確定政府績效評價標準。對提供公共服務的一般性政務活動績效的評價,應以是否照章及時、準確辦事為標準,比如對民政部門的低保补助工作的評價就是以能否及時、足额、按標準發放為標準来評價。對行政活動結果與工作人員努力程度密切相關的政務活動的評價應以有彈性的量值為標準來進行。比如公安部門的破案率,年破案率有高有低,其高度可反映公安隊伍的工作努力程度和水平高低。對綜合社會效益較強的政務活動的評价應以預期效果和實際效果的對比為標準。比如對公共項目的評價就可以項目完成後效果與定項預期效果進行對比來衡量項目績效。

免費论文下載中心 http://www.hi138.com

  構建政府績效評價體系涉及到的核心技术問題是政府績效評價指標。政府績效評價指標可分為合規性和效益性兩個層次。之所以把合規性放在第一個層次,原因是政府行為的合規是法治社會中取得效益的前提條件。

  合規性評價層次上的指標可分為三类:一是合法性指標;二是合乎工作流程類指標;三是合乎政策類指標。

  效益性評价層次上的指標可分为三類:一是合乎政府目标的指標,包括總體目標和部門目標;二是綜合社會效益類指標;三是工作績效類指標。

  從上述方法論出發,对政府各部門績效進行評價时,又可把政府部門分為三大類进行:一是綜合部門,比如國家發展改革委、外交部、財政部、人民银行總行等;二是社會单項事務管理部門,比如民政部、劳動和社會保障部、公安部、教育部、計生委等;三是經濟管理部門,比如鐵道部、國家質檢總局、國家稅務局、國土資源部、水利部、農業部等,針對這三大類政府部門分類制定績效評價指标體系時要結合各部門職能拆分政府目標指標,也就是要确定反映政府目標的具體指標,这是首先必須解決好的一个難點問題。

  確定反映政府績效的綜合社會效益指標應主要考慮三方面因素:一是政府活動的階段性社會矛盾調解功效;二是政府活动的長遠效應;三是政府部門行政活動的互補性效應。比如对政府教育部門的績效評價,確定綜合社會效益指標體系時,就要通过設置一些指標,來反映政府教育方面的行政行為對富人和窮人子弟公共產品享用上的平等程度和所帶來的即期不同收入阶層之間矛盾的調解作用。

  確定工作績效類指標時应主要考慮四類因素:一是部門職能特征;二是部門職能範圍;三是部門一般行政活動和所實施項目的技術決定因素;四是部門工作流程的設定。

  三、績效預算對政府預算制度改革中的啟示

  就現實國情而言,由於我們目前沒有做到把政府的全部資源特別是公共資產方面的資源都納入預算管理的范圍,也缺乏準確地把握完成績效目标需耗費的成本的完備的預算信息和預算分析能力,財經紀律弱化仍然沒有從根本上得到遏制,並且實行新績效預算需要一個支持和強調预算的公共責任與追求結果績效的氛围與機制,需要發展出一套成熟而且運行成本比較低、達成一致的績效測量體系。因此簡單和盲目移植西方國家預算管理經驗,難免出現"淮橘成枳"的結果。當前应在部門預算改革、國庫集中收付、政府采購的支出管理改革的基礎上,為實施成功的績效預算積極創造條件

  (一)加快構建完整統一的公共預算體系。中國公共財政框架的构建,無疑需要建立在全部政府收支納入預算的基礎之上。只有全部政府收支納入預算,在建立完整統一的公共预算體系的前提下,人民代表大會以及廣大人民群眾才能談得上真正監督政府支出的績效提升。因此,應當以建立完整統一的公共預算作為一项重要的改革議程。以著眼於規范政府運行機制的“費改稅”为契機,逐步將預算外收支納入預算管理。在此基礎上,形成一個覆蓋政府所有收支、不存在任何遊離于預算之外的政府收支項目的公共預算體系。

  (二)以法律規範推进績效管理改革,逐步提升預算管理的透明度。績效管理涉及職責與權能的重新分配,利益結構也會重新整合,在使一些部門受益的同時,也會影響另一些部門的既得利益。由於法律所具有的相對穩定性和權威性,為了降低改革的阻力,順利推進績效預算改革,市場經濟國家通常借助於立法手段,以法律的形式將各方的權利和義務固定下來。就公共預算管理的立法修訂與完善而言,需要在各方面的支持配合下,立足於我国基本國情和市場經濟的客觀需要,吸取國際上的成功經驗,深入開展調查研究,广泛聽取各方面意見,在公共预算績效評價與績效管理、財政支出透明度方面,進一步完善相關的立法規範。

  (三)推進權責發生制政府會计與預算改革,真實、完整、全面地反映政府績效。權責發生制的政府會計制度,能夠比較全面、準確地反映一些長期項目和或有債務的信息,有助於增加預算信息的完整性、可信度和透明度,加強預算成本計量與政府業績考核。目前,澳大利亞、新西蘭及英國、瑞典、美國等國家已經在政府預算會計中使用權責發生制,或部分采用權責發生制。為了真實、完整地反映政府活动的成本和績效,應在政府會計及預算中引進權責發生制,更為準確、全面地反映政府部門的真實績效。

  (四)創新預算編制方法與編制过程,逐步引入績效評價內容,建立起績效評價結果與預算編制緊密結合的預算約束機制。建立這種新的預算分配和考評机制,首先,要建立起體現部門戰略規劃的滾動預算制度,增強預算的前瞻性和連續性,為編制部門年度預算和實施績效考評創造条件。其次,建立體現部門年度绩效計劃的部門年度預算制度,提出明確的績效目標,並將年度预算置於滾動預算的約束之下,真正形成滾動預算計劃的分年度實施預算。最後,運用績效指標對年度預算進行績效評價,並根據考評结果,安排、調整下一年度預算,強化績效評價結果對预算的約束。(姚麗媛)

  

參考文獻

  1 郝玉貴,程廣洪,肖揚;政府績效審计與項目評估:實踐特征及融合[J];審計與經濟研究;2009年02期

  2 魏耀聰;論发展中國家公共支出績效審計[J];審計月刊;2009年05期

  3 趙保卿;譚先華;王巧榮;政府績效審計供需均衡分析——基於公共產品供需均衡視角[J];審計研究;2008年01期

  4 劉玉娟;論我國政府績效審計模式的选擇[J];審計研究;2009年05期

免費論文下載中心 http://www.hi138.com
下载论文

論文《淺談我國政府部門績效預算制度的改革體系》其它版本

財務控制論文服務

網站聲明 | 聯系我們 | 網站地圖 | 論文下載地址 | 代寫論文 | 作者搜索 | 英文版 | 手機版 CopyRight@2008 - 2017 免費論文下載中心 京ICP备17062730号