管理理論與美國的財政預算管理體制

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論文作者: 未知
上傳時間:2008/7/11 15:45:00

 管理理論演進在財政管理實踐中打下了深深的烙印。這一點在20世紀的美國表現得更為突出。這是由於,一方面美國的財政管理活動規模大、範圍廣、歷史长、經驗豐富;另一方面,美国是“科學管理理論”等一系列現代管理理論的发源地,管理理論發展得最成熟。這裏簡單介紹一下20世紀初以來管理理論發展對美國财政管理產生的影響。

  (1)本世紀初的情況

  19世紀末,美國國會對財政收入的控制能力很強,但這时期的政府存在責任分散、缺乏統一領導、政治上腐敗混亂等問題。這導致了以加強管理為主要特征的改革運動的興起。在這一時期人們對預算的職業化、開支的控制、科學方法的運用和科學管理等問題越來越感興趣。20世紀初,美国的泰羅和同時代的其他人一起創立了“科學管理”理论,其主要內容包括:

  ①科學管理的核心問題是提高效率;

  ②為了提高勞動生產率,必須為工作挑选“第一流的工人”;

  ③要使工人掌握標準化的操作方法,使用標準的工具、機器和材料,並使作業環境標準化;

  ④實行刺激性的計劃工資報酬制度;

  ⑤把計劃職能同執行執能分開,變原來的經驗工作法為科学工作法,等等。

  泰羅理論的實質是動机理論,將這一理論和行政管理結合起來,便得出了集中預算制度的思路。同時,依據理論研究的成果以及對組織結構变化的了解,可以保證預算管理取得更高的效率和更好的效果。

  20年代後期,人力資源學派提出了行政管理的另一種方法,也对實際工作中的管理者有帮助。該學派使用的概念不僅同行政管理、也同預算理論與實踐有著密切的聯系。對預算理論与實踐來說,人力資源理論对分析財政管理人員的管理效率、並研究怎樣提高其工作效率,有著直接的指導意義。人力資源學派提出:

  ①不僅應該從经濟技術角度,也必須從社会角度去考察組織性質;

  ②人們的心理需要也必須加以考慮,因為每個工作者不僅僅受經濟利益的刺激;

  ③在組織理論中必須考慮非正式的工作小组,因為它也是一種很重要的組織形式;

  ④領導方式应該有民主色彩,以便實現有效的组織交流;

  ⑤工作人員的滿足感與勞動生產率的提高有密切聯系。

  人力資源理论強調可行性,但對預算管理理論與實踐來說,人力資源理論的重要性要小於“科學管理理論”。

  總之,這一時期,管理理論對美國財政管理產生了相當的影響,這種影響集中體現在:1921年通過了《預算和會計法》;設立了預算局並在組織上隶屬於財政部;設立了負責,总會計局事務的審計長。這使财政管理機制發生了前所未有的轉變:在審計長的監督下(審计長服務於國會),行政部門拥有了更大預算管理權(過去國會的權力更大一些)。借助這種機制,從1921年到30年代中期,財政支出得以集中控制,濫用行政管理权的現象大為減少,並且還建立了更為健全的會計制度。

  (2)大蕭條至第二次世界大戰時期

  这一時期產生了組織理论,對財政管理產生了相當大的影響。組織理論的經典模式不僅包括“科學管理理論”的動机模型,而且還包括30年代提出的组織理論。組織理論強調勞動分工和專業化,認為勞动任務必須由中央權力機关依據行動計劃分成若幹個組成部分,對每個單位的活動应加以監督,與最終產品生产相關的各項活動要相互協調。組織理論還認為,一個組織内部的工作要根據以下內容实行專業化:

  ①組織活動的目的;

  ②將某個具體過程中的工作放在一起;

  ③按照服務對象進行專業分工;

  ④相同地點完成的工作要放在一起。

  組織理論對財政管理理論的影響之所以十分重要,不僅是因為其理論為決策者進行組織調整提供了切实可行的途徑,而且是由於當時的美國政府組織結構正處於急劇變革之中。1939年通過的《重組法》將預算局從財政部轉移到总統辦公廳,並且重新明確了預算局的職責:

  ①協助總統编制預算;

  ②對預算管理進行監督和控制;

  ③進行行政管理和計劃改進方面的研究;

  ④協助總統尋求提高政府工作效率的方法;

  ⑤協助總統清理和協调各部門制定法規的建議;

  ⑥協助處理有關行政命令的建议;

  ⑦協助開展統計服務;

  ⑧協助總统隨時了解政府各部門各項活动的進展情況。

  這项法案使得聯邦政府的行政控制日益加強,並且一直延續到第二次世界大戰。還應該指出,這項制度在很大程度上是根據組織理論建立的。事實上,建議通過《重組法》的布朗委員會成員中有數位組織理论的堅持者。

  1938年,切斯特。巴納德綜合了科學管理理論、管理原則理論和人力資源理論,重新分析了官僚制度:官僚制度通常要求協調合作,在正式的組織中,合作的形式必須是有意識的和有目的的。

  從對預算實践的貢獻看,巴納德十分重視對“經濟激勵”的研究,認為不僅存在“客觀刺激”(如物質和金錢);而且存在主觀刺激(如勸說和思想工作)。因而,預算可以看成是為了完成組織目標而設計的客觀刺激方式之一。同時,他還認為,這種控制手段必須與其他管理措施相配套。

  巴纳德的理論在許多方面給人以啟迪,在他之後,出現了一批重視雇員感情研究、重視決策的社會性以及一些在“系統模型”中考察政府行為的學者。

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  (3)第二次世界大戰以后的時期

  第二次世界大戰對管理理論的發展產生了巨大的影響。戰后,許多理論家成為實際的管理者,他們發現一些傳统理論在政府的管理中不那麽有用,而一些新出現的定量技術在戰爭環境裏經受了考驗,有些方法對政府管理非常有價值。這時,組织理論和“科學管理理論”受到抨擊:這些理論的原則是規范性的而不是實證性的,它们只說明應該如何分工而不是說明實際上怎樣分工。對傳統理論的摒棄,導致公共管理領域中出現令人歡欣鼓舞的新局面。管理学家赫伯特。西蒙為財政管理理論和實踐提供了一些有價值的思想。他提出,組織是“交流”和“協調”的綜合體,管理者的職責是:

  ①就組織結構作出决策;

  ②就組織內部的工作內容作出更廣泛的決策。

  他還指出,“管理”是要求他人完成某項工作的過程,但這一過程受“有限合理性”的制約。這意味著,象其他政府管理活動一樣。管理者在預算活动中一般不可能獲得全部信息,做出完美、精確的決策,而只能在不完全信息下進行工作。當然這並不意味著不要為獲得更完整、更高質量的預算資料而努力。西蒙十分重視長期預算工作,長期預算包括預測職能範圍的變化趨勢和服務需要量、進行工作規劃等。

  西蒙的理论從許多方面對預算理論與實践產生了影響,包括:

  ①數量方法的運用;

  ②重視使用計算機

  ③在決策中采用决策樹分析方法;

  ④考慮長期預算。

  第二次世界大战後,公共管理理論、經濟理論和政治理論蓬勃發展,它們對政府活动包括財政管理發揮了重要影響。這時,組織理論仍然有相當影響力。1949年,第一届胡佛委員會的報告將重點放在使政府結構合理化方面。報告建議消除機構臃腫的現象;提出政府辦公用品的供給必須依據商業原則;並要求在基本目標和工作實績的基礎上對政府進行考核,重點是尋求衡量手段,以確定政府事實上是否按照事先預定的標準開展工作。這一報告的許多內容後來被納入《1950年預算和會計程序法》中,該法吸收了績效預算(又稱為“功能預算”、“活動預算”、“項目預算”等)的一些要素,吸收了能使會計和采購活動更加商業化的一些原則要求。

  績效預算着重強調政府幹什麽而不是買什麽。績效預算的支出內容與其所服務的規劃緊密相关,其優點是便於政府集中註意力組織有關機構制定規划和開展工作。制定規劃重點時績效預算不要求考慮社會問題的影響,進行考評時也不必向最高決策者汇報行政機構完成社會目標的效果情況。

  (4)設計計劃(規劃)預算時期

  設計計劃預算制度是60年代發展起来的主要預算方法。產生這一制度的理論淵源是多方面的,这包括:系統理論、經濟理論、計劃理論和信息(決策)理論。應該指出,這時的管理理論吸收了系統理论、計劃理論、信息理論的大部分成果,因而,可以認為,它們共同構成了廣義的管理理論。系統理論是在公共管理領域裏較有影響的理論模型,它包括如下重要內容:

  ①组織是一個由相互獨立部分组成,具有選擇、生存和維持自身不變基本需要能力并且可以作出反應的系統;

  ②信息交換、反饋和控制等控制論原理是系統論的基本內容;

  ③系統方法體現整體觀念,分析的出發點是整個系統,而不是它的各個組成部分。

  設計計劃預算的內容包括:

  ①設計。設計既有短期,又有长期。

  ②計劃。每一計劃都要針对特定的責任劃分範圍,都需要對其效用進行成本—效益分析,進行對比評價。

  ③預算。預算方案與設計及計劃緊密聯系在一起。

  ④系統。預算的全部方法開始被視為一个“系統”。

  設計規劃預算方法剛開始只在美国國防部應用,並取得了很好的效果。1965年美國總統林登。約翰遜決定將設計計劃预算方法推廣應用於整個行政部門。他提出這一方法的要點是:

  ①準確確認國家的目標並使之建立在持續的基礎上;

  ②從众多目標中選擇最緊迫的目標;

  ③研究設計既能實現上述目標,又能使成本最低而效益最大的各種備選方案;

  ④不僅要說明實施計劃的下一年的成本,而且還要說明第二年、第三年及以後各年的成本;

  ⑤考核實施效果,以確保實現效益最大化。

  (5)目標管理時期

  尼克松政府在1971年決定放棄设計計劃預算方法,強制采用目標管理模式,要求管理者和被管理者進行多輪談判,然後確定目標。正如前面提到的那樣,目標管理是一種典型的具體管理方法

  美國財政的目標理論模型包括以下內容:

  ①說明單位的基本任務;

  ②对超越基本任務而進入管理範圍的次要目標進行認定;

  ③設計考核的指標;

  ④運用计劃評審技術或關鍵路線法、甘特圖法,画出進度表,體現出完成任务的具體進度。

  目標管理的着眼點在於實現具有獨立性質的特定目標。雖然這一特定目標是独立於預算而存在的,但用精心設計的目標管理系統能夠很好地實現它。象設計計划預算一樣,目標管理方法被美國联邦政府使用幾年後,終於被擱置一邊。

  (6)零基預算時期

  1977年,吉米。卡特入主白宮。他在任期間,零基預算風靡一时。零基預算是作為预算和計劃系統設計出來的。因而在許多方法上與設計計劃制度和目標管理模式相似。但是,零基預算並非設计計劃預算制度的繼續,因為它不强調結果。零基預算也不象績效預算那樣重視工作量的測定。

  零基預算要求劃分和评估成本以及保證所有機構中的优先目標。實行零基预算,要先由部門高层管理提出基本目標和總原則,然后將一系列決策責任下放给中層管理部門,由它們負責具體說明為完成賦予它們的目標,項目規劃的哪些部分可以保留,哪些部分則不太重要。排列的順序是:終止、最低限度、縮減、持續、擴充。下一步就是考察中層提出的一系列項目,並且同樣進行排序。

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