BOT融資模式移交階段風險淺析

論文類別:財務管理論文 > 融資決策論文
論文標簽:融資模式論文 融資風險論文
論文作者: 李剛
上傳時間:2011/8/6 15:28:00

提要本文對BOT移交階段存在的風險進行分析,指出因為不對稱信息的存在可能導致的道德風險行為,並提出相應對策,期待為BOT項目將來順利移交提供一點幫助。
  關鍵詞:BOT;移交;信息不對稱
  一、引言
  BOT是英文Build-Operate-Transfer的縮寫,即建設-經營-移交,它是指政府將一個工程項目的特許經營權授予承包商,承包商在特許期內負責項目设計、融資、建設和運營,並回收成本、償還債務、賺取利潤,特許經營期結束後將項目所有权再移交給政府的一種项目融資模式。它實際上是私营機構參與基礎設施或公共工程項目開發和運營的一種方式。BOT方式在不同的國家有不同稱謂,我國一般稱其為“特許權”。我國自1984年的深圳沙角B電廠起,已經建成了一批BOT項目,如廣西來賓B電廠、長沙電厂、成都自來水六廠、广深珠高速公路、重慶地铁、北京第十水廠、成渝高速公路、上海延安東路隧道復線等。目前正在建設或洽談的BOT項目更是無法統计。目前,深圳沙角B廠於1999年成功轉讓給深圳市政府,運營良好。但在移交過程中也存在一定的問题。
  BOT模式在基礎設施建设項目的廣泛運用主要是由于可以減輕政府直接财政資金的負擔壓力,可以提高項目運作效率,降低項目投資風險。但是,BOT項目持續時間很長,涉及的項目主體非常多,過程非常復雜,導致BOT項目在建設、運營、移交各種階段存在著各種各樣的風險。BOT項目在我國目前正蓬勃發展而且關于建設、運營階段當中的風險討論很多,論述的也比較充分。由於我國目前BOT項目進入到移交階段的項目不多,導致目前理論界和實務界關於“B”和“O”這兩個阶段,也即建設和經營階段的讨論非常多,但是關於“T”這個階段,也即到期移交階段的討論寥寥無幾。但是,BOT項目在移交階段也仍然会面臨很多問題,會存在風險。衡量一個BOT項目的成功不僅僅是“B”和“O”這两個階段的成功,還必須要有“T”這個階段的成功才可以說是真正的成功。我國的BOT項目實施有一段時间了,隨著時間的推移,將會有越來越多的項目進入“T”這個階段。我們很有必要對BOT項目在移交階段面臨的問題和風險進行分析。本文試圖分析項目移交階段存在的風險,為將來的項目移交阶段面臨的問題做一分析,提供一點幫助。
  二、移交階段風險分析
  BOT項目的最後一个階段是項目的移交階段,作為BOT項目在这個階段是即將完成的,但是這個本身的項目是還需要繼續運營下去的。BOT的成功必須是项目完好移交之後該项目各個方面還能正常地運营下去,達到當時設計BOT項目的目的,比如獲得先進技術等才能算是真正的成功。在BOT項目的移交階段涉及的主體主要是政府和項目公司。政府在這個階段的主要工作是要做好项目的評估驗收工作、做好項目接收後的繼續運营的準備。項目公司的主要工作和任務是按照特許權協議的要求、标準按質按量移交項目,保證項目移交後能正常運營。在這個階段政府具體的工作主要是評估以及驗收項目的運行狀況,保證項目今後的繼續正常運營。政府相關部門應按照特許權協议規定的標準,對項目的质量和資產的完好程度進行評估,按照約定的程序,接收項目,接收項目之後政府可以根據自己的具體情況自主決定是原項目公司還是新的公司來繼續項目的運營。同時,政府應该組織相關專家和人员對項目進行相關總結和評估、總結成功的經驗和失敗的教訓,以備今後類似的項目提供借鑒。在項目移交階段最主要的是要保證项目按照特許權協議要求的性能標准進行移交。
  因為政府和項目公司在BOT項目上的目標是不一致的。政府的目標是社會福利最大化,即通過BOT方式建設公共基礎設施,滿足社會需求,提高社會效益;而項目公司的目標是追求自身利益最大化,在项目全程中,始終考慮的僅僅是項目公司自身的利益,考慮如何增加项目公司的盈利和回報,增大收入和降低成本費用。因為项目在移交之前一直是由項目公司在进行運營,關於項目的情況,項目公司會比政府更加清楚和了解,導致在項目移交階段政府和項目公司之間存在固有的信息不對稱。項目公司屬於信息優勢方,掌握著比政府更多關於項目的信息。因為项目公司的目標與政府不一致,以及項目公司處於信息優勢方,出於理性经濟人的考慮,在項目移交階段項目公司容易采取道德風險行為。采取一些損害項目來有利於項目公司而不利於政府的行為。如沙角B廠的合作外方在項目即將到期時,一味地追求發電量,基本上不再進行技術改造和設備更新,對機組發電設備的非正常損耗造成了一定影響。
  所謂信息不對稱是指信息在相互對應的經濟個體之間呈不均匀、不對稱的分布狀態,即某些參與人擁有但另一些參與人不擁有的信息。在信息不對稱理論中,通常將交易中擁有信息優勢的參與方稱為“代理人”,沒有信息優势的參與方稱為“委托人”。BOT模式是一個典型的委托-代理問題。在BOT模式中,政府與項目公司之間的關系是通過特許權協議維系的一種特殊的委托代理关系。一般而言,代理人掌握的信息比委托人多,而且代理人在追求自身利益最大化的同時會向委托人隱瞞重要信息,從而損害委托人的利益。委托-代理模型主要存在兩类風險:一類是指雙方由於事前的信息不對稱帶来的風險——逆向選擇風险;另一類是事後的信息不对稱帶來的風險——道德風險。在項目移交階段政府是委托人,項目公司是代理人。移交階段委托-代理模型主要存在事後的信息不對稱帶來的風險——道德風險。因為BOT模式的特许期往往較長,一般是20~50年,特許期結束後,項目的經營權和所有權通常要歸還政府,項目公司沒有積極性保證歸還項目的性能標準仍然较高。這時容易產生道德風險。項目公司移交給政府的項目可能是一個表面完好而實質卻不好的項目。BOT項目在初始引入的時候會簽訂特許權協議,特许權協議會規定項目移交时的性能標準、資產完整程度等,但由於我國對BOT項目經驗并不豐富、特許期時間長以及實際情況的復雜性,政府不可能在簽署特許權協議的時候就能把所有移交時的情況都能考慮到。而且在實際操作中,這些標準並不都是“硬標準”,還會存在一些不可規定的“軟標準”。在項目運營期間,BOT項目往往需要定期的維護和不定期的修補。基於理性經濟人假设,在信息不對稱及存在环境影響因素的情況下,项目公司為了最大化私人利益,采取降低維護水平、超額運轉、減少日常維護費用以及項目大修補費用等的行为,引發道德風險。導致項目本身的質量水平下降、在運營期勉強支撐运營。運營期結束時,项目往往已無法正常运營,從而將項目的修补轉嫁給政府,項目公司賺取超額利潤。
  項目公司還有可能在運營過程中隱瞞自己在項目運營中采用的技術、原材料等的一些情況。使項目必須依赖項目公司獨有的技術和獨特的原材料才能正常運營,造成项目移交後仍然受到原有项目公司的控制、使項目在移交之後運營需要支付高昂的技術费用和原材料費用。這样的情況容易在電廠、水廠等這樣的項目存在。 免費論文下載中心 http://www.hi138.com

  三、對策研究
  在項目移交階段產生的風险主要是因為信息不對稱所導致的,要減少項目公司的道德風險,主要是要降低信息不對稱程度、加強監管、增大道德風險行为的後果。可以考慮采用以下措施:
  1、引入有實力的中介機構對項目進行綜合評价。在項目移交前引入有實力的中介機構对項目進行綜合評價,使政府全面了解待移交項目的真實情況,減少因信息不對稱而給政府帶來的損失。在長達幾十年的特許經營期中,項目公司是項目的运營維護者,項目的情況只有他們最了解,政府雖然采取了監管措施,但由於信息不對稱,事實上很難對項目情況做到真正完全了解。特別是臨近特許經營期結束,項目公司存在不能繼續取得特許經營資格的風險,所以有可能會存在對項目資產的過度使用,產生一些短期行為,給政府接收項目埋下隐患。通過在移交前对項目進行綜合評價,可以使政府对移交的標的有全面地了解,做到心中有數。達不到要求,政府可以推遲移交,責令項目公司采取措施進行整改,使項目達到一個能繼續良好運行的狀态,防患於未然。

    2、提前介入,及時成立移交委員会。在項目的移交過程中,政府與項目公司應该成立“移交委員會”。移交委員會應該盡早成立,不能临近項目移交的時候才成立,可以考慮在項目移交日兩年之前成立,使政府部門提前介入項目,了解項目的真實情況,減少政府方面的信息劣勢,同時使政府方面可以熟悉項目,以便在項目移交之後能夠運營項目。比如,深圳沙角B廠在電廠投產運行之初,中方管理人員便開始陸續進入,並接受外方聘請的國際著名专業管理公司的嚴格培訓,1992年後,沙角B厂的管理人員便已經全部由中方員工擔任。移交委員會在介入過程中應該要特別注意項目公司是否存在技术壟斷、原材料壟斷等壟断行為,防範項目公司通过專利技術、獨特的原材料等作為手段在項目移交後繼續控制項目。使項目移交之後能夠真正完全自主地由政府來控制。
  3、引入風險保證金。可以在移交过後設定一段過渡期,设置一定的風險保證金。項目移交之後安穩度過過渡期之後,将歸還保證金,一旦出現短期行為,將沒收風險保證金。這樣可使项目公司不至於因為項目馬上到期而不再進行正常的设備更新,進行掠奪式經營。
  4、建立企業信用檔案。建立項目公司的信用檔案,项目公司一旦有失信行為就放入黑名單,使它失去以後的合作機會,使得項目公司必須考慮企業長遠利益,不敢弄虛作假,因而防範其短期的道德風險行為。使項目公司不能只考慮短期利益,還必須得考慮長远利益,從而在項目的建設、運營、移交全程中保持高效。
  5、加強建設、運營期的監管。BOT項目順利完好的移交是一個系統性的問題。很多移交階段產生的問題都是因为前面建設、運營階段遺留下來的問題,比如項目公司運營階段降低維護水平、超額運轉、减少日常維護費用、項目大修補费用等的行為就容易导致項目移交階段的性能標準達不到要求。運營階段項目出現問題的話容易導致項目公司在移交階段出現道德風险行為。所以,政府應加強對项目公司全程的監管,不能只重建設輕管理,根據相關學者的研究,運營期政府采取處罰措施对於項目公司的道德风險行為有一定的抑制作用。政府可以采取加大處罰力度的措施,當發現項目公司的道德風险行為後,對其處以行政處罰、罚款。實踐中,政府在特許權協議中明確規定,在項目運营期中發現道德風險行為後的高額罰款,以此防範项目公司的道德風險。同時,政府部門需要加強對監管人員的監督,樹立政府部門公正、公平的形象,防范項目公司與監管人員串通,引入外部約束機制。
  四、結論
  BOT項目的移交是一個新的問題,目前我国這方面經驗不多。很多BOT项目在設計之初為了招商,政府部門可能會放松對BOT項目前期的監管。但通過上述分析,我們可以看到要想使一個BOT項目完整地運行,移交好,並不只是靠移交階段所做的工作就能完成的。還必須有前面階段打下的良好基礎。BOT項目順利完好的移交是一個系統性的問題。在實施階段的任何時間,政府都不能放棄監督和檢查的權利。必須確保項目從設計、建設到运營和維護都完全按照政府和中標人在合同中規定的要求進行。我們需要多總结這方面的經驗教訓,為以後BOT項目的順利完成提供經验。

  主要

參考文獻


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