關於完善公路投融資體制的思考

論文類別:財務管理論文 > 融資決策論文
論文作者: 未知
上傳時間:2011/10/26 11:26:00

  [摘要] 本文分析了我国改革開放以來公路建設投融资方面存在的問題,探討了完善公路建設投融資體制的若幹對策建议。
  [關鍵詞] 公路建設; 投融資體制; 思考
  “十一五”期間是我國公路快速發展、加大投資力度的時期。在《中華人民共和國国民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》中,要求公路總里程達到230萬公裏,五年新增38萬公裏;高速公路達到6.5萬公裏,新增2.4萬公裏。完成這一任務,需要數萬億元的巨額投资。
  改革開放以來,正是公路投融資體制改革适應了社會主義市場經濟規律,才推動了我國公路建設的快速發展。完成“十一五”公路發展的艱巨任務,仍然需要繼續推动公路投融資體制改革,籌集更多的建設資金。因此,認真思考、總結、完善公路投融資體制,對公路建設全面貫徹落實科學發展觀、實現更快更好發展具有十分重要的意義。
  一、我國公路建設投融資體制改革回顧
  建國初期,公路建設由中央和地方分工負責,中央政府負責国家幹線公路的規劃與修建,地方政府負責本區域公路的規劃和修建。1958年,中央政府決定,除國防公路仍由中央政府專款投資建設外,將其他公路的建設與管理權全部下放到地方,中央政府基本建設中從此不再列公路建設項目,而改由地方政府計劃安排。
  在計劃經濟體制之下,公路建設投資主體单一,政府是惟一的投資主體,而且中央政府把繁重的公路建設投資任務交給地方,地方政府由於財力有限,難以拿出充足的資金發展公路。公路建設長期落後於經濟發展,成為制約國民經濟發展的瓶颈。運貨難、乘車難,运力與運輸要求的矛盾越來越突出。
  改革开放後,隨著國民經濟發展的迫切需要,各級政府把解決公路瓶颈制約問題放在突出位置,開始了公路投融資體制改革。1984年,國務院作出允許貸款或集資修路收取車輛通行費(即“貸款修路,收費還貸”)的决定。1997年頒布的《公路法》,以法律形式對政府收費還貸公路、國內外經濟組織投资收費公路及公路收費權轉讓作出了明確規定。
  這些改革措施,極大地調動了各級政府加快公路建設的積極性,各地在實踐中創造出了很多行之有效的公路投融資方式,歸納起來大致有如下幾種:
  1.以各級交通主管部門做項目業主,貸款修路、收費還贷。2.由各級政府集资修建收費路。3.利用國外政府和銀行貸款修路。4.鼓勵國內外各類經濟組織投資修建高等級公路,包括股份制、BOT方式等。5.出售現有收費公路的全部或部分經營权,再投入新路建設,滾動发展。6.選擇經濟效益前景好的高等級公路,明晰產權,成立股份有限公司,向社會發行股票,在金融市場融資。
  公路投融資體制改革,有力地推動了公路建設的快速發展。正是在這種新體制下,我國高速公路從无到有,迅速達到4.1萬公裏,位居世界第二,發展速度令世界驚嘆。據交通部統计資料,“十五”期間我國累计完成交通固定資產投資2.23萬億元,超過建國后前51年完成投資的總和。道路客運量和貨運量分別占到綜合運輸方式的92%和72%,為國民經济實現快速發展提供了強有力的支撐。
  我國公路建設的實踐證明,改革開放以來公路投融資體制改革符合公路建設發展經濟規律,符合我国國情,改革的經驗值得充分肯定。
  二、公路建设中存在的問題
  廣大人民群眾和社會各界在充分肯定我國公路建設取得巨大成績的同時,近年來對公路建設中存在的問題也提出一些意見,主要是收費公路、收費站点過多,增加了運輸成本。對這一問题,必須引起高度重視。
  目前我國已建成的收費公路約15万公裏左右,占全世界收费公路總量的70%。造成這一現狀的原因,各級政府財力不足是根本原因,但在具體操作上也存在對公路經濟學屬性認識偏差的問題。
  1.公路是基礎產業,從本質上講是公共產品,絕大部分公路應由政府無償提供。公路建設資金需求巨大,政府財力無法滿足,但经濟社會發展和人民群眾對公路發展要求迫切,各地運用“貸款修路,收費還貸”政策,在加快發展的同時,形成了較大數量的收費公路。這是我國作為一個发展中國家,在加快公路发展中出現的情況。 免費論文下載中心 http://www.hi138.com
  2.从經濟規律看,由於存在道路級差效益,適度建設收費公路是符合公路經濟規律和公平原則的。美國、法國、意大利、西班牙等發達國家也存在一定數量的收費公路。但發達國家在修建收費公路時,一般比較重視道路的級差效益,主張要提供與收費公路平行的不收費公路供公路用戶選擇,使用者可選擇是以支付公路通行費為代價來換取增加運輸量、降低運行成本、縮短運距、節約時間、減少交通擁擠等道路使用效益,還是以忍受不便为代價來換取在公路上免費通行的權利。我國在規劃、建設收費公路时,沒有充分考慮道路級差效益,常常出現多条收費公路並行現象,使人們有到處是收費路的感覺。
  3.隨著公路的快速發展,人們對高等級公路的認識發生了变化。改革開放初期,公路嚴重匱乏,技術等級普遍偏低,很多地方为建成一條二級公路而歡欣鼓舞,人們把二級路收費視為理所当然。現在高速公路縱橫交錯,高速公路作為體現道路级差效益的高等級公路收費,人們從心理上是能够接受的,但很多二級路在人們心目中已不再是當年的高等級公路,對其仍然收費就產生了質疑。
  這些問题已引起高層決策部門的高度重視,國務院2004年頒布的《收費公路管理条例》明確提出公路發展堅持非收費公路為主、適當發展收費公路。面對這些問題和情況,必须進一步完善公路投融資體制,才能從根本上解決问題,從而實現我國公路建设又快又好的發展。
  三、幾點建议
  國务院《收費公路管理條例》對收費公路作了明確界定:高速公路連續裏程30公裏以上、一級公路連續里程50公裏以上,中西部地區二級公路連續裏程60公裏以上。
  筆者認為,這一規定是符合我國公路發展階段性實際的,也是符合公路發展經濟規律的。但由於目前我國公路投融資體制還存在一些缺陷,特別是政府對公益性质的一般公路投資力度不夠,各級政府及其交通主管部門在實際操作中還存在很多困难。為此,對完善公路投融资體制改革建議如下:
  1.國家財政应承擔起一般國道的投資責任。長期以來,國家基本不向一般國道建設投資,主要由地方政府投資實施,這是造成一般國道收費站點多的主要原因。現在隨着國民經濟快速發展,國家財力大大增強,中央財政對今後一般國道的建設和改擴建應承擔主要投資責任,以避免新設收費站點。
  2.地方各級政府要加大財政性資金對公路建設的投資。要按照《公路法》規定,省道主要由省級政府投資,縣道由市、縣級政府投資,縣、鄉、村三級是鄉道、村道的投資主體。目前,各級財政對公路建设投資嚴重不足,地方公路建設主要靠養路費,而養路费顧名思義主要應是道路養護資金,而不是建設資金。各級財政從公共财政理念出發,應加大对公路建設的支出。養路費作為國家为公益事業發展而依法征收的稅费,要嚴格征管,不能挪用,也不宜为發展某個產業而減免,否則會對全社會的福利造成損失。
  3.對高速公路、一級公路和中西部地區的二級公路,仍堅持投資主體多元化、項目業主多層化、籌資方式多樣化的改革方向,加大籌資力度,加快建設步伐。
  4.由於公路所具有的巨大的外部經濟特性,各級政府要繼續從土地政策、稅收政策等方面給予公路建設優惠。
  5.繼续清理整頓收費站點。对已建成的收費公路一旦到期,要停止收費。对與高等級公路並行的一般公路,要充分運用道路級差效益原理,今後不应再建設收費路,為人民群眾提供使用選擇。
  6.從支持社會主義新農村建設的角度,中央財政、省級財政應繼續加大對农村公路建設支持力度。但基層政府是農村公路的建設管理主體,要破除等、靠、要思想,積極籌措資金,充分調動農民群眾建設美好家园的積極性,加快農村公路建設。 免費論文下載中心 http://www.hi138.com
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