關於財政平衡原則與地方公共品供給的制度安排

論文類別:財政稅收論文 > 財政研究論文
論文作者: 李項峰 李…
上傳時間:2011/10/26 10:30:00

  論文關键詞:地方公共品 財政平衡 溢出
  論文摘要:地方公共品存在兩個邊界:政治邊界與經濟边界。政治邊界是指作出供给決策的行政轄區,而經濟边界則包括所有從公共品中受益的個體。奧爾森認為,這兩個邊界相一致,即“財政平衡”是公共品達到社會最优的必要條件。但從現实來看,這種所謂的地理意義上的平衡通常是不存在的。在存在溢出的條件下,地區之間構建一種契約式的財政平衡更加符合實際。本文在此基礎上对幾種制度安排作了評析。
  一、 奧尔森的“財政平衡”原則
  與私人品區別,公共品一般具有相对廣泛的受益邊界。根據受益边界的不同,人們又把公共品劃分为地方公共品、全國公共品和跨国公共品等。當一個地区公共品產生的收益超越了提供它的地區邊界而同時又沒有獲得来自其它受益地 區的補偿時,我們稱這一公共 品存在著“溢出效應”(Spillover Effect)。例如,一个地區的環境汙染治理政策將改善邻近地區居民的生活質量。又如,地方政府在教育領域的公共投入會通過地區间要素流動而產生溢出效應。這些溢出效應的存在暗示著公共品的政治邊界與經濟邊界發生了分離。在這里,政治邊界是指作出供給決策的行政轄區,而经濟邊界則包括所有從公共品中受益的個體。奧爾森(Olson,1969)認為,當公共品的这兩個邊界相一致時“財政平衡”(FiscalEquivalence)即產生。科尔內斯和桑德爾(Comes& Sandier,1996)則從奧爾森 的財政平衡概念出發,論證了公共品供給達到帕累托最優的實現條件。
  奧爾森認為,一個公共品與提供它的政治邊界之間存在著以下三種可能的邏輯聯系 :(1)公共品的受益範圍超越了提供它的政治邊界 ;(2)公共品僅僅滿足了提供它的政治轄區中部分居民的需求 ;(3)公共品的受益邊界等同于提供它的政治邊界。第一種情況實際上意味著一個地區的公共品供給決策對其它地區產生了溢出效應,即外部性。一些學者認為,溢出的存在將導致地方政府提供一個小於社會最優的公共品數量。假定地方政府以最大化轄區內居民福利為 目標 ,那麽它會將公共品的供給水平定位於其邊际收益與邊際成本相等這樣一個點上,從而忽視了對辖區外居 民產 生的外部效应 。威斯 布羅德 (Weisbrod,1964)分析了溢 出與 溢進(Spillins)同时存在的情況 。他認为 ,當一個地区提供公 共品產生溢 出時,即使存在等量的溢進,也不會改变公共品供給不足這一事實。因為來 自其它地區的溢出在這裏可以被看作為對本地區的一種凈收益,對於公共品邊际決策很可能不會產生實質性的影響。從整個社會來看,溢出所導致的公共品供給不足並不對應著溢進會產生公共品供給過多。第二種情況即公共品的受益範圍僅僅是轄區人口的一個子集。奧爾森稱之為“內部性”,它與前面所提及的外部性具有相似的效應。假定公共品的供給是根據林達爾自願交換原則進行的,那麽這裏將不可能會出现這種內部性。然而,当地方公共品決策通過多數投票規則产生時,這種情況將必定存在。由於公共品的收益集中於一部分居民而成本則由所有納稅人進行分担,因此那些沒有受益的納稅人实際上承受了來自公共決策的外部性,從而有激勵阻止這一公共品的供給。第三種情況是指公共品的經濟邊界與政治邊界相一致,這意味著地區之間完全不存在收益或成本的溢出效應。地方政府以邊際收益等於邊際成本的方式來决定公共品的供給數量,既是地區的最優量也是社會意义上的最優量。
  二、“财政平衡”的邏輯與地方公共品的最優供給
  (一)地理上财政平衡的非現實性
  奧爾森的財政平衡概念意味著對於具有唯一受益邊界的公共品原則上都应存在一個與之匹配的政府層级。在這一意義上所構建的政府體制既避免了地區間的外部性,也消除了地區內的內部性,從而使得資源配置更可能達到社會最優。這一邏輯很大程度上解釋了現實中所存在政府層級的多樣性。也就是說,完全的集權体制和完全的分權體制都是無效的。各個層級政府的存在有其 自身的理論依據。当公共品的受益範圍在地方時,地方政府提供是有效的當受益範圍在全國時,中央政府提供則是有效的。然而,在現實中仅僅依據公共品的經濟邊界並不能夠嚴格地推出其政治邊界。一般來講,公共品的供給具有靈活性 ,它必然隨著居民偏好的變化而变化。而政府的規模和層級一旦被設定就很難改变。因此,這兩者之間通常很難建立起一種嚴格而穩定的對應關系。從現實的情況來看,奧爾森所謂的“財政平衡”一般不會存在。
  1.公共品的時空維度。公共品具有相對廣泛的受益邊界。這種受益邊界既可以從地理上來理解,也可以從時間上進行審视。從地理上來看 ,公共品的受益邊界可以通過產品本身與其消費者之間的距離來進行衡量。例如,對於醫院、公 園以及學校等公共品,其產生的客觀收益會随著消費者與其之間的距離而发生變化。一般來講,這一距離越大,消費者所能獲得的客觀收益將越少。而對於一些纯公共品,如科學技術的突破,其影響範圍將是全國乃至全世界。另一方面,從時間上來看,公共品同樣具有跨期的溢出效應。一個典型的例子是地方的環境規制政策。環境規制作為一種公共品,應該具有時間上的受益邊界。因此,如果僅僅依據地理平衡的邏輯,我們很難使得公共品的兩個邊界相一致。既然公共品的效應會 随著時間的推移而發生改變,那麽這必然要求相應的政府層級也發生改變。顯然這是不符实際的。
  2.政府的多功能特征。奧爾森的財政平衡產生有一個假定條件,即每一個政府僅仅提供一種公共品。這並不具有現实性。除非一個地區具有同質的人 口,否則政府不可能僅僅提供一種公共品。現實的政府通常是个多功能的政府,它為偏好差異的居民提供了各种受益邊界不同的公共品。然而,一個多功能的政治轄區卻不可能在地理上被決定。因為一旦我們接受了奧爾森的財政平衡概念 ,那麽在這裏每提供一種公共 品就暗示著一個政治邊界將被替代。
  顯然 ,地理意義上的財政平衡與多功能型政府概念是相冲突的。
  (二)溢出條件下的最優供给
  以上的分析證實了這樣一個觀點:公共品的政治邊界與經濟邊界通常並不一致。也就是說,地方政府在提供公共品的過程中一般會产生溢出效應。關於溢出條件下的公共品供給問題,許多文獻已經進行了論述 。許多學者認為,溢出的存在将導致地方公共品的供給不足。也有一些學者 ,如威廉姆斯等認為溢出也可能导致公共品的供給過多。盡管沒有形成一個統一的觀點,但至少這一點是明確的:地方公共品的供給很大程度上取決於其溢出的狀況 。溢出越小 ,地方政府所提供 的公共品就越接近於私人品的供給,從而更可能达到社會最優 。相反,溢出越大,地區所提供的數量就越可能偏离社會最優。因此,如果地區之間不存在著一種合理的補償機制,那麽構建一個奧爾森意義上的政府體制是必要的。也就是说,我們需要盡可能地避免地區之間的溢出效應。然而 ,正如以上的分析 ,現實中公共品的兩個邊界通常並不一致。因此,我們要做的就是設計一種有效制度來克服或避免這些溢出所產生的次優結果。
  一個首要的問題是明確社會最優的實現條件。遵循威廉姆斯的分析 ,當地區之間存在公共品的溢出時 ,社會最優要求 :1)依據 因提供公共品而對其它地區產生的溢出,收到相應的補偿。2)因受到來自其它地區的溢出而進行相應的支付。顯然,如果能够設計一種制度以使得公共品的消費與支付之間形成一种對應關系,那麽社會資源的配置效率將大大被提高。 免費論文下載中心 http://www.hi138.com   (三)從地理型財政平衡到契約性財政平衡
  布坎南(Buchanan,1965)的俱乐部經濟理論認為,一種純公共 品最有效率的消費單位是無窮大,因為一个人對它的消費並不妨礙其他人的消費。對於一般地方公共品來講,其最有效率的消費單位必定是根據它的受益範圍來進行衡量的。既然“外部性”這个詞本身就意味著既定的資源投入會产生更大量的最終產 出,那麽當地方公共品產生溢 出時,其最有效的消费單位必將大於這一产品的政治轄區。因此,在存在溢出的情況下,財政平衡原則實際上意味著我們需要構建一種地 區之間的補償機制 ,以克服溢出帶來的種種不利後果 。這種補償機制 的本質是在涉及溢出效應的雙方或多方轄區之間設定一種契約聯系。契約的各方根據实際發生的溢出情況进行討價還價,從而為溢出設定了一個合理的“價格”。這种 以溢出為基础的契約聯系被稱為“契約性財政平衡”,它一般具有兩層涵義:首先 ,契約性財政平衡意味着既定的公共品通常應該由那些具有最小生產成本的政府來進行生產;其次,這種契約聯系是以提供公共品的地區被賦予了對溢出的產權為前提的。沒有這種產權界定,地 區之間的討價還價也就不可能進行。因為政府也具有與私人部門相似的免費搭車傾 向。當地區 A對地區 B產生了正 的溢出時 ,地區 B總是以最小化成本 的方式來獲取這種溢出收益 。只要這裏不存在權利约束,地區 B不會有激勵對這種溢出作任何支付。實際上,契約性財政平衡是奧爾森的財政平衡原則在存在溢出的情況下的一種說法。當公共品的受益邊界超越 了提供它的政治轄 區時,地理意義上的財政平衡顯然不再成立。然而 ,如果引入一種合理的補償機制 ,那麽這一公共品的供給範圍實際上也相應地發生了改變,並且最終与其經濟邊界相一致。因此,當溢出与一種補償機制相結合時,從本質上来看 ,奧爾森的財政平衡邏輯依然是有效的。與地理上的財政平衡 比較 ,契約性財政平衡概念具有以下優點。一方面 ,它避免了公共品單一的受益边界與地方政府的多功能特性之間的邏輯不一致。另一方面,契約性平衡也有利於解决 了公共 品的跨期溢出問題。契約性財政平衡要求不同時期的居民之間建立一種合理的補償机制,實際上維持了公共品消費與支付之間的一種內在聯系。
  三、地方公共品供給的制度安排
  對於地方公共品的供給問題,我們需要選擇一個有效且可行的制度安排。奧尔森的財政平衡原則實際上暗示了這樣一點,即僅僅只有存在众多不同層次的政府,轄区的邊界與公共品的邊界之間的不一致性才可以被避免 。關於這兩個邊界問題 ,布雷頓 (Breton,1965)也提出了“完美匹配”(PerfectMapping)和“非完美匹配”(1mperfectMapping)的概念。完美匹配意味著在一個既定的轄區之內地方公共品的所有客观收益正好被消耗殆盡,而非完美匹配則指公共品的客觀收益超越了提供它的政治邊界的情況。顯然,這些概念与奧爾森的平衡、非平衡原則是非常一致的。一些研究表明,在某些情況下適當地进行轄 區邊界的重構有利於內部化一些溢出。但是,這並不能作為一項實際可操作的政策去實施。從一些國家的情況來看(例如英國與美国),我們並沒有看到地方政府邊界的重構可以實質性地減少地區間的溢出(Williams1966)。確實,現實中人們因不同的品味與偏好,對公共品的需求差異很大。这就帶來了一個問題 ,如果嚴格按照以上的原則,對各層次政府邊界进行重新劃定,那麽其成本必然是非常大的。正像布坎南(1962)所說的,在制度選擇的過程中,我們去比较不能達到的理想安排的运作特性是毫無意義的。因此 ,我們需要尋找一种可行的替代性安排。
  一種可選擇的安排也許是基於市場機制的運用。一般認为,外部性的市場調節需要具備以下三個條件:其一是产權的供給。如果沒有产權,那麽這裏也就不存在討價还價的基礎。有學者甚至認為,对產權的定義可以決定外部性是否被允許存在於市場之中。其二是關於產品或服務的控制問題。購買或支付一种產品必須與使用或消费這種產品相聯系。其三是排他的可能性。大量關於外部性的例子表明排他性為交換的順利進行提供了極大的動力。這三個條件能否得到滿足依賴於產品本身的技術特性。布坎南和卡弗格裏斯早期分析了一種单向溢出的情況。當 A在提供產品的過程中產生了對 B單向溢出時,B會相應減少這種產品的生產,其程度取決於產品本身的溢出狀況。在適當的假定條件下,他們認為通過市场機制獨立的調整不一定會導致資源投入的不足(相對於一個滿足帕累托最優邊際條件的量來講),即 B可以通过向 A支付一定的補償 ,来促使 A增加公共品的供給量。顯然 ,在 A對 B的生產具有相對优勢的條件下 ,這種獨立的市場調節有利于增進資源配置的效率。然而,独立的市場調節也許僅僅只有在辖區數 目較小的情況下才是有效 的。考慮一種接近純公共品的情況。顯然,這種產品的受益邊界將跨越多個地區。可以預测地區之間的討價還價過程會產生非常大的交易成本。此外,如果這裏同時存在溢進與溢出,那麽對於這些效應的界定與評估本身就是一個復雜而艱巨的任務。因此 ,正如奧爾森指出,在存在溢出的條件下 ,獨立的調整可能不僅會產生一個無效的供給水平,而且还會導致一種無效的供给方式。正當市場調节由於交易成本的增加而變得無效時,一種集體化的決策也许會被采用 。中央政府確定一個補償計劃,實際上是內部化地區溢出效應的一种方式。當溢出效應存在時,如果中央政府對地方政府的補貼正好可以彌補它支出的溢出時,那麽說明這種補償是有效的。並且有效的補償計劃必將增加每個地方中公共品的消费。這種以中央政府為主導的集體化決策並沒有違背財政平衡原则,因為對地方公共品溢出收益的分享是與其供給成本的跨區分担相一致的。
  參考文献:
  [1]Beeker& Lindsay,“Does the Government Free Ride?”Journal of law and economics37,1994.
  [2]Brainard& Dolbear,“The Possibility of Oversupply of Local Public Goods:A Critical Note”,Journa1of Political Economy75,1967.
  [3]Breton,“A Theory of Government Grants”,The Canadian Journal of EcOnomics and Political Scienee32,1965. 免費論文下載中心 http://www.hi138.com
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