對目前我國國有資產管理體制改革的思考

論文類別:財政稅收論文 > 財政政策論文
論文標簽:資產管理論文
論文作者: 郭復初 王鋒
上傳時間:2006/8/9 9:40:00

 一、關於“國家所有”與“政府履行出資人職責”的關系

  相比十五屆四中全會提出的“國家所有,分级管理”,十六大提出“在堅持國家所有的前提下,中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責”,顯然是前進了一步。最明顯的進步在於政府職責由“管理”變為“履行出資人職責”。

  中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責,的確存在一個明確政府(特別是地方政府)行使產權的邊界問題。政府作為出資人代表,產权(占有權、使用權、收益權、处置權)中哪些權利有,哪些權利沒有?如果地方政府履行出资人職責,把國有企業賣掉,資本利得歸誰?資本損失怎樣處理?由地方政府履行出資人職責,中央政府是不是就完全不管了?這些都是不能含糊的問題。

  二、出資人職責是什麽

  明確政府行使產權的邊界,實際上就是明確政府作為出資人代表到底履行什麽職責。十六大提出:中央政府和地方政府分別代表国家履行出資人職責,享有所有者權益,權利、義務和責任相統一,管資產和管人、管事相結合。這些說法,基本上勾勒出了一個人格化的出資人代表的輪廓。但是这種表述仍然有許多值得推敲之处。

  首先是“享有所有者權益”。所有者權益,是一個物權或財產权的概念,法理上所界定的產權包括收益權、占有权、使用權、處置權。出資人代表行使後三項權利,歧義不大,關鍵是收益權。政府作為出資人代表所享有的收益權不同於自然人所享有的收益權。

  其次是“权利、義務和責任相統一”。前面已经對出資人代表享有的權利進行了分析。政府作為出資人代表,所承擔的義务與責任也應當進一步明確。作为自然人產權主體,与獲得財產利得這種權利相對应,承擔資本虧蝕是一項義务。出資人代表則不同。如果國有资本發生虧蝕,出資人代表要承擔的不是經濟賠償(也賠不起),其义務更多地表現為責任——法律責任或者是政治責任。這也是十六大報告中強調“責任”這個概念的原因。

  第三是“管資產和管人、管事相结合”。在國務院機構改革方案說明裏,對國有資产監督管理委員會(以下简稱“國資委”)的“三管”職責做了界定:通過統計、稽核對所管國有資產的保值增值情況進行監管,可以認為是管資產;代表國家向部分大型企業派出监事會,通過法定程序對企業負責人进行任免、考核並根據其經營業績進行獎懲,可以認為是“管人”;指導推進国有企業改革和重組,擬訂國有資產管理的法律、行政法規和制定規章制度,依法對地方國有資產管理進行指導和監督,承辦國務院交办的其他事項,可以認為是“管事”。

  對比《公司法》中关於股東代表(也就是所有者代表或出資人代表)職責的規定,我们發現兩者還有不小的差異。首先,在《公司法》中,沒有“管資产”一說,只對按資本管理原則行使所有權有明確规定。其次,“管人”一般是指任免公司董事、監事,而不包括任免總經理(那是董事會的事),比較而言,機構改革方案說明中“企業负責人”的概念過於含糊。再次,“管事”主要指對企業的收益分配方案、增資和修改章程、股權或資本交易方案及重大決議事項(如重大投資和債務)有股东表決權,這與國資委管的“事”有很大不同。

  對比機构改革方案說明中的前言後语,我們也可以看出機構改革方案說明開宗明義地指出了國資委成立的指導思想:貫徹落實黨的十六大的要求,推動国有經濟布局和結構的战略性調整。可見,國有經濟布局和結構的戰略性調整,應當是國資委該管的最重要的“事”。

  参考國資委成立的指导思想和初衷,參照《公司法》的有關規定,我们認為國資委的職責应當是:制定國有資本營運战略(包括制定戰略目標和戰略實施方案);按照國有資本營運戰略調整國有資本的布局和結構;編制國有资本經營預算和報送國有資本經营決算;選派和更換國有資本營運主體(包括國有資產经營公司和大型企業集團)的董事、監事;考核國有资本營運主體的營運業績;決定國有資本營運主體的設立、分立、合並、變更等重大事項。

  三、管資產、管資本還是管企業

  现階段,國有資產、國有企業的提法,主要是受到行政管理體制的影響。國務院機构改革方案說明中指出:國資委的監管範圍,確定為中央所屬企業(不含金融類企業)的国有資產。地方所屬企業的國有資产,由改革後設立的省、市(地)兩級地方政府國有資產管理机構負責監管。其他國有資產,依照相關的法律法規進行管理。這種說法頗有值得商讨之處:其一,隨著股權多元化,原來意義上的國有企業會有私人資本、外資註入。此時,所謂中央和地方所屬企業中,哪些資產是國有資产?哪些資產是非國有資產?國有资產的概念難以明確。而提“國有資本”就比較明確了。其二,隨著混合所有制企業數量越來越多,國有企業的提法不再恰當。即使是國有控股的企業,也不能叫做國有企業。這类企業叫做國有資本參与企業為好。其三,“其他國有資產”包括什麽資產?按照十六大報告的解釋,其他國有資產應當包括基礎設施和重要自然資源。但是這些資產也具有資本化的特征,能夠帶來資本收益。國資委对其管到清產核資,還是管到資本經营?不明確國有資本的概念,職責難以到位。

转貼於 免费論文下載中心 http://www.hi138.com

  因此,在審視國有資本管理體制的未来走向時,應當重視國有資本的概念,而逐步淡化國有資产、國有企業的概念。

  四、國有資本管理體制是兩層次還是三層次

  从滬深模式及其他一些地方的實踐來看,國有資本管理体制采取了建立國有资本管理委員會——資产經營公司——國有資本參与企業的三層次模式,以解決直接進行產權管理、国有企業過多、管理幅度過大的問題。仔細分析,這種模式还有更深層次的優點:這三個层次當中,第一層次是一個政府機構,行使出資人代表職責。在這一層次里,主要解決的問題是明晰出資人代表形象,將國家的所有权職能與其他職能(主要是社會管理职能)相分離,即所謂的“政資分離”;第二層次在《公司法》中被稱作“國家授權的投資机構”,其實質是一個資本營運公司。這一機構的目標主要是实現國有資本保值增值和完成國家財務戰略的具体任務。在這一層次裏,主要解決的問題是分離所有權和經營权,專註於資本經營;第三層次是國有資本參與企業,主要從事实體經營。在這一層次里,所謂的國有資本參與企業与其他企業並沒有什麽本質區别。國有資本可以參與其中,也可以隨時撤出。控股、参股或者出讓股權,都不會改变企業的實體經營。

  三個层次中,第二、三層次除了要實現國家財務的一些戰略目標外,本質上與其他的投資公司、企業無異。行為最特殊、也最難塑造的是第一層次。在國有資本管理體制的委托代理鏈條中,必須建立一種激勵和約束的均衡機制,其核心在于第一層次上從政治責、權、利向經濟責、權、利的順利轉化。政府受托管理國有資本是通過政治程序完成的,其有效性取決於政治體制的完善程度。政府在管理國有資產的過程中承担的是政治責任,行使的是政治權力,享有的是政治利益。這是政府責、權、利的基本特征。但是從第二層次開始,財務主體主要承擔經濟责任——實現國有資本保值增值和促進國民經济健康發展,享有經濟利益——完成受托責任所獲得的物質和精神滿足,行使經濟權利——國有資本營运的決策權。因此,國资委和國有資本營運公司自身的責、權、利是均衡的。但是,在國資委内部必須實現政治責、權、利向经濟責、權、利的轉化,這種轉化成功了,就能夠建立均衡的國有資本營運的激勵和約束機制,國有資本委托代理就可以順暢運作,國有资本出資人也就真正到了“位”。

  五、“內部監督”和“外部監督”的結合問題

  國資委除了管理職能,還具有监督的職能。怎樣監督呢?國务院機構改革方案說明中提到三條:代表國家向部分大型企業派出監事會;通過統計、稽核對所管國有資產的保值增值情況進行監管;依法对地方國有資產管理進行指導和监督。前兩者是產權監督,后者是行政監督。顯然,这些都是國有資產管理體制內部的監督。

  國資委作為受托者,接受國務院的授權,自身也要受到監督。但是誰來監督監督者?我們認為,這一監督主體必須來自國资委外部,而且應當是來自政府外部。由全國人大行使對國有資本管理的監督權是一種較好的模式。人大監督主要是指立法監督,包括制定《國有資本管理法》、審議和表決國資委編制的國有資本管理預算和決算、任免國資委主任等具體監督形式。通過人大監督,國有資本監督層次進一步豐富,體制進一步完善,有利於監督、決策、执行三種職能的科學分立。通過以上分析我們也不難發现,國有資產管理體制改革不可能一步到位,必須将其放到我國經濟轉型的大背景下考慮。國有資產管理體制改革的成功,有賴於市場經濟體制、政治體制、法律環境的不斷完善。

免費論文下載中心 http://www.hi138.com
下载论文

論文《對目前我國國有資產管理體制改革的思考》其它版本

財政政策論文服務

網站聲明 | 聯系我們 | 網站地圖 | 論文下載地址 | 代寫論文 | 作者搜索 | 英文版 | 手機版 CopyRight@2008 - 2017 免費論文下載中心 京ICP备17062730号