地方財政預算執行信息系統研究

論文類別:財政稅收論文 > 財政政策論文
論文作者: 未知
上傳時間:2006/8/7 16:29:00

 預算執行信息是宏觀經濟管理的重要參考對象,沒有準確、及時、全面的預算執行信息就不可能正確把握財政運行的基本情況。在社會經濟發展和財政各項改革對預算執行信息提出更高要求的背景下,目前的預算執行信息日益顯露出局限性,建立一個全面、準確、详細反映所有財政收支情況的信息系統十分必要。本文對如何建立地方財政預算执行信息系統做一些理論探討。

  一、目前預算執行信息的局限性

  預算執行信息是財政及有關部門在執行部門預算過程中,預算收支完成情況及其存在主要困難和問題等方面的綜合反映,主要包括預算收入信息、預算支出信息和預算平衡信息三部分,其來源途徑有人民银行國庫、財政國庫、國稅、地稅和海關等部門。由於目前還未建立相關的數據庫,預算執行信息比較分散、零亂,還存在許多不足之處,表現在以下幾個方面:

  (一)片面性:即信息來源渠道比较單一,無法通過不同渠道獲取數據並相互印證。比如收入數據主要來源於人民银行國庫,收入數據很少反映国稅、地稅部門收入的組織情況,而且不包括海關組織的收入。

  (二)失真性:預算執行中存在虛收、虛支現象。比如为了做大收入規模,把預算外收入列入一般預算收入中的其他收入项目,從而虛增一般預算收入的總量;又比如對於預算單位的年終結余,在總會計上按“權責發生制”的办法列支,而實際上这部分財政資金仍留在國庫,並未支出。另外,由於目前國庫集中支付改革試點還未全面鋪開,大部分支出仍未直接支付到產品供應商或服務提供者,因此大部分支出數據並未完全真實地反映實際支出的情況。

  (三)滯後性:即信息對預算執行反映不及時。比如對稅務部門的有關數據無法及時掌握。稅務部門每個月都會向財政部門提供收入完成情況的通報材料,但材料往往在财政部門寫完分析材料後才寄到,因此寫分析時只能參考上月的通報材料。然而,影響收入變動的因素是經常變化的,在對收入變动進行原因分析時,如果以上月的影響因素來解釋本月的變動,往往並不準確。目前,財政和國稅、地稅、海關等部門的信息系統尚未聯網,財政部门在分析收入組織情況时,無法實時了解這些部門的收入組織情況,這對提高分析質量極為不利。

  (四)低效性:即預算執行信息的利用率不高。一方面,財政部門自行開發設計的數據汇總系統不夠完善,因此反映的信息有限,而且由於信息比較粗糙,使用起來不方便;另一方面,預算執行信息屬於機密信息,不便對外提供,因此無法與其他部門實現資源共享。

  二、建立預算執行信息系統的必要性

  首先,建立预算執行信息系統是經濟發展進程的需要。經濟發展催生了信息時代,信息化反過來又加快经濟的發展。在信息社會中,各行各業對信息的要求越來越高,需求量也越來越大。預算执行信息從某種角度講是經濟運行的“晴雨表”,作為一種重要的經济信息,是政府決策的重要參考依据。因此,隨著經濟發展對信息要求的提高,必然要求預算執行信息系統化。

  其次,建立預算執行信息系統是提高政府宏觀調控水平的需要。預算執行分析材料是各級政府直接了解財政運行情況的基本素材,建立预算執行信息系統,使預算執行分析深入、準確,能提出有針對性的意見或建議,從而領導能够準確及時了解財政運行情况,對宏觀經濟運行有一个準確的判斷,進而針對宏觀經濟运行情況制定出正確的經濟政策。從這個意義上講,建立預算執行信息系統是保持經濟健康、持续發展的需要,是評價糾正經濟活動的需要。

  再次,財政改革对預算執行信息提出了更高的要求。部門預算和財政國庫改革是当前財政部門推行的兩項重要改革,這兩項改革都與預算執行信息密切相關。一方面,建立預算執行信息系统有利於信息準確、及時反饋,預算編制和實际執行的差異及其原因可以得到更好的反映,這有助于改進預算編制方法,提高部門預算編制的水平;另一方面,隨著財政國庫管理制度改革的推進,財政性資金逐步集中在国庫,庫款規模將明顯增大,國库現金管理顯得日益重要。做好這項工作不僅要確定庫款余額的合理规模,還要做到庫款的保值增值。而這些都建立在對預算執行信息準确把握這一基礎上。

  最後,建立預算執行信息系統是提高預算執行分析水平的需要。預算執行信息完整、及時與否直接影響預算執行分析的質量,提高预算執行分析水平的途徑之一就是建立預算執行信息系統。建立預算执行信息系統便於數據的選取、匯总和分析。預算執行信息系統對原始數據進行了加工處理,使有關指標更直接,意义更明確,減少預算執行分析工作的盲目性。同時预算執行信息系統化有利於發现預算執行存在的問題,及時研究並提出解決辦法,也有利於跟蹤观測問題的解決情況。

  三、如何建立財政預算執行信息系統

  建立預算執行信息系統應遵循全面、準確、便捷原則,即預算執行信息系統應包括預算內外資金、基金等所有财政性資金的收支情況,以及總會計中的總賬、分類账的所有信息;預算執行信息必須最真實地反映預算執行的情況;信息系統應便於數據的選取、查询,同時信息在系統內部不同部門、處室之間的傳遞,以及信息由下往上匯總時,必須在規定的時間內完成,以保證执行信息的時效性。系統框架包括原始數據庫、分析系統、預警系统和決策系統,各系統具備查询、調整、擴張等功能。

  (一)建立預算執行信息的數据系統。

  1.開發預算執行信息平臺。目前財政部門開發設計的数據匯總系統比較簡单,產生的數據比較分散,不具有查詢和分析等功能。下一步可以考慮在此基礎上開發預算執行信息平臺,該信息平臺包括所需的功能窗口,每個窗口即是一個子平臺。其中,一个子平臺與指標管理系统銜接,以便指標查詢及利用指標控制預算執行。一個子平臺與分析软件銜接,可直接導入數據進行統計分析。

  2.完善有關的統計表。統計表格是信息的載體,是提供信息的主要形式,表格完整與否直接影響統計信息的質量。目前反映預算執行情況的表格還有一些不盡完善的地方:一是現有表格還存在不足之處。如:“全省財政收入、支出完成情況表”中上劃中央收入合計欄由增值稅75%、消費稅、上劃中央所得稅構成,上劃中央所得税包括企業所得稅和個人所得稅,目前統計表中該項采用“凈上劃”的概念,即以地方分享所得稅部分扣減中央下劃企業所得稅和利息稅,這種處理方式的好處是該欄比較準確地反映地方上劃中央所得稅的規模,計算总收入時,與以前的口徑比較接近,不足之處是中央下劃企業所得稅要用估算的辦法,隨著時間的推移,準確性進一步減弱,而且由于其他省市並非采用“凈上劃”概念,以上述方式得到的總收入不便于與其他省市比較。二是表格还不齊全。應增加稅收收入情況表,體現各項稅收收入分地区、分稅種、分稅源的完成情況,同時,增加海關代征稅收收入情況表,反映進出口稅收完成情況。

  3.把預算外收支納入數據庫。预算外收入也是財政性資金,隨著管理辦法的逐步規範,預算外資金將逐步納入預算管理,所以目前的預算外收支在以后將是預算執行信息的一個重要組成部分。把預算外收支納入預算執行信息库,有助於對財政性資金的通盤考慮和整體把握,有助于綜合預算的編制,也可為以後統一預算內外资金奠定基礎。

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  4.加快財、稅、庫聯網。長期以來,福建省財政與人行國庫之间,沒有專門的網絡連线,數據、資料全部采用手工傳遞,效率低、工作量大,传遞不夠及時,有時還會出現差錯。隨著財政工作要求的提高和信息化管理手段的发展,現有手工傳遞方式已經無法滿足工作的需要,財、稅、庫聯網已经迫在眉睫。根據工作需要,省財政與人行国庫擬開發配套的軟件系統,並通过網絡通信專線方式進行聯網。联網傳送的數據主要包括:實時傳送全省財政收入、省本級支出數據;傳送財政收支的日報、旬報、月報、季報和年報數據;傳送收支單据。系統具有查詢功能,廳主要领導可以查詢國庫存款余额,廳分管領導可以查詢各專戶余额,不同處室領導和經辦人員可以查询相應權限內的內容。財政與人行國庫聯網架起了兩者之間的信息橋梁,防止單據重復輸入,減少了誤差,提高了工作質量和效率。下一步,在做好财政與人行國庫聯網的基礎上,应逐步推進財政與稅務的聯網工作。

  (二)建立預算執行信息的分析系統。

  1.整理、加工财政信息。從原始數據庫獲取的數據往往較為簡單,不一定能滿足研究的要求,對這些數據進行加工整理有助於提高分析的準確性。財政信息的整理與加工包括幾個方面,一是對數據進行同口径調整。近幾年財政體制變動较大,收支口徑經常發生變化,为了使數據具有可比性,需要按照一定的原則對數據進行同口徑调整。二是指標細化。按行業、經济性質等,對主要的收支項目進一步細化,分析不同收入來源的完成情況,以及支出的具體去向,以便掌握收支變動的原因。三是對有關數據进行匯總。按照功能或经濟性質對收支項目進行歸並,把功能或性質相近的收支合並成若幹大類,以便分析財政總收支變動的主要影響因素。

  2.采用多種分析方法。系統可以采用的分析方法主要有對比分析法、結構分析法、增量分析法、因素分析法、平衡分析法、預測分析法等。對比分析法也即比較分析,包括橫向比較和縱向比較,橫向比較有省內、國內和國際比較,縱向比較包括與歷史數据比較和與未來數據比較;结構分析即研究財政收支項目的構成情況以及主要的比例關系,分析不同級次收入的比例,分析不同地區收入的比重,以及分析稅性和非稅性收入比例關系等;增量分析是探讨主要指標的增長情況以及增長的主要貢獻因素,增量分析可以用絕對數和相對數反映;因素分析法是通過分析財政收支變動的影響因素,從中找出主要的影響因素,也可借助於因子分析法,將多個影響因素濃縮成较少的因素,使信息更加集中;平衡分析法是通過收入和支出比較,研究財政平衡狀況,包括靜態平衡比較和動態平衡比較兩種,靜態平衡是某個時點的平衡而動態平衡是某一時段的平衡,平衡分析的關鍵是研究不平衡的原因,通過克服不平衡因素實現平衡;預測分析法即通過歷史數据建立數學模型,再通過模型對財政發展趨勢進行預測。

  3.構建預算執行分析的子系統。這些子系統應具有专題統計分析功能並具有可擴充性。主要有:(1)收入分析子系统。該系統主要用於收入完成情況及變動原因的分析,並对其發展趨勢進行預測;(2)支出分析子系統。該系統重點分析農業、教育、科學等法定支出以及社會保障支出等重點支出的完成情況及变動原因,並對支出變動進行預测;(3)財政赤字分析子系統。專門用於分析赤字規模及其形成原因等;(4)債務分析子系統。分析債務來源和構成,計算債務風险指標並分析債務風險;(5)成本一效益分析子系統。利用成本一效益分析方法對政府主要投資項目進行評價;(6)其他財政專題統計分析子系統。这些子系統應具備時間序列分析和單項指標定量分析的功能。

  4.分析宏觀經濟政策對預算收支的影響。調控宏觀經濟的主要手段有财政政策和貨幣政策,宏觀經濟政策的調整會直接或間接影響財政收支。如果經濟過熱,國家實施緊縮性財政政策,提高稅率並控制支出,則財政收入規模會相應增加而支出規模相應下降;如果經濟蕭条,國家為刺激經濟,实施擴張性財政政策,降低稅率並增加財政支出,則財政收入規模相應減少而支出規模相應增加;政府也可通過公開市場操作来控制市場的貨幣供應量,影響市場利率進而影響投資的規模,這對財政收支也會產生相應的影響;在市場經濟條件下,發債規模的大小與居民持有資金規模成反方向變動,政府增加債務發行,則民間投資資金來源減少,反之則民間投資規模有可能扩大,即債務發行可能产生“擠出效應”,這對财政收支結構會產生一定影響;政府宏觀調控的另一手段是貨幣政策,中央銀行通過利率、再貼現率、匯率等政策,調節市場的貨币供應量,這些因素變動會直接影响投資、消費和出口,進而影響財政收支。

  5.分析國民经濟主要指標完成情況對财政預算收支的影響。國民經濟主要指標有:國內生產总值、工業總產值、進出口總額、固定資產投資額、居民消費價格指數等。通過研究這些指標與主要財政指標之間的數量關系,揭示指標之間的相关性以及這些指標變動對財政收支变動的影響程度。

  6.分析部門之間、地区之間主要預算收支項目的完成情況。一是分析各部門組織收入情况。分析財政、國稅、地稅等收入組織部門的完成情況以及各部門收入對總體收入的影響;二是分析地區之間收入的均衡性。通过各地收支增長率比較、與均值比較、各地收支增長率标準差分析等方法,研究各地財政發展的均衡性。

  (三)建立預算执行預警系統。

  首先,在撥款方面,设計開單軟件的糾錯程序,加強撥款單據的自动審核,增加撥款的審核程序,保證撥款單据的準確性,同時引入預算指標管理系統,防止超預算、超指標撥款。其次,設立收支進度指标臨界值。對預算收支執行進度进行監控,提高預算收支的均衡性,減少收支不正常波動。第三,加強资金調度的安全控制。根據各級財政收支情況,分析財政收支的資金流,並結合專款和上下級結算情況,合理調度資金。對由於資金緊張出現超調的部分市縣應對其未來的收支情況有合理的預測、判斷,并據以確定警戒線,把資金超調規模嚴格控制在警戒線以內。第四,加強債務規模控制。根據福建省實際情況,確定債務風險指標,對超指標情況進行預警。第五,控制赤字規模。地方赤字主要集中在市縣和鄉鎮一級,根據縣、鄉财力狀況確定赤字規模警戒线,控制基層財政風險。第六,确定庫款合理規模。庫款規模过大會導致資金閑置,庫款不足則有可能產生支付風險,所以應當确定一個比較合理的國庫存款量。具体方法是根據歷史數據跟蹤分析國庫每月(日)收支平均流量,重點關註收支波動比較大的情況及其產生原因,並結合用款計劃綜合測算,確定一個安全的儲備量,以實現庫款收支的動态平衡。

  (四)建立預算執行的決策系統。

  財政信息是制定财政政策措施的基礎。從這個意义上講,制定的政策措施正確與否,取決於決策者是否掌握了準確、充分的信息。建立預算执行信息系統後,決策部門可以根據系統提供的信息,對經濟運行情況、財政收支進度完成情況、收支平衡情況進行分析,從而對財政運行狀況有一個基本判斷,在此基礎上,根據财政運行存在的問題,制定相应對策。必要的時候,還應对財政收支計劃進行調整。財政信息有助於進行科學決策,同時通过信息反饋,可以進一步檢验政策措施的合理性。

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