論公共財政理念

論文類別:財政稅收論文 > 財政政策論文
論文作者: 鄒傳教 譚安華
上傳時間:2006/8/7 16:28:00

內容提要:公共财政本質上包含了彌補市場缺陷、為市場提供公共產品、民主決策、依法規範理財和接受公眾監督五大理念。構建和完善公共財政框架,必須充分體現公共财政理念。
  關鍵詞:公共財政;理念;財政改革;政策建議
  建立公共財政框架可以說是改革開放以来中國財政發展史上的一座裏程碑。我國從1999年開始實施公共財政改革,至今已5年多了。這5年多來,國家在財政體制、預算管理、稅收制度和財政支出制度等方面都作了重大改革,目前已經初步建立了符合社會主義市場經濟發展的公共財政框架,改革還將向縱深推进,繼續深入。那麽,到底什麽是公共財政?財政改革中到底應該體現什麽樣的公共財政理念呢?
  一 公共財政的實質及其基本特征
  公共財政是適應市場经濟發展客觀要求的一種比较普遍的財政模式。中國人民大學安体富教授認為:“公共財政就是財政,而財政從來就是國家(或政府)財政”,“公共财政屬於公共經濟,是其核心內容”,“公共財政實質是市場經濟財政”[1].笔者則早在1994年主編出版的《市場財政學》中明確写道:市場經濟體制下的政府財政原理與計划經濟體制下的國家財政是不同的。建立社會主義市场經濟體制,就是要使市場機制在國家宏觀調控下對资源配置起基礎性作用。在市场經濟體制下,社會资源和生產要素的重新組合一般都是通過市場機制來解決的,政府只在“市場失靈”的領域才介入。因此,市場機制不能幹什麽?市場機制幹不好什麽?這客觀上決定了政府及財政的職能範圍。在这種全新的經濟體制下,財政就其實質來說,實際上是一種“公共財政”[2].我們把在市場機制對資源配置起基礎性作用基礎上實行國家調節,即彌補市場缺陷的政府財政稱為“市場財政”,也就是一般西方市場經濟國家所說的“公共財政”。公共財政是“國家滿足社會公共需要而進行的社會集中性分配”[3].
  關於公共財政的基本特征,目前財政理論界討論得比較充分,廈门大學張馨教授的觀點最具代表性,他認為,市場经濟要求的是公共財政,只有公共財政才能適應、服務並有利於市场經濟的存在和發展,這是數百年來市場經濟在西方的发展歷程所鮮明昭示的。他在《論公共財政》一文中明確提出:“公共财政是為市場提供公共服務的國家財政”,“公共財政是彌补市場失效的國家財政”,“公共财政是由公眾對之規範、决定和制約的國家財政”[4].另外,河北省財政厅齊守印研究員在《論公共財政及其經濟職能》(第14次全國財政理論研討會論文)一文中對公共財政的本質規定概括得也非常好,他認為:“完全意义上的公共財政至少應当包括以下四點本質規定:(1)以增進絕大多數社會成員的公共利益為宗旨;(2)以提供公共產品、公共服務,滿足社會公共需要為目標;(3)最大限度地实行民主決策;(4)充分接受民主監督。”這些研究成果對揭示我國社會主义市場經濟體制下的公共財政基本理念具有重要的啟迪意義。
  二 公共财政五大基本理念
  理念決定改革思路。構建和完善公共財政框架,必須充分體現公共財政理念。筆者認為,與解決我國財政運行中存在的財政收支矛盾尖銳、財經秩序混乱狀況難以得到根本改觀、部分地區基層財政比較困難以及財政改革進展不平衡等一系列亟待解決的問題相比,明確公共財政理念問題才是首先必須加以研究和解決的一個帶根本性的深層問題。那么,到底什麽是公共財政理念呢?作為與市場經濟具有天然联系的財政模式,公共財政本質上至少包含了以下五大基本理念:
  1.彌補市場缺陷的理念:公共財政是一種缺陷財政
  公共財政是市場經濟體制下的國家財政,它是一種彌補市场缺陷的財政模式。市場經濟是市場在資源配置上起基礎性作用的經濟組織形式。在市場經濟條件下,資源配置有两種系統:市場和政府。市場是一種有效率的運行機制,在完全競爭的條件下,讓“經濟人”(理性的企业和個人)自由競爭,通過市場競争機制的作用,能使資源的使用發揮最大的效率,實現国民福利最大化。但市場的資源配置功能不是萬能的,市場機制本身由於存在壟斷、信息不充分、外部效應與公共產品等原因所造成的市場失靈領域和市場機制造成收入分配不公以及經濟波動等市場缺陷,因而必須發揮政府的作用。在市場經濟體制下,雖然市場機制運轉不靈及其缺陷為政府介入或幹預市場提供了必要性和合理性的依據,但是,政府的作用只能限於解決市場解決不了的事情,只能起彌補市場缺陷的作用,同時保護和影响市場。這是市場經濟中市場與政府分工的基本原則。“政府要做的,就是财政要幹的。”[5]因此,作為建立在市場經濟運行機制基础上並符合市場經濟要求的公共財政模式,它是一種缺陷财政,政府在構建公共財政框架時,首先必須滿足“市場在資源配置中起基礎性作用”這一基本條件,否则就會出現“越位”和“缺位”。
  2.為市場提供公共產品的理念:公共財政是一種服務財政
  在社會經濟生活中,人类社會需要可以分為兩類:一類是私人的個別需要;一類是社會的公共需要。相應地,用於滿足各種各樣社會需要的商品和服務,也可以分為私人產品和公共產品兩大類。由市場供給用來满足私人個別需要的商品和服務,稱为私人產品;由政府公共部門供给用來滿足社會公共需要的商品和服務,稱為公共產品。區分公共產品與私人产品有兩個基本標準:一是排他性和非排他性;二是競爭性和非競爭性。私人產品具有排他性和競爭性;公共產品具有非排他性和非競爭性。在市场經濟體制下,作為社會集中代表的國家,其活動和存在的根据就在於履行社會管理職責,满足社會公共需要。因此,公共財政不應介入私人產品,它是一種為市場提供公共產品和公共服務的國家財政。
  3.依照公意民主決策的理念:公共財政是一種民主财政
  公共財政的宗旨是滿足社會公共需要,是按社會公意公益來進行的一種社會集中性分配。在市場经濟條件下,私人產品是滿足每個人的特殊需要的,人們通過在市場上購買商品或服務來表達他們的意願即所謂的“貨幣投票”来抉擇;公共產品是滿足社會全體成員的一種集合性需要,每個人對公共產品的需要有不同的偏好,同時對承擔提供公共產品成本存在漠不關心或“搭便车”的心理,所以,政府提供公共產品不通過公民的買賣來作出決定,而必須通過一定的政治程序即所謂的“政治投票”作出決策。公共選擇主要體现為通過代表民意的权力機關審批政府預算和決算。
  4.依法規範理財的理念:公共財政是一種法制財政
  公共財政的實質是市場經濟財政,而市場經濟是法制經济,公共財政作為一種與市場經濟相适應的財政模式,其收支必然是建立在法制基础之上的,一切公共财政收支活動必須納入法制规範的範圍。表現在公共財政收入方面,無論是開征稅收、設立规費項目,還是發行國债,都必須根據法律規定按照一定的法律程序辦事,由財政稅務部門依法組織征收的收入必須全部納入政府預算。表現在公共財政支出方面,各項公共財政支出都要嚴格按照國家预算法及其他財政法規規定的程序和方法進行科學安排,預算審批要公開透明,依法進行。
  5.接受公众監督的理念:公共財政是一种受制財政
  在市場經济體制下,政府實際上是一個国家或社會的代理機構,承擔着一種公共受托的責任。本質上公眾委托政府來提供私人無法通過市場配置而實現的有效供給。納稅人向作為公共權力主體的政府交納了一定的稅收以後,政府就成為實實在在的大管家,作為主人的納稅人要求政府勤儉持家、節約有效地用好稅收是理所當然的事。政府在收取納稅人的稅收後,除部分作為自身的維持經費外,主要職责在於向社會提供安全、秩序、公民基本權利和經濟發展的基本社會條件,如國防、治安、教育、環境卫生、市政建設等。在籌集資金和使用資金的全過程,作為公眾利益的代表,政府必須接受公眾的監督,這是由納稅人與收稅人的基本關系所决定的。換句話說,政府及其為政者本身就是由納稅人供養并為公眾服務的,其行為应接受社會公眾監督,這對于規範為政者行為,加强其為人民治理好國家和社会的責任,用好公眾所交納的稅收,服務人民,造福人民,無疑是公共財政的內在要求。 免費論文下載中心 http://www.hi138.com
  三 進一步完善公共財政框架的政策建議
  建立公共財政框架是我國“十五”時期財政改革的重要目標。“公共財政框架可以劃分為公共財政功能框架和管理框架兩個部分。其中,公共財政功能框架的建設任務是征集财政收入,保證政府提供公共服務的支出需要,並在收支過程中實施宏觀調控;公共財政管理框架的建設任務是用公共管理的办法管理財政,確保財政資金使用的公平、公開、受監督和有效益。”[6]經過5年多的努力,我國已初步建立了符合社會主義市場經濟發展要求的公共財政框架,財政改革成績是顯著的。但是,我們也應该清醒地認識到,我國財政运行中還存在不少尖銳的矛盾和問題,“初步建立”的公共財政框架離前述完善的公共財政理念還有相當的差距,必須繼續加快改革步伐,按照公共財政理念進一步完善公共財政框架。
  1.以市場缺陷為限,確定政府的職責範圍
  廓清市場邊界,正确劃分政府與市場的職責範圍是建立和完善公共財政框架的基礎和前提。目前,我國仍不同程度地存在政企不分、政府職责“錯位”、“缺位”的問題,隨著市場化改革的深入,政府必須註重市場法則,充分發挥市場在資源配置中的基礎性作用,盡量依靠市場機制來推動社會經濟發展。政府要合理控制財政收支总規模,不“越位”包辦不屬於政府職能範圍的事務,只按照市場需要承擔那些市場機制无法有效解決的事務。政府要加快改革步伐,切實轉換職能,如通過加快國有經濟戰略布局調整,放松市场管理,借助市場力量推進公共設施建設,減輕財政負擔等。否則,就難以改變財政收入持續高速增長,而財政支出也同時超高速增長,財政赤字巨增,債臺高築,財政收支矛盾日益尖銳,財政愈加陷入困境的局面。
  2.調整財政支出結構,確保公共產品供給
  目前,我國公共產品供應一方面是总體供應不足,另一方面更突出的是結構供应失衡。以財政教育支出为例,由於教育對經濟效率和國民素质的提升功能日漸成为共識,相應地國家一再加大了对教育事業的投入。改革開放26年來,財政用於教育的支出增長速度每年都在2位數以上,教育支出占财政支出的比例穩步上升,從1980年的9.29%上升到1997年的20.20%,近幾年仍在上升。盡管還未達到《教育法》規定的财政性支出應達到GDP中4%的比例,但就支出總量而言,增長速度應該說是很快的。現在的問題主要不是總量不足而是结構失衡,即主要表現為高等教育的過量投入和義務教育的過少投入同時並存。2000年,我國高等教育生均事業費和公用經費分别為7310元和2921元,而农村義務教育分別只有473元和31元[7].就教育產品而言,從小學、初中、高中、大學到成人教育和職業教育,層次越低,公共特征越明顯;層次越高,私人特征越明顯。目前我國教育支出結構顯然是不符合公共財政要求的,公共衛生等其他財政支出項目也存在相似情況。財政應逐步调整支出結構,確保公共產品供给,而讓私人產品市场化。
  3.科學民主決策,提高財政資金使用效率
  科學民主決策是提高政府效率的首要因素。私人產品的決策通過市場競爭來实現,而公共產品的決策则不同,它是通過一定的政府程序来實現的,相對於市場決策而言,公共財政決策是一个十分復雜的過程,具有相当程度的不確定性。在政府公共財政決策過程中,存在諸多困難、障礙和制度性因素,這些因素往往會導致政府決策失誤。這些因素包括:決策者因具有“經濟人”的行為特征,存在自身集團利益,公共决策沒有完全按照公共利益來進行選擇;因獲取信息不完全而導致決策失誤;為政者存在短期行為,決策追求當期最大效應而忽視甚至犧牲長遠利益等。要提高政府效率,政府必須以公共價值作為行為基礎,真正把公眾的需要放在政府工作的首位,大力提高政府對公眾的服務品質。要增強公共決策透明度,實現政府服務決策的科學化和民主化。
  4.依法理財,規範政府公共財政行為
  法治是人類制度創新、市場經濟健康發展的基礎。2004年3月,國務院發布了《全面推進依法行政實施綱要》,明確提出今後10年要基本實现建設法治政府的目標。政府依法行政,在法治框架下運行是保證政府行為效率的基礎。近幾年來,我国財政管理日趨規範,依法理财水平不斷提高,在不斷推進公共財政改革的同時,財政法制建設步伐不斷加快,已经形成了以《預算法》、《會計法》、《註冊會計師法》和財政规章等為基礎的財政法規體系框架,並按照《行政復議法》、《行政訴訟法》等有關法律的要求嚴格執法。但是,我國当前財經秩序混亂的状況仍未得到根本改觀,做假賬、偷逃稅以及財政資金使用過程中的鋪張浪費等現象還相當嚴重;一些地方有法不依、執法不嚴、違法不究的现象還比較普遍,違法或者不當的行政行為得不到及時制止和糾正。今後,要按照建設法治政府的要求,進一步深化改革,全面加强財政法制建設,依法辦事,切實推进財政管理更加法制化、規范化。
  5.加強審計監督,提高財政管理公共化水平
  目前,我國正在進行公共财政改革,包括建立符合公共財政體制要求的稅收制度、公共支出制度以及相應的監督制度。近幾年來,在公共財政改革中,國家通過實行部門預算、國庫集中收付制度以及政府采購制度,提高了財政資金效率,促進了財政運行的制度化和规範化。今後深化改革的重點是要進一步提高財政管理的公共化程度,即提高公共選擇的民主決策程度和社會公眾的普遍參與水平。政府與公眾是一種委托代理關系,公民通過纳稅購買公共產品,政府負責提供,並受立法的監督。加強財政审計監督,把財政作為審计監督的“第一對象”。这是國家審計的首要職責。國外审計總是講要對納稅人負責,他要告訴納稅人,那些钱是怎麽花的?我國审計也一樣,要監督公共財政,財政稅務部門每年收上来的數萬億資金到底是如何管理和使用的,政府要對老百姓有一個明確的交代。連續幾年的“审計風暴”一再成為民眾關註热點,國家審計署將部分政府部門違規行為進行公开“曝光”,說明我国審計監督正按照進一步完善公共財政框架的要求逐步走向公开化。 免費論文下載中心 http://www.hi138.com
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