重建預算制度:建立公共財政的根本途徑

論文類別:財政稅收論文 > 財政政策論文
論文作者: 焦建國
上傳時間:2007/5/5 11:43:00

【摘要】財政改革的目標最終確定為建立公共財政。公共性是公共財政的本質規定,公共性要求财政運行必須公開和透明。透明性是由預算制度的硬性規範予以保證的。我國現行財政“缺位”與“越位”嚴重,官僚腐敗盛行,根源在於預算制度形同虛設,因而財政透明性太低,政府花錢沒有約束和監督。預算制度問題表現為預算不完整,管理粗化,關鍵是執行隨意性大,沒有約束力。现行財政轉軌、實現公共財政目標,根本途徑是重建預算制度,它是一項系統工程,牽涉政治社會各個方面,關鍵是法制化。按照公共性要求轉換財政職責只是財政改革的開始,按照透明性要求重建預算制度才能保證財政改革成功。
【關鍵詞】公共財政;預算制度;公共性與透明性;財政民主;公共選擇;法制化
【正文】
  經過20年的探索,我們最終確定了财政改革的目標是建立公共財政,這是一個轉軌過程,有很長的一段路要走。怎樣走下去?已有的公共財政實踐表明,按照公共財政的本質要求,法制化的預算制度是公共財政的基本前提,沒有法制化的預算制度的硬性規範,就沒有公共財政。這如同一枚硬幣的兩面。我們由集權型財政向公共財政轉軌,在操作上就是要重建預算制度。  

  一、公共性與透明性:公共財政的兩個基本規定  

  公共財政是為了公共目的,提供公共產品,滿足社會公共需要。在現代社會,這個任务是由政府來完成的。政府受社會公眾的委托籌集財力——公共收入,並按照社會公眾的意願來安排使用這些收入——公共支出。這個過程是一個公共選擇過程,也是一個集體行動和集体決策的過程。從目的到手段的整個過程都體現出社會公眾的偏好和意願,從而使公共財政的運行具有公共性的特征。  

  透明性作為公共財政運行的基本要求,是由其公共性內在决定的。相對於納稅人來說,財政資金是公共性的,因而必須公開和透明。這不只是在管理上有利於加強监督和約束,提高財政運行的效率,更重要的是财政民主化的必然趨勢。財政是人民的財政,是納稅人的財政,所謂“取之於民,用之於民”。在這里,納稅人即社會公眾。政府是受社會公眾的委托,出於社會公眾的共同利益和長远利益,從社會公眾手中集中一部分財力,以提供公共安全、公共秩序、公共教育和公共设施等公共產品。既然政府財力是社會公眾的——公共資金,而辦的事情也是社会公眾的——提供公共產品,那麽,因此而產生的政府收支过程就應當讓社會公眾了解,並監督政府是否按照社會公眾的意願來安排收支。從這個角度來說,公共財政是民主理財的財政,或者說是民主化的財政。因此,建立公共財政,不僅是按照市場經濟的要求,實现財政的準確定位,而且要按照财政民主化要求,實现財政的公開和透明。  

  公共財政要保證其透明性,就需要一整套的規則和制度來約束,並貫穿於整個公共財政運行過程以及各個環節。只有這樣,才能克服徇私舞弊、貪汙腐败,真正做到“取之於民,用之於民”;也才能保證用得其所,使其產生最大的社會效用和配置效率。公共收入依照法律預設的途徑——主要是依靠稅收來籌集,公共支出由立法機構來審议。政府有義務向納稅人公開收支的来龍去脈,納稅人有權利“過問”和監督政府的財政行為,不允許“黑箱操作”。這種透明性,是公共財政效率的保證。可以說,沒有透明性,就沒有公共性可言,也就談不上實行公共財政。

  從運行的角度看,公共財政的透明性是由預算予以保證的。公共財政與國家预算共同產生、形成和發展。预算首先是完整的,這作为一條原則已經內在於預算运行過程之中,除了某些特殊的款項之外,所有的政府收支都須納入各級政府預算,不能漏掉、“藏匿”。此外,作为全面系統的財政計劃,預算必須体現社會公眾的意向,規定政府的行為。這是通過嚴格的立法程序來保證和實現的。預算經立法機構的審議、修訂、批準通過,被賦予法律效力和至高無上的權威,成为政府行為以及收支安排的合法依据。在預算執行過程中,政府如有不按預算的收支行為,即為非法行为。為此,對運行過程还必須通過程序法來實現程序化。公共收入依據法律規則取得,並對如何取得給予程序化的法律規定;公共支出中的購買性支出(除人員經費外),遵循政府采購法,轉移性支出遵循社會保障法及相關法律,公共投資遵循公共投資法,等等。總之,整個過程及各個環节都應有細致的法律規定,不能留下“自由空間”。最後,预算以及決算都以政府文件的形式詳細地向社會公布,讓社會公眾“雪亮的眼睛”來監督和約束政府的行為是否合法,從而保證公共目的的真正實現。  

  二、中國现行財政透明性分析  

  眾所周知,中國現行財政存在著嚴重的“缺位”與“越位”,而且積重難返,其根本原因在於公開性和透明性太低;改革以來,嚴重的官僚腐败,財政上的原因在於公開性和透明性太低,政府官員花錢没有約束、監督。財政收支這種公共決策實際變異為個别領導的“隨意”安排,而預算制度成了一種形式主義的過場,最終是個別领導說了算。在這種決策機制下,财政運行過程是無效率可言的,大量的損失和浪費也就不可避免。  

  即使按照市場經濟的要求實現了財政职能的“歸位”,但若沒有公開化和透明性作保證,那也只是暫時的。就此而言,財政改革成功與否,其標誌不在於財政职能是否轉換到位,而在於公開性和透明性作為一條基本原則是否貫穿於政府收支即財政運行的整個過程中。財政職能轉換只是財政改革的開始;公開和透明才能保證財政改革成功。  

  1.政府參與初次分配過程的透明性分析  

  我國財政的深厚基礎是集权體制下的隱性分配机制,政府認為無須公開、透明,社会公眾也沒有公開、透明的诉求。  

  在計劃體制下,财政主宰了整個國民收入分配。表面上看,財政收入主要是來自國有企業利潤、税收、折舊上繳,也有集體企业的稅收,但這都是形式上的,實際上決定於以計劃價格为基礎的隱性分配機制。農產品低價是起點,一方面保證工業原料低價,另一方面也保證低工資制度的實施。低工资與低價原料保證工业企業高利潤,利潤上交財政,政府就可實現高積累,從而保證高增長。這個過程是:農產品低價(剪刀差、統购統銷)→低工資、低原料價格→企業高利潤→財政高集中→高積累→高增長。這套机制的決定意義是:只有政府一個分配主體,市場機制与政府機制合歸為一個指令性的計劃機制,财政是計劃機制的附屬工具。政府是“全能”的,幹什麽,怎麽幹,都由國家計劃決定,社會公眾只要按部就班執行計劃就行了,其他的都無需過問。  

  市场化改革改變了這種狀况,政府的“幕後”分配逐漸被擺到了明處。分配主体多元化,政府、企業和居民都是參與分配的主體;市場機制與政府機制逐步分開,財政集中的财力來自其他的分配主體,如何分配应符合社會公眾的利益,預算漸漸成為約束政府的責任性工具。经濟市場化首先使財政參與分配的過程顯性化,要受到市場力量的約束。多年來,政府一直想提高財政收入的比重,但總是难以如願,原因即在於此。不言而喻,政府參與国民收入分配的顯性化是一個重大的歷史進步,它使政府从“無所不能”到開始受市場力量的約束。  

  但這種变化只是一個不自覺的過程,政府分配必須公開、透明的社會基础還沒有形成。社會公眾的觀念大多停留在傳統體制下的那種狀況,“纳稅人的錢”的觀念還沒有真正樹立起來,沒有權利意識,自然就談不到監督,也就沒有对政府分配公開、透明的要求。在這種情況下,與經濟市場化的进程比較起來,政府收支公開化、透明化的進程呈現出明顯的不同步,也可以說是嚴重滯後了。  

  2.政府再分配过程的透明性分析  

  如果說經濟體制改革包括财政體制改革20多年來都取得了重大的進展,那麽財政運行機制則还停留在計劃經濟時代。從預算科目體系、預算編制方法、預算的執行程序,到預算管理方式和財政資金的使用,幾乎是原封不動地沿襲改革開放以前的那一套做法,更談不上公開化和透明性問题。直到1999年才開始考慮這方面的問題,搞了部門預算的試點和政府采購制度的改革。  

  從現實來看,我國目前財政運行的所有問題都可以歸結為一點:透明度太低。因為這使政府分配的正當性(合理、合法)和科學性(效率、有效)喪失了存在的制度基礎,由此而衍生出各種各樣的問題也就是必然的。公開、透明作為市場經濟財政——公共財政的一條原則,應當貫穿于政府收支的整個過程。按這條原則来判斷,現行財政運行的問題出在預算制度上。  

  (1)預算不完整,政府支出沒有全部纳入預算。政府收支規模到底有多大,沒有一個確切的統计,誰也說不清楚,至今還是一个有爭議的問題。通过收費這種形式形成的公共資金分散在政府各個部門,成為各個部門利益的一塊“自留地”,查不清,道不明,更無監督可言。政府收入,預算外一塊,制度外還有一塊,約有一半以上遊离於預算之外,不僅是人大管不著,就是財政、審計部門也拿它沒辦法。 

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  (2)預算管理粗化。首先是預算編制粗。多年来一直沿用的預算科目體系已經不符合市場經濟條件下政府履行其職能的要求,致使預算安排從一開始就偏離了正確的軌道。预算科目很粗,按此編制出来的預算就不可能細化。在具體的預算編制過程中,主要是運用“基數法”,即每年編制預算都是基数加增長,各部門經費多少,主要取決於原來的基數,與其職責的變化和調整關系不大。這樣,基數大的部门可能造成資金閑置和浪費,而基數小的部門可能得不到財力保障,許多該辦的事情卻辦不了。基數年年滾,漸漸成了一個常數,這個常數本身就成了一個“黑箱”,底子不清,預算分配的合理性也就無從談起。  

  其次是管理粗。預算資金按類切塊給各部門,一撥了之,沒有分配到具體項目,每一塊資金都是一个“黑箱”,到底如何使用,只有單位自己知道。而且,各部門不同性質的各類資金對應財政部门的不同單位歸口管理,一個部門有多少種不同性質的資金,就對應財政部門多少個單位,財政部門多頭對各个部門,就連財政部門自己也常常搞不清楚某個部門到底從財政部門要了多少錢;同樣,各部门也說不清自己從多少途徑弄了多少錢。各部門對於預算資金,自主安排使用,沒有約束,放任自流;財政部門“只管分配,不管使用”,使用部門“只管花錢,不問效益”,因此而疏於管理,缺少監督。  

  (3)預算執行隨意性大。首先是預算批復遲緩,人大批准預算草案時間比實际執行時間遲三、四個月。草案批復之後,資金不能及時到位,討價還價,再協調拉锯幾個月,甚至半年,“一年預算,預算一年”,預算實際上是“馬後課”,而不是全程“約束”。再加上編制粗糙,多口分配,自主使用,執行起來隨意性較大,預算成了橡皮框,沒有剛性。  

  上述這些問題表明,整個政府分配制度背離了公開性和透明性這個基本原則,從而也就談不上政府支出的程序化、规範化和法制化。  

  三、按照公開、透明的原則,重建預算制度  

  政府预算,在形式上看,是政府為了安排當年的收支活動而編制的计劃。實質上,政府預算在現代國家制度中,既是政治制度的一個重要組成部分,也是法制制度的一個重要內容,是國家政權組織内部立法機構與行政機構劃分財政權限,立法機構對行政机構的財政行為進行約束與監督的一種政治法律程序。法治化是公共財政管理體制的本质要求,是保證政府收支过程公開、透明的根本措施。  

  從這個角度看,我國預算不完整,相當一部分收支逃避了人大的監督;時間上存在“空檔”,約有1/4的預算執行時間是沒有法律依據的;執行過程中隨意性大,缺乏法律的嚴肅性。因此,重建預算制度,按照先易后難的順序,首先是解決時間上的空檔,調整人大每年开會的時間或實行新的財政年度,以使預算執行至少是有形式上的法律依據。其次是將所有政府收支無一例外地納入預算體系,實現國家財政統一。第三是可考慮建立分類預算,構築由經常預算、社會保障預算、國有资本經營預算和財政投融資預算組成的四元預算體系。在預算管理方式上,抓住部門預算、零基預算、單一國庫賬戶等關鍵環節,逐步實現预算的公開和透明。  

  1.全面推行部門預算  

  按照部門而不是按經費性質來編制預算,框定這個部門一年內所有的收支活動。預算內容細化,不僅具體到部門,而且具體到項目和下屬單位,改變目前資金切塊給部門自行分配使用的狀況。在財政內部,由一个對口單位統一集中管理若幹個部門,而不是若幹種經费的預算編制和執行。這样,從制度設計上保證政府收支的透明度能逐步有所提高。  

  2.實行零基預算  

  零基預算的根本作用在于按財政履行公共職責的需要,重新界定和調整財政活動範圍,确定財政收入規模,是矫正“缺位”與“越位”實現归位的初始措施。這對於財政轉轨具有決定性意義。要認真準備,廣泛調研,充分論證,在此基礎上實行標準化管理,如人員、經費、補助等都要建立標準化制度,把各個項目的輕重緩急放到桌面上來討論,使預算編制真正作到合理、科學、有效,為预算的執行打下一個良好的基礎。  

  3.建立國庫單一賬戶  

  預算執行的基礎是國庫管理,國庫職能是財政管理職能的重要組成部分。現在國庫管理中存在的突出問題是庫款入庫、撥付過程中截留占壓嚴重,资金流轉渠道不暢,無法對財政资金實施監督。應盡快建立國庫單一賬戶,從根本上改變財政資金分散、部門開戶混亂、難以監督控制的被動狀況。認真清理政府各部门銀行賬戶,將政府財政資金統一集中在一家銀行賬戶上,所有政府財政支出均通過這一賬户撥付。在單一賬戶下设立分類賬戶,嚴格基本运行程序,實施對部門支出全程監控,保證財政資金使用規範、合理、安全和高效。  

  4.預算支出法治化  

  政府支出管理的主要措施是推行政府采購制度,其在公共财政管理中具有極為重要的地位。政府采購制度將公開支出中的購買性支出以法定的方式方法和程度置於財政部門的監督之下。財政部門應設置一專門機構全面負責,制定采購法規、政策,管理並監督本級政府采購活動中的財政事務。  

  政府投資应強化“成本—效益”評估。財政投資支出,有必要按照“成本—效益”理論的要求,建立一整套效益評估的体系和方法,對各項投資預算支出進行詳細的評估和考核,避免資源配置不合理、盲目建設、重复建設、資金浪費,提高投資支出的经濟效益和社會效益。  

  四、結語  

  建立公共財政是一場深刻的革命,是對原有計劃體制下集權型财政脫胎換骨的改造,無論从深度,還是從廣度上都超過任何一次財政改革。重建預算制度是一項系統工程,涉及政治、經濟、法律、社會的各个方面。零打碎敲的改革措施已經很難收到預算效果。現在實施的部門預算、零基預算、單一國庫賬戶制度、政府采購制度等措施,都必須放在政府預算這個大系統內,給它們以適當的定位,讓它們協調起來。財政改革的關鍵是法制化,法制化是協调政治、經濟、社會良性運行的中樞。


【出處】原載於《社會科學輯刊》2000年第5期。

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