論我國預算法制創新

論文類別:財政稅收論文 > 財政政策論文
論文作者: 馬永雙
上傳時間:2007/5/5 11:40:00

【摘要】預算法制是財稅法制的重要組成部分,完善預算法制是依法理財、實现法治財政的重要環節。我國现行預算法制已在預算年度、預算編制、預算審批、预算調整等方面暴露出不足之處,明顯地不適應市場經濟的要求,客觀上需要对預算法進行必要的調整和修訂,树立預算法的權威性和嚴肅性,以法律手段確立公共財政預算體制。
【關鍵詞】預算法制 预算年度 预算編制 預算審批 預算調整
【正文】
  1995年1月1日起施行的預算法及1995年11月22日起施行的預算法實施條例,對規範政府財政預算起了重大作用,使我国的政府財政預算的納入法治軌道。但近年來,由於经濟形勢的變化以及各項改革措施的推出與我國現行預算法律、法規產生了一定的矛盾,現行預算法制的局限凸顯出來,因此,進行预算法制創新已勢在必行。

  一、預算年度法制創新

  預算年度是政府預算收支、管理的法定起止期限或預算的有效期限。世界各國的預算年度一般為一年,但各國預算年度的起止日期不盡一致。一國预算年度的起止日期主要是由該國的國情、政治因素、經济發展水平、歷史原因和傳統習慣等決定,但立法的機構召开會議的時間直接影響著預算年度的起止時間。①從世界範圍看,各国的預算年度大體上分兩種類型:一是歷年制,即預算年度按日历年度計算,由1月1日至12月31日止為一個預算年度;二是跨年制,即一個预算年度跨越兩個日歷年度,其具体起止時間一般根據具體預算收入入庫旺季及立法機構召開會議的具體時間來定。目前,多數國家的預算年度實行歷年制,如德國、漢國等,少數國家的預算年度采用跨歷制。歷年制抑或跨年制本身並無優劣之分,只有當預算年度與預算審批、執行等制度脫節,才會暴露出預算年度制度的缺陷。

  我國《預算法》第10條規定:“預算年度自公历1月1日起,至12月31日止”。可見,我國預算年度實行历年制。然而,中央與地方預算草案要等到每年3月份及以後的各級人民代表大會審批後才能作为法律文件生效,造成預算年度以與預算審批、执行的時間無法銜接,出現了預算年度開始時間至預算審批、批復時間之間的空白阶段。因為我國全國人大全体會議在每年三月份召開,地方人大全體會議一般在开完全國人大後的四、五月份召開,導致在預算开始的3-5個月,政府所執行的是未經法定程序審批的預算。對這種預算先期執行的現象,《預算法》第44條規定:“預算年度開始後,各級政府預算草案在本級人民代表大會批準前,本級政府可以先按照上一年同期的預算支出數額安排支出;預算經本級人民代表大會批準後,按照批準的預算執行。”這一規定使得預算先期執行具有合法性,但在事實上可能缺乏合理性,主要表現有三:一是肯定了上年同期支出的合理性。但上年同期未必合理。二是未充分考慮到當年經濟形勢的變化。三是使預算約束流于形式。②同時,這種預算先期執行的危害較大,主要是弱化了預算的法律約束力,容易在制度上使上年同期不合理支出合法化,給本年預算平衡留下隐患。③對此,學者們提出了修改預算年度的立法建议,主要觀點是我國預算年度采用跨年制,但對具體起止時間,說法不一。一是預算年度為每年4月1日至次年的3月31日,其理由是此舉可與人大開会批準預算的時間基本一致,使全年預算執行有法可依,加強了預算的嚴肅性。④二是預算年度為每年5月1日至次年4月30日,其理由是此举才能使各級政府在新的年度一开始就執行被批準的預算。⑤采用跨年制的預算年度是對歷年制預算年度的一種變革,只是对國外跨年制預算年度的一種借鑒,而非創新。若在修改預算法時,采用跨年制預算年度,則須相應調整稅收年度、企業(公司)年度、統計年度,修改相關法律、法規。另外,采用跨年制預算年度,仍然可能出現先期執行現象,如預算草案被人大駁向需要重新修訂或做重大調整難以在預算年度開始時批準等。對于特殊情況下的先期執行,預算法應做出具體規定,即對於一般性支出可按上一年同期的預算支出額安排支出,對於臨時性的支出則應做出嚴格限制。

  筆者認為,在保留現行歷年制預算年度的前提下,調整預算草案的審批時間、审批主體,在預算執行前審批完畢预算草案。因此,當年預算的草案只能在上一年的下半年審批,由於各级人大的全年會議一般在上半年召開,只好由各級人大的常委會來審批預算草案。與筆者同持歷年制預算年度觀點的另一種實现機制是由人大常委会通過一項臨時法案,作為當年正式預算批準前的執行依据。⑥

  二、預算編制法制創新

  預算編制是一項極為細致的工作,需要收集各種數據,應有充足的時間保證。我国《預算法》及其實施條例對预算編制的依據、方式、方法、原則、時間等作了明確規定。但有些制度仍需改革。

  (一)预算編制時間的調整

  我國預算編制時間較短。根據我國《預算法》第24、35條和《預算法實施條例》第24、25、27條之規定,国務院於每年11月10日前向省、自治區、直辖市政府和中央各部門下达編制下一年度預算草案的指示,提出編制預算草案的原則和要求;中央各部門應當根據国務院的指示和財政部的部置,結合本部門的具體情況,提出編制本部門预算草案的要求,具體布置所屬各單位編制預算草案,負責本部門所屬各單位預算草案的審核,并匯總編制本部門的預算草案,於每年12月10日前報財政部審核;省、自治區、直轄市政府財政部門匯總的本級總預算草案,應當於下一年1月10日前報財政部。現在,國務院將下達編制預算指示的時間提前至9月份,比過去約提前两個月,實際的預算编制時間達3-4個月,但仍顯得時間緊迫。從西方國家情况來看,預算正式編制前的準备時間普遍較長,如美國聯邦預算編制於預算開始前19個月。⑦我國多數學者建議延長預算编制時間至半年左右,等時機成熟,積累一定的經驗之後,再延长預算編制時間到一年左右。⑧

  (二)預算编制方式的改革

  《預算法》第26條規定:“中央預算和地方各級政府預算按照復式預算編制。”所謂復式預算是指將一個預算年度內所有预算收入和支出,按照預算收入的來源和支出的不同性质,分別編制在兩個或兩個以上的預算收支表上所形成的預算計划。我國各級政府預算分為政府公共預算、國有資產經營預算、社会保障預算和其他預算。然而,復式預算編制存在著偏差,只在中央和省兩級試行復式預算,且不是完整意義上的復式預算;市、縣、鄉級預算仍是單式預算。因此,應按照市場經濟的客觀要求,借鑒國外實行復式預算的經驗,全面實行科學的復式預算。

免費論文下載中心 http://www.hi138.com

  (三)預算編制方法的改革

  我國現行的預算編制方法是“基數法”,即根據上年的基數加減本年因素來確定本年度的預算收支規模。這種方法的優點是简便易行,但存在著缺乏科学的理論依據、盲目沿襲上年項目、不符合公平規範透明原則、導致單位之間若樂不均、造成資金極大浪费等局限。因此建議采用“零基預算”等先進的預算编制方法。⑨這也是多數專家学者的看法。在立法层面上應將《預算法》第二十五條“中央預算和地方各級政府預算,應當參考上一年預算執行情況和本年度收支預測進行編制”的規定,修訂為“中央預算和地方各级政府預算應按零基預算方法進行編制。”同時按部門預算管理原則設計預算科目,將體现政府職能的預算內外收支統一納入預算管理,完整準確地反映政府財政職能和政府活動範圍。《預算法》應對编制部門預算作出一定的規定。

  (四)預算收入編制依據的改革

  根據我國《預算法》第29條之規定,各級預算收入的編制,應當與國民生產總值的增長率相適應。依此條法律规定,是無法判斷預算收入與國民生產總值相適應,究竟是以全國平均增長率相適應,还是以本地區國民生產總值的增長率相適應。事实上,各地區國民生產總值的增長率不盡相同,每一地區國民生產總值的增長率又很難与全國平均增長率相同。立法中的模糊規定,將導致實踐上的混亂。建議將一規定修改為預算收入的編制應當保持與本地區的國民生产總值的增長率相適應。

  三、預算審批法制創新

  预算審批是預算過程的重要一環,然而,我国現行預算審批法制不夠完善,過多地流於形式,不利於規範國家财政收入與支出。因此,必須從以下幾方面完善預算審批法律制度。

  (一)調整預算草案的審批機關

  根據我國《預算法》第12、13、39条之規定,中央預算由全國人民代表大會審查和批準,地方各級政府預算由本級人民代表大會審查和批準。全國人民代表大會對地方預算草案及地方預算執行情況只行使審查權,不行使批準權,而是由地方人民代表大會行使批準權。各級人民代表大會的召開時間具有不確定性。往往在預算年度開始後的3-5個月內或者更長时間召開,同樣造成預算先期執行現象。為此,建議預算草案的审批機關由縣級以上人民代表大會改為人民代表大會常務委員會,審批时間應在上一年度終了之前。

  (二)延長預算審查時间

  預算審查分為初審和終審。根據我国《預算法》第37條之規定,我国現行預算初審分為三個層次。一是國務院財政部門應當在每年全國人民代表大會會議舉行的一個月前,將中央预算草案的主要內容提交全國人民代表大會財政經濟委員會進行的初步审查。二是省、自治區、直轄市、設區的市、自治州政府財政部門應當在本级人民代表大會會議舉行的一個月前,將本級預算草案的主要内容提交本級人民代表大會有關的專門委員會或者根据本級人民代表大會常務委員會主任會議的決定提交本级人民代表大會常務委員會有關的工作委員會進行的初步审查。三是縣、自治縣、不設區的市、市轄區政府財政部門應當在本級人民代表大會會議舉行的一個月前,將本級預算草案的主要內容提交本級人民代表大人常務委員會進行的初步审查。以上初審時間大約為一個月。各級人民代表大會召開時,對預算草案的審查為終審,審查時間最多為半日。可見,我國預算審查時間較短,難以保證預算科學性、合理性,而在國際上,各國政府向議會提交財政預算草案的時間,一般都在正式批準前的3個月到半年左右,以便使議會有一個充分討論和仔細修訂的時間,如美國,政府于2月份將預算草案提交國會,國會在7月份最後批准,審批時間是5個月。而我國预算審查批準時間大約為40日。為保證預算審批的科學、合理,則應適當延長預算審批的時間,完善相應的審批機制。具體做法如下:將預算草案至少提前3個月送交人民代表大會負責預算草案審查機構⑩的各位成員審查,提出意見或建議,並由預算草案審查機構組織其成員討論,匯總各方意見,提交人民代表大會常務委員會審查、批準。要求預算草案審查機构必須由相關專業人员組成,而不能濫竽充數。

  四、預算調整的改革

  預算調整是指經全國人民代表大會批準的中央預算和經地方各級人民代表大會批準的本級预算在執行中因特殊情況需增加支出或者減少收入,使原批準的收支平衡的預算的總支出超過總收入,或者使原批準的預算中舉借債務的數額增加的部分變更。這是我國《預算法》第53條所作出的明確規定。有的專家已透徹地指出這一規定使各級政府和財政部門在預算執行中出现以下問題:一是超收部分增加財力安排的支出可以不通過人大審批;二是預算收入減少而相應調减預算支出不需通過人大審批;三是在不突破預算支出總額的前提下,預算支出科目留用;四是在預算收支總額不變的情況下,對部門或地方預算的追加、追減。[11]可見,《预算法》所規定的預算调整範圍較窄,造成預算執行中預算變更、調整隨意性較大,预算調整的審批程序流於形式,人大對預算調整監督职能弱化。針對這種情況,修改《預算法》時,應重新界定預算調整的概念,對預算調整的定義作更嚴格的限制,將超收安排的支出、短收削減的支出、收支總額不變的情況下的追加追減支出全部納入預算調整範圍,由各级人大常委會決定。


【註釋】
  ①⑤張丽華、楊樹琪、朱德良:预算法的修訂依法行政、依法理財的迫切要求,《經濟问題探索》,2003年第11期。 
  ②④⑧唐麗華:關於適當修改《預算法》的几點建議,《哈爾濱金融高等專科學校學報》,2002年第3期。 
  ③④⑧李燕:適時修改《預算法》的幾點建議,《中央財經大學学報》,2002年第1期。 
  ⑥陳煒、朱大興、王飛雪:完善《預算法》若幹问題的思考,《四川财政》,2002年第1期。 
  ⑦贺飛躍:中美預算制度的比較與借鑒,《湖南財經高等專科學校學報》,第18卷第1期。 
  ⑨徐誌、林學富:《預算法》編制與貫徹中存在的偏差及其糾正,《現代财經》2003年第11期。 
  ⑩預算審查工作具有專業性和復雜性,設置預算審查的專門委員會是非常必要的,在我國,一至五屆人民代表大会都設立了預算審查专門委員會,六屆全国人大以後才按政府的對口部門設立專門委員會。目前,全國除深圳市人大設立了負責計劃預算審查的專門委員會外,各級人民代表大會都把預算審查的職責依托在對應政府經濟管理部門而設立的財政經濟專門委員會上,大部分的地方人民代表大會還没有設立有權進行預算審查的專門委員會。 
  (11)劉文峰:從預算執行審計中的問題談修訂《預算法》的必要性,《中國审計》,2003年第15期。

免費論文下載中心 http://www.hi138.com
下载论文

論文《論我國預算法制創新》其它版本

財政政策論文服務

網站聲明 | 聯系我們 | 網站地圖 | 論文下載地址 | 代寫論文 | 作者搜索 | 英文版 | 手機版 CopyRight@2008 - 2017 免費論文下載中心 京ICP备17062730号