財政法的地位和功能的探析

論文類別:財政稅收論文 > 財政政策論文
論文標簽:財政法論文
論文作者: 未知
上傳時間:2011/11/1 6:33:00

  一、財政法的地位
  自國家和財政產生以来,也就同時產生了以法律手段調整財政關系的客觀需要。然而,在中國和外國的古代法上,雖有大量的調整財政關系的法律規範,但主要由於當時的財政所依附的國家的專制性质,以及法律體系自身演化的歷史局限性,諸法合體的古代法上不可能有財政法的獨立地位。
  近代的資產階級革命掀開了財政關系變革的新篇章。資產階級革命的結果,是新型的資本主義式的財政關系的確立。然而,在自由競爭资本主義時代,財政活動的範围被嚴格限制在“夜警國家”所要求的狹小區域,財政对行政的附屬作用難以突破,所以,確立這種新型財政關系的法律規範主要是集中在宪法和行政法之中。從部門法的定位來看,這一時期的財政法主要屬於行政法的範疇。
  進入壟斷資本主義階段以後,隨著國家职能的擴張,財政的活動范圍也越來越廣,財政在資源配置、收入分配和經濟景氣调整方面的作用也逐漸顯現出來。由於財政對社會經濟生活的影響日益增強,財政逐漸擺脫对行政的依附,開始具備自己獨立的品格,财政的權力性由此凸現。[1]調整財政關系的财政法的性質和職能上也隨之而發生变化,財政法的行政法色彩逐漸淡化,而經濟法的色彩逐漸增强。
  關於財政法地位的理解,前蘇聯的情況較為特殊。由於當時的經濟集中程度非常之高,所有的貨币資金往來關系基本上都被納入財政管轄的範圍。除了财政部本身的活動外,經濟單位、银行和保險機關之間的經濟往來也具有國家財務活動的性質。針對这種情況,有些學者認為,社會主義財政關系與資本主義時期相比已經發生質的飛躍,財政法應當被視為一個獨立的法律部門,以調整統一的資金貨幣往來关系。也有的學者認為財政法是“相對獨立的部門法”、“行政法的一部分”或者“综合部門法”的觀點。爭論的焦點,主要集中於财政法與行政法的關系、法律體系的結構中是否包括綜合部門法等問題上。從發展過程來看,蘇聯在列寧領导下制定的第一部憲法的第五章就是預算法,從那時起就開始了社會主義國家預算法的研究;1926年,庫特利亞列夫斯基教授的《財政法》一書問世,“走出了第一步”;1928年佐格拉科夫教授的《行政財政法》一書出版,認為財政法是行政法的一部分;经1938-1940年的大討論,蘇聯科學院法學研究所公布了《蘇聯社會主義法制體系研究提綱》,指出應按所調整的社會關系的性質劃分不同法律部门,財政法作為一個獨立部門法的地位得以確立。[2]
  中國建國之後,財政法学研究未能得到充分发展,有關我國法律體系的結構以及財政法在法律體系中的地位問题,尚未得到認真的討論。改革開放以後,在我國學者自行編撰的第一部《中國大百科全書》法學卷之中,專列了比較詳盡的“財政法”詞條,並且在體例編排上獨立於行政法和經濟法,[3] 反映了當時我國法學界占主導地位的觀点,依然還受著前蘇聯法學界的影響。然而,隨著經濟法學的发展和日益成熟,自20世紀80年代中期以來,在幾乎所有的經濟法學教科書中,財政法都被列為專門的一章;專門的财稅法教材也主動將自己歸入經济法體系之下;[4]可見,把财政法作為我國經濟法學體系中的組成部分,是我國法學界目前的主流觀點。
  其實,不論是將財政法視为一個獨立部門法的前蘇聯时期,還是將財政法視為經濟法體系构成的現代中國,學者們都註意到了財政領域兩類不同性質的法律規範。如,前苏聯學者認為,“蘇聯財政部系統中所包括的各種財政信貸机關間的關系,如果不直接与這些機關執行其職能——動員和分配貨幣資金,拨款,貸款,監督各单位遵守專款專用和節約國家資金的制度——相联系,則建立在國家管理的一般原則上,受行政法的调整……如果財政信貸機關作為一種進行財政活動的機關,作為一種受國家委托征集貨幣資金,對有关權力機關所批準的發展國民经濟、教育和保健事業等措施進行撥款和貸款的機關,那麽它們的活動以及因其活動而发生的各種關系,都由財政法調整。”[5] 這說明,行政法在調整財政關系方面還是可以發揮一定作用的。
  無獨有偶,我國學者在論述財政法的屬性時也實事求是地承認它与行政法的聯系。如,有學者認為,國家的財政活動可以區分為兩个不同的層次:第一層次是作為行政範疇的財政活動,其目的在於滿足國家機關活動經費的需要;第二層次是作為經濟範疇的財政活動,其目的在於調節社會經濟。兩者雖然都涉及經濟領域,但後者涉及到經濟領域的更深層次。反映到立法上,前者主要是關於國家財政管理機關的設置與职權、財政管理活動的原則、程序和制度,以及財政管理機關與社會组織或公民在一般性收支活动中的權利義務等,而後者所規定的主要是有關國家調節经濟的一些財政政策方面的規定。前者是國家進行一般行政管理的法律,屬於行政法的範疇,後者是國家調節社會經濟的法律,屬於經濟法的範畴。在現實生活中,這两類法律一般都由國家財政機關負责執行,很難區分哪些規範是經濟法性質,哪些規範是行政法性質,也没有必要區分。[6]
  的确,隨著政府職能的擴展,財政法的形式和內容都在發生变化,原先屬於行政法的財政法现在開始具有經濟法的色彩。然而這种轉變不可能十分徹底,財政法与行政法的聯系是不可割斷的。我們認為,行政法在財政法中仍然發揮著基礎性的作用,有關財政職權的分配、財政行為的作出、財政救濟的實施等,都必須遵守行政法的一般性規定。从分類的標準來看,財政法的經濟法屬性往往不是體現在法律規範的外在形式,而是著眼於其內涵的價值取向和政策意圖。這種宏觀的政策目標必須借助現有的行政組織、行政行為、行政程序、行政爭議處理機制等才能實現其功效。正因為如此,在財政法領域常常可以發現,有些法律規范從形式上看是一種典型的行政法律規範,但它在價值取向上又是服務於某種經济政策目的的。這些財政法律規範既可以稱其為经濟法律規範,又可以称其為行政法律規範,其“一體兩面”的特征十分明显。正因為如此,我們認為,在法律體系中無論將財政法归入經濟法或行政法都不是一個妥當的結論。事實上,財政法既屬於經濟法,又屬於行政法,是經济法和行政法交叉綜合的产物。
  二、財政法的功能
  财政法的功能是指財政法在調整財政關系過程中所表現出的一種外在功效。從學理上看,因為財政是財政法规範和調整的對象,所以财政法的功能應當區別於财政的職能。但從實踐上看,在現代社會中,由於財政關系總是以財政法律关系的形式而存在,因此,財政職能的實現過程與財政法的實施過程在很多方面會出現重合。
  在一定程度上,財政法是財政活動的一种外在形式,因此,财政法應當服務於不同歷史條件下財政活動的内在需要。由此可以推知,在不同的政治經濟體制下,由於財政活动的歷史基礎不同,财政法的功能也是不一樣的。
  在奴隸制和封建制社會中,財政的主要職能是獲取財政收入,滿足以君王為首的統治階级內部基本的分配需要。受當時历史條件的限制,財政純粹成为君主專制的工具,很难誕生出民主、法治等現代觀念。由于財政權被定性為源自君權,因此,財政法的功能也就表現為通過強制手段,保障君權在財政领域的順利實施。進入資本主義社會後,財政的收入支出職能雖然依舊存在,但財政法的功能却發生了不小的變化。由於政府財政權力來源於人民,因此,財政法的功能主要表現為防範政府濫用财政權力,損害人民的利益。財政民主主義、財政法定主義、財政健全主義、財政平等主義等,都是人民通過法律對政府財政活動提出的要求。盡管在資本决定一切的社會中,“人民”的范圍實質上不可能擴展到一般的平民階層,但是這一時期的財政法無论在形式上還是在理念上,對中國的财政法治建設都具有很好的借鉴意義。
  中國沒有經歷真正的資本主義時期,在新中國建立之前,財政法也从未發揮過依民主機制規範政府財政權力的作用。新中国建立之後,雖然在經济上消滅了私有制,奠定了社會主義公有制基礎,但在上層建築方面,對如何保障人民行使政治經濟權利重視不夠。財政法理論上是人民當家作主的法律保障,但實際上,由於缺乏正常的民主參與和監督机制,保障政府財政权力的運作仍然是首當其沖的。改革開放以後,隨著市場经濟觀念的深入人心,民主和法治成為時代的主旋律,財政法的內容和形式也發生了很大變化。總體來說,財政法的功能應當從絕对服務於財政職能,轉向對財政權力施加控制,具體表現在如下三個方面: 免費論文下載中心 http://www.hi138.com   1.財政權力授予功能
  在公共領域,任何權力的存在都會導致支配性的效果,影響到人民的切身利益,因此必须從權力的來源上證明其合法性。根據我國憲法,一切權力来源於人民,任何公共權力的存在必須經過人民的授權。“授權”不是簡單的政治口號,而應該是精致的法律程序。從根本上說,由於立法機關是由人民或人民選舉的代表組成,法律的制定過程在理論上應當是人民意志和利益的體現,因此,當法律賦予有關機構一定的財政權力時,應當視為已取得人民的授權。
  財政法的授權功能在財政組織法中可以得到明显佐證。財政組織法的存在,不僅僅限於規範相關財政主體的組織機構,更重要的在於依法授予該主體相應的职權。只有具備財政組織法上的依據,財政機關才能合法擁有財政權力。可以說,現代法治社會中,財政法的授權功能是財政活動的前提和基礎。如果沒有財政權力的存在作為前提,財政法的權力規範功能和監督功能都將失去意義。
  財政法的授權功能最初表現為就具體事項所作的具體授權,這種消極行政的模式與自由市場經濟時期的國家观是相適應的。財政機關只能在具體授權的範圍內活動,不能越雷池半步。然而時至今日,随著財政職能的日益擴張,财政所面臨的社會關系也越来越復雜,財政法的授權方式也不得不有所調整。如針對財政的經濟景氣調整職能,财政法不可能預見到未來經濟發展的所有情況,具體授權難以有效發揮作用,一般性授權才逐漸被立法機關所承認和接受。
  2.財政權力規範功能
  財政權力一旦產生,就必須按照法治社會的要求進行规範。財政法的規範功能主要通過財政行為法、財政程序法及财政責任法表現出來。財政行為法一般規定各種財政行為的前置條件、实體標準、程序要求及法律後果,財政程序法則專門規定財政活動的具體程序。至於財政責任法,它是通過負面的法律責任督促財政機關依法履行职責,因而也能起到一種間接的規範作用。
  除了规定標準、設置程序、負擔責任之外,財政法還可以通過為權力劃定边界而起到規範作用。例如,盡管一般性授權在財政法中越來越普遍,但並不意味著财政法對此完全放任不管。最起碼的要求是,财政法應當為這種概括性權力設置上限。如果權力本身也是一種職責,那麽下限的存在也必不可少。否則,權力就會真正成為不受約束的“利维旦”,對人民的基本權利構成現實的威脅。
  當然,受認識水平的限制,規範只能是一個逐步完善的過程。在某個既定的時點上,權力邊界的科學性總是相对而言的。然而,問題的關键不在於找到終極真理,而在于確認一種不斷追尋真理的機制。只要財政法切實發揮自己規範財政權力的功能,財政法治的目標就會一步一步接近。
  3.财政權力監督功能
  財政法的規范功能和監督功能在目標上是完全一致的,都是為了防止财政權力的濫用和失範。但在具體方式上,前者主要通過制定行为準則而實現,後者則有意設置一種外在的強制,督促財政機關切實履行職責。
  以財政監督法為例,其制定和實施的目的就在於監督財政權力的合法有效運行。按照財政監督法的要求,財政監督機關應當依法監督財政機關正確履行职責。如果發現違法行為,可以進行相應的處理甚至制裁。我國《審計法》的主要功能就在於此。
  為了使財政法的權力監督功能更加深入細致,除了專門的財政監督法之外,财政法一般都賦予權力機關對财政行政機關、上級財政機關對下级財政機關的財政監督權。另外,財政相對人對財政行政機關提起的財政行政訴訟,也是人民藉司法途徑監督財政權力的有效方式。
  【註釋】
  [1] 參见蔡茂寅:《財政作用之權力性与公共性》,載《臺大法學論叢》第25卷第4期。
  [2] 参見李建英編譯:《蘇聯財政法》,中國財政經濟出版社1985年版,第19-39頁。
  [3] 中國大百科全書出版社1984年9月版,第33頁。
  [4] 參見張守文主編:《財稅法教程》,中國政法大學出版社1996年版,第27-29页。
  [5] [蘇]M.A.古爾維奇:《蘇維埃財政法》,劉家輝譯,中國人民大學出版社1956年版,第36-37页。
  [6] 參見漆多俊著:《經濟法基礎理論》,武汉大學出版社2000年版,第123—126頁。轉贴於 免費论文下載中心 http://www.hi138.com
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