發展低碳經濟的公共財政政策鏈分析

論文類別:財政稅收論文 > 財政政策論文
論文作者: 蔣海勇
上傳時間:2011/12/24 22:13:00

   [摘要]低碳財政政策鏈是由支持低碳经濟發展的財政總體規划、基本財政政策和具體財政政策按照彼此之間的關联而構成的有機整體。構建低碳财政政策鏈有利於實現政策的完整性、統一性和連貫性,增強政策的整體效能,提高财政資金效率。針對目前存在的缺乏發展低碳經濟的財政總體規划、具體政策不夠豐富和政策橫向協同促進能力不足等问題,文章提出了要盡快制定發展低碳經濟的財政總體規劃、充实具體政策、加強政策橫向協同等建議。
  [關鍵词]低碳經濟公共財政政策鏈

  政策鏈是一種新型政策模式,對增強政策整體效果具有重要的作用。構建我国發展低碳經濟的公共財政政策鏈(以下簡稱“低碳財政政策鏈”),對於提高我国低碳財政政策效果是十分必要的。
  
  一、政策鏈內涵
  
  從政策鏈的起源來看,它與“價值鏈”、“產業鏈”等鏈理論有著密切联系。1985年,哈佛商學院的邁克爾·波特教授在其所著的《競爭優勢》一書中首次提出了價值鏈的概念,指出它是對增加一個企業的產品或服務的实用性或價值的一系列作业活動的描述。企業的價值創造是通过一系列活動構成的,這些活動可分为基本活動和輔助活動兩類,基本活動包括內部後勤、生产作業、外部後勤、市場和销售、服務等;而輔助活動則包括采購、技術开發、人力資源管理和企業基础設施等。這些互不相同但又相互关聯的生產經營活動,構成了一個創造價值的動態過程,即價值鏈。产業鏈是產業經濟學中的一個概念,是各個產業部門之间基於一定的技術經濟關聯,并依據特定的邏輯關系和時空布局關系客觀形成的鏈条式關聯關系形態。
  關於政策鏈,國內一些學者進行了有益的探索。多認為政策鏈是將“價值鏈”、“產業鏈”等鏈理論在公共政策學領域演化運用而衍生出來的一個概念。公共政策學是運用類似於自然科學的研究程序和方法,對政策系統及其環境之間和政策過程諸環節之間,與系統內外諸因素之間進行因果和相关性研究,探索公共政策的規律,以期改進政策系統提高政策質量的學科。
  筆者认為政策鏈是公共權力機關或社團組織,為了解決公共問題、達成公共目標而選擇(或制定)的各種方案按照彼此之間的政策關聯性而構成相互促进、協調統一的鏈狀系統。政策鏈由若幹政策根據时間先後、層次高低、內容關联的關系而構成,具有下列特征:整體性。構成政策鏈的各關聯政策是一個有机的整體,相互聯動,相互依存,相互促進;(2)連貫性。为解決相同或相似的問題而選擇(或制定)的新舊政策前後連貫,互相銜接;(3)層次性。构成政策鏈的各相關政策之間具有层次結構,有總體戰略、基本政策、具體政策的區分;(4)增效性。政策鏈的各相關政策是一個有機的整體,能有效發揮政策间的協同作用,增強政策的整體效能。
  
  二、低碳財政政策鏈
  
  公共財政是为社會提供公共產品與公共服務的政府分配行為,主要著眼于滿足社會公共需要,彌补“市場失效”缺陷。《斯特恩報告》認为“氣候變化在經濟學上提出了獨一無二的挑戰:這是迄今為止規模最大、範圍最廣的市場失靈現象”。低碳經濟是以低能耗、低汙染、低排放為基礎的新經濟模式,是應對气候變化的有效途徑。低碳財政政策鏈就是為發展低碳經濟而選擇(或制定)的各種財政政策按照彼此之間的政策關聯性而构成的相互促進、協調統一的鏈狀系統。
  低碳財政政策鏈包括縱向財政政策鏈和橫向财政政策鏈。縱向政策鏈包括支持低碳經濟發展的財政总體規劃、基本財政政策和具體財政政策三個層次;橫向政策鏈包括由各項基本政策構成的第一條橫向政策鏈和各項具體政策構成的第二條橫向政策鏈,构成鏈狀結構的若幹政策環環相扣。根據發展低碳經濟所采取的財政政策情況,低碳財政政策鏈的鏈狀形態設計如圖1。

  三、低碳財政政策鏈的重要作用
  
  財政政策在推進我國低碳經濟發展中具有舉足輕重的地位和作用。低碳財政政策鏈具有下列重大作用:
  
  1.實現政策的完整性和統一性。與傳統政策制定不同,政策鏈是以政策的整體性為政策制定的出發點。低碳財政政策鏈包括發展低碳經濟的財政总體規劃、基本財政政策和具體財政政策,既有中長期战略又有具體執行政策,涵蓋了各个層面,形成完整的政策體系。發展低碳經濟的財政總體規劃作为支持低碳經濟發展的財政政策綱領,把握著低碳财政政策的基本方向,從整體上對发展低碳經濟的財政政策進行設計,使基本財政政策和具體財政政策都围繞總體規劃來選擇或制定,保證了政策的統一性。低碳財政政策由传統形式向政策鏈轉變可以實現政策的完整性和統一性。
  
  2.增强政策的整體效能,提高財政資金效率。政策鏈的關鍵作用是最大化相關政策的協同、最小化相關政策的制約,在制定政策時綜合權衡各項政策的關系。使各政策相互銜接、相互協調,有效克服單個政策的孤立性與局限性。低碳財政政策鏈能發揮發展低碳經济的各項財政政策之間的協同作用,增強政策的整體效能。通過低碳财政政策鏈整合各項基本財政政策和具體財政政策,可以形成政策合力,實現“1+1>2”的政策效果。低碳財政政策鏈將使相同的財政資金投入獲得更多的減碳效果,提高財政資金效率。
  
  3.保證前後政策的連貫性。經濟發展模式向低碳經濟轉型是一項長期任務,不可能一蹴而就。不同時期的低碳經濟政策虽然側重點有所不同,但政策必須保持連貫性。同樣,不同時期的低碳財政政策也必須具何連貫性。低碳財政政策链中的財政總體規劃是中長期支持低碳經濟發展的財政總體战略,不同時期的基本政策和具體政策是在總體戰略的指導下根據各時期低碳經濟發展情況而制定的,既保證不同時期的基本政策和具體政策有所側重,又保持政策前後連貫、互相銜接。
  
  4.加快经濟發展模式向低碳經濟轉型。隨着關於氣候相關科學的发現越來越為人們所接受,今天的問題已經不再是是否需要低碳轉型,而是轉型速度能何多快、幅度有多大。我国提出在2020年前将單位二氧化碳的排放量比2005年削減40%~45%。低碳財政政策链不僅能增強低碳財政政策的內部協同,而且促進低碳財政政策與低碳產業政策、技術政策等其他政策的協淵,從而进一步提升經濟發展模式向低碳經济轉型的速度,何助於国家碳減排目標的順利实現。
  
  四、政策鏈視角下我國低碳財政政策的缺陷
  
  近年來,我國出臺了一系列支持低碳經濟的財稅政策,促進了低碳經濟的發展。但從政策鏈角度分析,目前我國低碳財政政策總体上仍然處於相互分割孤立的狀態,政策體系不夠完整,政策問的協同和配套不夠,沒有形成鏈狀系統。
  
  1.缺乏發展低碳经濟的財政總體規劃。目前我國公共財政已在一定程度上介入低碳經濟發展領域。如在應對金融危機的4萬億元經濟刺激計划中,與應對氣候變

免費論文下載中心 http://www.hi138.com 化和節能減排、可持续發展直接相關的資金占到相當比重,其中2100億元用於節能減排,3700亿元用於結構調整和技術升級,兩者合計占到4萬億元的14.5%。財政通過稅收、支出等政策支持節能減排、引導和鼓勵新能源與可再生能源發展。但是,目前我國的低碳財政政策並沒有中長期總體規劃,究其原因:其一,目前我國發展低碳經濟的國家方案、行動路線圖等綱領性文件還沒有正式出臺,造成制定發展低碳經濟的財政总體規劃的目標、重點不明確;其二,財政政策制定者在制定政策時對政策的整體性和統一性关註不夠。
  
  2.低碳財政政策不够豐富。隨著我國低碳經济發展模式的逐漸明晰,發展低碳經濟的財政政策也不斷趨於完善。現行的發展低碳经濟具體財稅政策主要集中在財政投資、直接补貼、稅收優惠等方面。從目前具體政策的情況來看,仍然不夠豐富:一是低碳綠色稅种欠缺。目前我國尚沒有以降低碳排放為主要目標的特定稅種,如碳稅、能源稅、氣候變化稅等。二是稅收優惠政策的形式比較單一。發展低碳經濟的稅收優惠政策的形式主要為減稅和免稅,没有充分運用加速折舊、再投資退稅、延期納稅等方式。三是政府綠色采購政策有待充分落實。雖然我國制定了一系列政府綠色采購政策,但是,在實際操作中,往往由於政策不完善導致绿色采購成本過高,采購人員不能有效的獲取環保產品的信息,無法做到真正的綠色采購;四是碳基金、碳預算等政策有待研究出臺。
  
  3.具體財政政策橫向協同促進能力不足。目前我國發展低碳經濟的具體財政政策仍表現為各項政策相對孤立,政策問缺乏相應的協同促进能力,沒有形成一套完善的橫向链狀體系。主要表現為:(1)各具體財政政策比較零散,不成體系,有的還相互矛盾。如財政在大力支持節能減排的同時对化石能源的生產和消費予以補贴。這種不恰當的化石能源補貼增加了能源消費,降低了能源效率,增加了廢氣和二氧化碳的排放,與支持節能減排的財政政策相互冲突。(2)發展低碳經濟的具體財政政策存在“重激勵、輕約束”倾向。目前財政對節能減排、新能源開發等方面的激勵、支持政策多,但對高能耗、高排放等行為,則缺乏必要的约束手段。
  
  4.配套制度不完善。低碳財稅政策體系是政府為了發展低碳經济而嵌入整個經濟體系中的一系列政策工具集合。目前我國低碳財政政策相關配套制度欠缺,能效標準及其審計制度、碳市場交易機制、低碳中介服務制度等配套機制都還很不完善,嚴重制約了低碳財政政策效力的發挥。
  
  五、構建我國低碳財政政策鏈的建議
  
  (一)盡快制定支持低碳經濟的財政總體規劃
  要按照低碳經濟的要求,盡快制定我國發展低碳經濟的中長期財政規劃,明確財政支持低碳經濟發展的中長期目標、重點。首先,要盡快制定低碳經濟的國家方案和行動路線圖。低碳经濟的國家方案和行動路線圖是制定低碳財政政策總體規劃的基本依據。應在戰略层面上整合當前的“能源規劃”、“循環經濟規劃”、“节能減排規劃”等與低碳經濟相關方案,結合“十二五”規劃的制定,盡快制定出低碳經濟的“國家方案”和行動路线圖,形成一個可操作性強的低碳經濟發展藍圖。其次,明確低碳財政政策的中長期目標。根據低碳經濟特點和公共財政基本理論,低碳財政政策的長期目標应該是獲取最高的人口和社會福利,实現社會的低碳可持續發展。低碳財政政策中期目標要與“十二五”規劃相銜接,保證“十二五”規劃確定的各項低碳指標的達成。另外,在確定低碳財政政策總體規划時,要註意考慮我國东、西部地區的差異,增加對西部地區的中央財政投入。對於東部地區,政策的重點應該是節能減排,保护環境;對於西部地區,政策的重点應該是合理開發資源,避免過度和無序開采。
  
  (二)充實具體政策內容
  充實发展低碳經濟的具體財政政策可以從以下方面著手。
  1.沒立碳基金。建議在整合各項與節能减排相關的資金項目的基礎上,專門設置碳基金,資金主要來源於財政投入。碳基金由政府主導,其投資方向是三大類:即為“高碳改造、低碳升級和無碳替代”。具體用於:節能減排與新能源技術研發支山;節能減排与新能源技術推廣應用支出;節能減排與新能源宣傳與服务支出。在具體預算安排過程中,應當將每年財政收入增量的一定比例用於該基金。
  2.豐富稅收措施,形成我國綠色稅收體系。(1)進一步推進資源稅改革;(2)爭取早日開征碳稅或類似稅收;(3)對現行稅制進行“綠化”。如,在企业所得稅制設計中,可以將和低碳核心技術相關的研發費用給予更高的扣除比例;消費稅應改變簡單的以奢侈消費品為課征對象的理念,而采用高碳和低碳標準,更多地對高碳產品消費課征重稅等等。(4)豐富低碳稅收優惠措施,除減税和免稅,應充分運用加速折舊、再投資退稅、延期納税等方式。
  3.完善低碳轉移支付。在中央財政、省本級財政設立發展低碳經濟專項撥款和資源開發保護專項撥款。制定科學、規範的分配制度,制定合理的使用計劃,提高資金的使用效率。中央財政這兩項撥款主要應向中西部地區倾斜。
  4.認真落實政府綠色采購政策。目前我國政府節能潛力很大,大力倡導落實綠色政府采購,實為低碳發展良策。要完善政府綠色采購制度,認真落實政府綠色采購政策。在已經發布的節能產品和環境標誌產品政府采購實施意見基礎上,積極研究制訂《政府綠色采購實施細則》。要進一步擴大綠色采購清單,增加綠色采購占政府采購的比重。嚴把政府采購綠色預算關,優先安排采購節能低碳產品的采購預算,禁止采購高能耗、高排放的產品。采購代理機構要簡化低碳產品的采購準入程序,采取優先采購的評審標準。政府應通過減稅來降低“绿色產品”采購成本。同時,政府還應支持建立采購信息數据庫,成立綠色采購網絡組織,向采購人員提供綠色信息,增加采購人員對綠色采購的認知。
  
  (三)加強具體財政政策的橫向協同
  优化我國低碳財政政策除了充實具體政策措施之外,還应加強政策的橫向協同。对現有的具體財政政策進行有的放矢的調整,發揮政策問的銜接與協同作用,以實現低碳財政政策整體功能的最大化。在加強具體財政政策的橫向協同方面,一要解決当前具體財政政策相互沖突的問題。要對目前實行的各項低碳財政政策進行梳理,對不符合低碳經濟發展要求的財政政策進行合理調整。特別是要對現行的能源補貼政策進行改革,增強能源補貼的針对性。二要平衡我國的低碳激勵政策和約束政策。針對低碳財政政策存在的“重激勵、轻約束”傾向,未來應構建綠色税制,及時開征碳稅或類似稅收,发揮稅收對“高能耗、高排放”行為的約束作用。另外,還應增加對“两高一資”產品的生產和消費的財政約束措施,如減小“兩高一資”項目的財政投入、取消税收優惠等。
  
  (四)完善配套機制建设
  低碳財政政策相關配套制度包括能效標準及其審計制度、碳市場交易機制、低碳中介服务制度等。這些配套機制不可能一蹴而就,需要根据輕重緩急,逐步建立與完善。首先应建立和完善能效標準及審計制度。能效標準及審計制度對低碳財税政策效果的發揮具有重要的支撐作用。我國目前的能效衡量標準及其評價體系還很不完善,無論是對能耗行為進行調控,還是對節能行為進行激勵,低碳財稅政策都會面臨科學依據不足的窘境。其次,在時机成熟時,應逐步建立全國統一的碳排放交易市場。 免費論文下載中心 http://www.hi138.com
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