國債理論限度與實踐分析

論文類別:財政稅收論文 > 國債研究論文
論文作者: 未知
上傳時間:2006/8/9 15:06:00

新中國國債發行始於1950年的人民勝利折實公債。1954年至1958年又相繼五年發行了国家經濟建設公債。以後由於種種原因,終止了政府舉債融資,成為世界上既無內債又无外債的國家。

  80年代開始,隨著改革開放政策的實行,1981年政府恢復了國債融資,以後逐年擴大,特別是從1994年起,國家實行分稅制的財政管理體制模式,情況發生了根本性變化,規定財政赤字不能向银行透支,財政收支“缺口”依靠政府融資解決,導致當年國債發行突破1000億元大關。并在以後逐年增加發行量,至2000年發行達4180.1亿元。90年代以來,我國國債規模如此迅猛擴張,引起了理論界和業務部門的高度關注,中國國債發行還有多大空間,中国經濟能夠承受累積的債務負擔嗎?中國會不會導致債臺高築,引发債務危機?對此,專家學者近年來发表了大量文章,見仁見智。

  一、国債限度的制約因素

  我國社會主義市場經濟建立過程中,制約政府舉債規模的因素是多方面的,而且許多因素之間又相互交叉牵連、錯綜復雜。例如社會經濟發展水平,金融市場發育程度,國債利率水平,品種結構、期限结構、發行方式、社會閑置資金擁有量,以及政府財政的偿還能力等等,均無一不影響到國債發行規模。在眾多制约舉債因素中,我們认為最主要的,起決定作用的因素不外有:社會經濟發展水平;金融市場發育狀況;社會大眾擁有閑置资本總量和財政償還能力四個方面。

  一國政府舉債规模,從根本上講,决定於社會生產力發展水平。衡量社會生產力发展變化的綜合指標是國民生產總值(GNP)或國內生產總值(GDP)。從长期看,政府舉債限度的波動与國民生產總值的變化存在着較高的相關性,兩者之間成正比走勢。因为政府通過舉債方式籌集財政资金,實質上是對社会產品和國民收入在全國範圍内的分配和再分配。直觀地說,也就是對現有生产物的價值分配,是对價值實體所進行的再一次分割。社會生產力發展水平越高、規模大,經濟效益好,社會產品的產出量和分配量愈多,在流通中實現的社會產品價值越多,可供政府舉債分配社會產品的价值量才能越多。只有社会生產力發展了,整个國家經濟總量不斷增大的前提下,國債規模擴張才有堅实的經濟基礎。離開經濟發展水平研究國債限度,政府舉债就會成為無源之水,無本之木。

  金融市場發育狀況,是政府融資规模大小的重要條件。市場經濟運行中,金融市場是整個市場機制的核心。發達的金融市场能夠為籌資者與投資者提供更多的信用流通工具,便於社會閑置資金跨越時間、空间和地域的界限,突破規模限制,迅速實現長期資金、短期资金、大額資金和零散小額資金的相互轉換,滿足筹資者與投資者的不同需要。我國政府舉債融資演進的历史進程表明,1988年以前由於國內沒有開放國债流通市場,國債的大部分是采取直接發行的。即財政部將每年的發行任務分配給各級財政部門,再由財政部門層層攤派落實到企事业單位,機關團體和個人。這種發行方式不符合國債金融商品屬性要求,造成發行環節多,工作量大,推銷周期長,成本高。盡管這一時期政府舉債規模不大,年平均約57億元左右,但是國債的循環運行還是比較艱巨的。1988年後,随著經濟體制改革的深化,推動了金融市場發展,國債實行由行政分配任務的做法,開始向承購包销機制轉變,並加強国債一級自營商制度建設,國債市場得到了長足發展,发行規模不斷擴大。1989~1995年,國債年均發行額達到514億元。金融市场發育程度,影響國債發行數量的作用顯而易見。

  國家財政償还能力與國債發行額度密不可分,是制約政府舉債規模的又一個重要因素。政府通過國債籌集的資金,歸根到底要由財政統筹安排使用。決定了國債到期還本付息的費用必須由財政資金來償還。如果政府舉債不充分考慮自身的清償能力,不顧客观的數量限度,單純著眼于需求量,財政收支缺口有多大,國債就發行多少。舉債过頭,其結果是,國債發行規模和余額不斷擴大,還本付息占財政支出的比重就會上升,加大債務鏈條風險。政府為了偿還債務,不得不增加税收和其他收費、加重社會公眾的實際負擔,甚至導致當代人的負擔向後代人轉移。為此,國債發行數量必須從政府需要和財政清償能力兩個方面全面分析,綜合考虑,才能得到比較合理。切合實际的數量限度。

  國債規模還受制於社會應債能力,即應債主體的购買願望和應債能力。中国國債應債主體有:(1)城鄉居民;(2)企业、事業單位;(3)金融機構。这些應債主體擁有的資金總量,制约著國債發行量。衡量社会應債能力的指標,从宏觀角度考察,就是國債发行額與GDP的比例關系。從微觀角度看則取決於應債主体的收入水平。國債發行额占GDP的比重越小,投資購買者手中實際可支配的閑置資金愈多,國債擴張的空間也就越大,反之便越小。

  二、中國國債規模現狀

  中國國債發行規模已從80年代年均維持在60億元左右,到90年代迅速上升為年均1913億元,引起了各方面的高度關註,討論不断見諸報端。因而如何評價当前的國債規模便成為議論的熱點。政府舉債是否適度,國际上衡量的指標通常有以下三個方面:

  (一)國債依存度。指當年國債發行額與当年財政支出之間的比例关系。這一指標從流量上反映了财政支出在多大程度上依賴於債務收入。政府舉債過多,債務依存度高,表明财政債務負擔重,有可能給財政未来發展帶來巨大壓力。国債依存度的國際公認警戒線為15%~20%,中央財政的債務依存度公認的警戒線為25%~30%。我國90年代後的國債依存度指标數值如表1.

  從表1看出,我國国家財政債務依存度自1995年開始就超過了國際上公認的安全線,尤其是中央財政債務依存度,1991年以來,一直都在警戒線以上。1998年,我國國家財政債務依存度達到40.2%,比日本財政最困難時期,債务依存度最高年份的37.5%,還要高出2.7個百分點。如果用中央財政債務依存度同發達國家相比,超過警戒線的幅度就更遠了。美國1982~1994年中央財政依存度平均值為22.30%,日本1982~1994年中央財政依存度平均值為27.4%。中國1991~1998年中央财政依存度平均值為51.7%,高出美國29.4個百分點,日本24.3個百分點。從這個角度看無论國家財政,還是中央財政的财政支出,都已經處於過分依賴債务收入的脆弱狀態,國債擴容空間很小。

  (二)國債償債率。指當年國债還本付息額與當年財政收入的比重,反映著政府財政償還舉借債務的能力。一國財政償債能力越大,政府舉債的承受能力也就越大,反之則越小。這一指標說明,國債規模大小要受到國家財政收入水平的制約,國債規模在一般情況下,應同當期財政收入狀況相適應。偿債率的國際公認警戒线為22%。1994年以前,我國國債償債率平均為3.4%,償債率最高的1992年為10.56%。1994年後,债務還本付息支出逐年增大,由1994年的499.36億元,上升到2000年的1573.58億元,償債率為11.75%,明顯低於國際公認的警戒線。如果用中央財政收入來償還債務,2000年的償債率则為20.74%。接近公認的警戒線。根據政策規定,我國地方政府不能發行公債,國債全部由中央發行、掌握和使用,並負責還本付息,考察國債償債率,我们認為使用中央財政償債率指標更有实際意義。

  (三)國債負擔率。指國債余額占國內生產总值的比重。這一指標著眼於国債存量,表示國民經济國家債務化程度和國債累積額與當年經濟規模总量之間的比例關系。它重視從国民經濟總體來考察國債限度的数量界限,被認為是衡量國债規模最重要的一個指標。国外經濟學家多數都認為,國債累積余額,一般應控制在当年GDP的45%为宜。1990年日本為44.2%,美國為38.1%,英国為24.9%,德國为22.7%,加拿大為41.1%。我國國債余額占GDP的比重1991年為6.19%,1995年為6.55%,1998年為10.88%,2000年為14.6%。较之西方發達國家低得多,國民經济總體應債能力是比較寬松的,政府舉債規模還有潛力。

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  三、国債發行規模預測

  制約國債規模的因素是復雜多變的,要想準確預測未來時期各个年度國債發行限量更是困難。下面從影響国債規模諸因素中,選擇最主要的變量來測定可供參考的國債发行限量。

  根據影響國債發行因素分析,制約我國國債發行规模的因素為:

  D=F(Y,F,N,D,P;,S,i1,i2,L,X1,X2);

  但這些因素集於一點是國內生產總值的規模,即Y的大小,適度国債規模的中心問題是國債對國民收入的影響。若用D表示國債總額,則可建立如下一元回歸模型公式:

  D=a+by

  根據表1數據進行回歸分析,可得

  D=-476.79+0.0429Y

  R2=0.979,相關系数為 r=0.989,a的T檢驗值為-4.0參数b的T檢驗值為14.01,D的方差604.5,Y的方差18876,D的均值為404.8,Y的均值為20364.

  據此,只要知道當年GDP的絕對值或增長速度,就可以推算出當年可能的發債額的理论值,見表2.

  由表2可看出,國債實際發行規模大多數年份是小於理論值的。雖然這並不一定构成支持我們繼續擴大國债發行規模的依據,但这至少表明我國目前的國債是可以接受的。

  理論上講,國债發行規模每年可保持在當年GDP值的5%以內的水平是完全可以的。若到2001年,財政收入占GDP的比重能提高到15%,中央財政收入占全部财政收入的比重提高到50%左右,按此規模增長,即可使國債發行量保持現有水平,又可使中央財政的债務依存度降到安全線以內。

  四、回答幾個基本問題

  (一)怎樣看待國際公認的警戒线?理論界研究國債規模限度,一般都常用國債依存度、国債償債率、國債負擔率三个國際公認的警戒線指標為依据,以警示政府舉債行為。由於各國經濟發展水平、時代背景和財政体制等多方面原因,實踐中存在著很大差異。就以國債余額占GDP的比重來看,1996年美國為63.0,日本97.3,德國60.4,法國55.7,英國54.4.我國只有7.29.兩相比較,我國债務累積規模是很小的。不能由此簡單得出結論,政府可以舉債無度。事實上,這一年我國中央國債依存度已高達56.8%,遠遠高於國際公認警戒線。如果不加控制,要不了多久,政府就會陷入債臺高築而不能自拔。判斷一國舉債是否適度,不能只著眼某一個或兩个指標的比重或絕對值。必須把公認的警戒線作為一個整體,結合具體國情做出理論的分析,而检驗的唯一標準只能看是否有利於推進經濟的穩定增長。

  (二)當前我國國債規模是否已經達到極限。一段時間以來,理论界有一種觀點認為,我國國债的依存度,從國家財政和中央財政看,都已經超过了國際公認的警戒線。已經達到了最高限度,財政資金来源過於依賴舉債支撐,存在著很大風險。我們認為這種觀點雖有一定道理,但有失偏頗。近几年我國國債規模之所以迅速膨脹,是在亞洲金融危機影響,財政體制改革深化,國內需求不足,通货緊縮,物價持續下跌的大背景下形成的。盡管如此,從國民經濟全局的實力看,2000年國债發行4180.1亿元,國內生產總值89404億元,只占GDP的4.49%,遠遠低於西方國家的水平。另據最近資料顯示,2001年4月未,我国全部金融機構各項存款余额為13.1萬億元,各项貸款余額為10.3萬億元,城鄉居民儲蓄存款余額為6.9萬億元。國民經濟應債能力是比較寬松的。國債擴張尚有較大余地,不存在已經達到最高的限度。政府只要把握好舉债時機和適度數量界限,就可以避免財政風險。

  (三)巨額国債有益於經濟發展嗎?這是国債限度議論的又一熱點。我們的答案是肯定的。發展中國家制約經济發展的“瓶頸”是資金严重短缺和人才匱乏。如何解決這一突出矛盾呢?出路在於向國內外舉债借錢。鄧小平同誌指出:“有些國家借了很多外債,不能說都是失敗的,有得有失。他們由經濟落後的国家很快達到了中等發達國家的水平。我們要借鑒兩條,一是学習他們勇於借外債的精神,二是借外債要適度……。借外債不可怕,但主要要用於發展生產。如果用於解決財政赤字,那就不好”。歐美國家1950~1974年的25年中,累計國債以美元計算,美國為4920億元,英國为938億元,法國為198億元,联邦德國為280億元,日本為360億元。同一時期國内生產總值增長速度为:美國2.3倍,英國1.9倍,法國3.2倍,聯邦德國3.9倍,日本6.7倍。我國1981~1998年共計發行國債11542.21億元人民幣,同一時期GDP由4862.4億元,上升到79395.7億元。实踐證明,負債搞建設,有利於經濟的超前發展,而不是經濟的衰退。債務規模較大不可怕,只要把借來的錢花在生產建設方面,實实在在地推動了經濟的快速增長,债務問題就不會成為沈重的负擔。

  (四)國債規模與貨幣政策。国債與貨幣政策的關系,也是探索國債限度的一個重要內容。政府運用國債手段实施經濟運行的宏觀調控,在發達國家主要是以政府債券为對象,通過中央銀行公開市場業務操作來體現的。國債规模過小,品種單一,流動性差,央行吞吐国債數量有限,就難以影響貨幣供应量。規模過大又會沖擊基礎貨幣發行。兩者都不利於央行調節貨幣供求关系,達到調節信用,實现財政政策和貨幣政策的目標。那種只重視國債同國民經济總量和財政收支狀況關系的研究,而忽視國債限度与貨幣政策關系的探索是不可取的。我國充分發揮國債宏觀調控作用的當務之急,是增加短期國債品種和數量,進一步規範國債二級市場,為中央銀行公開市場業務操作創造更為有利的條件。

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