政府非稅收入管理問題研究

論文類別:財政稅收論文 > 稅務研討論文
論文作者: 王蓓
上傳時間:2007/4/11 11:45:00

[摘 要]非稅收入作為財政收入的一個组成部分,一直以來都是財政體制改革的一個重点和難點。尤其是在最近幾年,隨著我國公共財政體制的逐步建立,非稅收入管理體制中存在的問題也得到了越來越多的重视。本文在闡述政府非稅收入存在的問題和原因的基礎上,經過綜合分析,提出解決這些現實問題的一些具體措施和辦法。

  [關鍵詞]非稅收入;管理體制;公共財政

  一、政府非稅收入管理的現狀

  政府非稅收入是與稅收收入相對的一個概念,是指除稅收以外,由各级政府、國家機關、事業單位、代行政府職能的社會團體及其它組織依法利用政府權力、政府信譽、國家資源、國有資產或提供特定公共服務、準公共服務取得并用於滿足社會公共需要或準公共需要的財政資金,是政府財政收入的重要組成部分,是政府參與國民收入分配和再分配的一種形式。應該說這個概念的提出是我國在構建公共財政體制过程中,在不斷強化预算外資金管理和深化“收支兩條線”管理體制改革和探索中總結出來的。由于概念的確立在時間上比较晚,在現實的管理中沒有形成完善的體系,所以還存在着一些問題,主要表現在:

  1.管理的範圍還没有覆蓋到政府非稅收入的全部。非稅收入的管理範围主要集中在預算外資金上,主要加強對行政事業性收費、政府性基金以及罰沒收入的管理。對於增收潛力很大的國有資源有償使用收入、國有资產有償使用收入、國有资本經營收益、政府財政資金产生的利息收入等還沒有作為管理的重點而全部納入管理範圍。

  2.非稅收入數額大,增長迅速,且項目繁多。我國非稅收入由1978年的960.09億元增長到2000年的4640.15億元,增長了4.83倍。非稅收入占財政性資金的比重在1985年為42%,1990年達到了50%,即使在世紀之交也接近40%的水平。在非稅收入的項目上,根據財政部綜合司的有關數據,2000年全國性的收費項目仍有200多項,2002年為335項,地方每個省的收費項目平均在100多項以上,其中不乏有不合理和欠規範的收費項目。

  3.非稅收入征管主體多元化,執收行為欠缺规範。目前我國機構設置眾多,情况復雜,非稅收入利益主體龐大,征收管理十分不規範。雖然國家對非稅收入的項目和標準有严格的規定,實行“收支两條線”管理,但是亂收、亂罰、亂支的現象依然存在。由於非稅收入的所有權、使用權和管理權未真正歸位,非稅收入目前仍由各個執收執罰單位分散征收,這种“多頭”管理的格局,肢解了非稅收入管理職能,分散了征管力量,造成管理脫節,收入流失,分配失控,監督失靈。同時,也大大增加管理成本,容易誘發貪汙腐敗。

  4.法制不健全,缺乏約束機制。目前,非稅收入的管理從立項、定標、征收、票據管理和資金使用各個管理環節沒有一套覆蓋全國的統一、规範、系統的法律法規,使得非稅收入無章可循或有章難循。同時,非稅收入的征管和使用安排存在較大的隨意性,缺乏健全的監督機制,造成各地政府的管理模式和管理辦法不一樣,非稅收入管理難以規範,对違規行為難以約束。

  以上問題存在的原因可能是多方面的,但主要是因為我國正處於體制的轉軌過程中,各個利益主體在監督和約束機制比較薄弱的情况下釋放被長期壓抑的自主性和創造性,盲目追求自身利益最大化造成的,這其中产生的諸多不規範現象也只有在體制和制度的不断完善中才能逐步解決。

  二、完善非稅收入管理的基本思路

  按照建立公共財政體制框架的要求,完善非稅收入管理,就必須擺脫原有的體制的束缚。具體到實踐中,可進行如下方面的改進:

  1.明確非稅收入征管主體,統一管理職責。非稅收入是政府及其所属的部門在行使職能過程中收取的各項資金,它本身就具有财政資金的屬性,是财政資金的重要組成部分。從這個角度來說,非稅收入的征管主體只能是管理政府資金的財政部門。因此,在非稅收入的管理過程中要強調財政部門的主體地位,變征管主體“多元”為“一元”。在財政部門内部設立專門的非稅收入管理機構,負責非稅收入的全面管理工作,統一征收,統一管理,統一政策。在預算外資金不斷納入預算內的趨勢下,非稅收入理應是預算外資金最合適的替代者。

  2.清理整頓收費基金項目,出台收費基金目錄,推動收費政策公示制度。對現有的收費基金进行認真的整頓和清理,堅決取消不合法的收費項目。對於重復征收的項目,应該合並的就要合並,杜絕行政機關搭車收費或越權收費現象的發生。對於還有必要保留的非稅收入項目,重新研究論證,由中央主管部門公布,實行非稅收入目錄管理和公示制度。對具有稅收性質的基金收費逐步改為稅收。例如:設立燃油稅,對用汽油、柴油等的動力的車輛、船泊從油品价格上征收一定比例的稅,取消養路费和江河航道養護費等。公開收費政策審批權限,公開收費具體內容和征繳程序,建立收費政策公開辦事機制。

  3.繼續深化“收支兩条線”管理,擴大非稅收入銀行代收。完善非稅收繳體制改革,“收支兩條線”是最重要的一個思路。首先,在賬戶管理上要清理執收單位在银行的一切賬戶,取消各種形式的收入過渡賬戶,对有特殊原因需要匯繳的單位可以具体問題具體考慮,並最终實現國庫單一賬戶的管理。其次,實現單位開票、銀行代收的征管模式,並逐步完善部門預算制度的改革,通過科學地編制部門預算,進行公平、公正、公開的分配和管理,防止非稅收入形式上的“收支兩條線”,實際上的“誰征收,誰使用”。

  4.嚴格非稅收入的票據管理。票據的管理是非稅收入征收管理的源頭,也是監督執收單位是否認真執行“收支兩條線”規定的一個關鍵環節。加強票據管理總的原則是要做到統一领發、統一使用、統一保管、統一核銷和統一監督,力求票據與項目相結合、票據與收入相結合、票據與稽核相結合。首先,要對非稅收入票據的印制、核發進行控制。其次,要通過對非稅收入票據的核銷,監督收入是否按時足額地上繳財政,防止執收單位截留財政資金。同時,大力推進票据管理的網絡化,跟蹤每一張票據使用的具體情況,並針對目前票據种類、樣式的繁多現象,在全國範圍內逐步減少票據種類,統一式樣。

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  5.加快非税收入管理信息化建設。以“金財工程”收入管理系统為基礎,結合非稅收入管理的內容,設計開發非稅收入管理软件,以科技為依托,實现非稅收入從票據領購到自動核銷、單位開票到自動入賬、銀行代收到傳遞信息、財政處理信息到分類管理等環節的一系列工作的微機網絡化管理。實現财政與銀行、執收執罰單位、財政部門上下級之間的微機聯網,全面監控非稅收入的收繳情況,提高工作效率和管理質量。

  6.加快非稅收入管理法制建設,強化非稅收入監督檢查機制。針對目前非稅收入管理無法可依的情況,有必要從法律建設入手,健全法律體系,抓緊出臺《政府非稅收入管理法》,在制度上規範和约束非稅收入項目的審批、標準制定、征收管理、資金分配等工作。另外,還要強化非稅收入的監督檢查,形成法律監督社會監督、職能部門监督三位一體的監督体系,在監督方式上,要突擊檢查和日常監督,事後檢查和事前、事中監督,个案解剖和重點稽查,局部檢查和整體監控等方式有機結合。真正做到發現問題不放过,一切行動都要做到有法可依,有章可循。

  三、相關的配套措施

  1.深化分稅制財政體制改革。應該說1994年实行的分稅制改革本身不是很徹底,體制也不很完善,中央與地方的事權並沒有完全劃分明確。而非稅收入改革作為財政體制改革的一部分,它的改革也只有在完善分稅制的改革的基礎上才能更好地進行下去。所以,當前需要的是進一步明確中央和地方政府的事權,並根據事權來劃分相應的財權。思路是根據公共產品的受益範圍來界定支出範圍,全國性的公共產品和服務由中央來提供;區域性的由地方来提供;跨地區的以地方提供為主,中央提供為輔。同時,適當下放给地方一定的立法、立項權利,使地方能结合自己的特點制定相應的政策,充分調動地方執行非稅收入的積極性。

  2.轉變政府职能。根據公共財政理論,政府的主要職能是向社會提供公共產品,而不應該參與到競爭性領域中來。而我國長期以來受計劃經濟的影响太深,政府承擔的職能太多,管的太廣,戰線拉的太長,直接的結果就是財政支出規模龐大,而收入增长又難以滿足支出的需要,這就為非稅收入的存在提供適宜生存的土壤,也是我國“三乱”屢禁不止的重要原因。所以,適時地轉變政府职能,把投資從競爭性領域中退出來,重點保證公共支出的需要,才能根本上解决財力不足的現狀,根治“三亂”問题。

  3.加快機構改革步伐。造成目前非稅收入項目繁多的另一個原因就是機構的設置太多,近些年來,很多機構的成立都伴隨著一批收費項目的出臺,形成“增機構———收费———養人———再增機構”的惡性循環。因此,政府機構改革必須與規範非稅收入同步進行,對現有機構进行結構優化,精簡並妥善安排富余人員,嚴格控制機構人員數量,將支出規模降到合理的水平上,提高支出的效益和管理的效率。

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參考文獻

]

  [1]李友誌。政府非稅收入管理。人民出版社,2003.

  [2]汪建國。政府非稅收入管理创新的路徑選擇。財政研究,2005,(1)。

  [3]黃風銀。加強政府非稅收入管理的十點建議。預算管理與會計,2005,(4)。

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