關於中國稅收收入超常增長的辨析

論文類別:財政稅收論文 > 稅務研討論文
論文作者: 未知
上傳時間:2007/4/11 15:18:00

一、我國稅收收入的高幅增長,實際上是現行稅制下可实現稅收規模的逐步回歸

  (一)我國近幾年經濟增速無法支撐高速增長的稅收。

  這幾年來,我國税收增長速度明顯高於經濟增長速度,但經濟增長因素對税收增收的影響是適當的,有限的,因近年來我國經濟運行一直比较平緩,沒有發生大的突發性變化。1998——2002年,我國的稅收收入從8656.6億元,上升到17003.8億元,年均增長15.7%,而同期的GDP年均增長7.6%。按照一般經濟發展水平,從稅收與經濟的关系看,每當GDP增長1個百分点,稅收收入增長約0.8——1.2個百分點。如果稅收弹性過大,則反映著经濟發展的波動幅度較大。若經济效率比較低,效益比較差,税收彈性則低於1.反之,稅收收入的彈性系數就要大於1.縱觀我國近五年的稅收收入彈性系數,每年都達到了富有彈性的水平,特別是從1999年以來,税收收入彈性系數每年都超過了2.5,即GDP每增长1個百分點,稅收收入就增長2.5個百分點以上。這與我國近幾年經濟一直在通缩狀態中運行的現實不相稱。受經濟通縮的制約,我國的經濟運行質量沒有明显提高,企業經濟效益改善不快,經濟結構沒有發生大的變化,即使由於經濟的持续穩定增長帶來相應的稅收收入增長,但增長的幅度不可能如此懸殊。因此,如果僅從近幾年經濟發展提供的稅源增量來看,一般來說無法支持稅收收入這種增幅。

  (二)加强稅收征管對提高稅收收入增幅有一定的作用,但不可能對稅源產生直接的影響。

  在分析我國稅收收入增長的因素構成時,有人就把除經濟、法律因素之外增長的稅收,都歸結为加強征管的結果,從而得出了稅收增收部分的30%——40%都是由加強征管形成的結論。也就是說,如果年增收1000億元的話,其中約300億——400亿元是加強征管形成的。但不管征管因素在稅收收入的增長中起多大的作用,它始終只是實现既有的稅收,而無法創造新的稅收。

  (三)稅收政策、法規調整因素對增加税源的影響很小。

  近幾年我國的税制沒有進行大的調整,只是作了局部的修改、完善。具有直接的增加税源意義的稅收政策就是从2000年開始恢复對個人儲蓄利息稅的征收,每年增收約250億——300億元,除此以外,大部分是減稅政策。如降低證券交易印花稅,對企業的行業、產業稅收優惠政策,促进就業方面的稅收優惠政策,取消屠宰稅和固定資產投資方向調節稅,等等。因此,稅收政策、法律調整因素,除个別年度對稅收收入影響可能比較大外,從整體上看不會造成多大的影響。至於因財政體制調整帶來的政策性增收,是我國稅收不規範的典型形式。如所得税共享體制的建立,帶來的所得稅大幅增長等。但不管怎樣,它只是起到了加快實現稅收收入的作用,而提高稅收收入的前提,必須是有可實現的稅源。

  (四)我國現行稅制和現實經濟条件下的可實現稅源,是支持稅收高幅增長的根本原因。

  既然經济增幅不能作為支持稅收增幅的充分理由,征管因素如果没有可實現稅源作後盾就變得毫无意義,而由稅收政策、法律調整帶來的對稅收收入增幅的影響也微乎幾微,那麽從根本上說,支撐著我国稅收收入的高幅增長就應当是我國應實現而未實現的稅收收入規模,即超常增長部分。我國稅務系統目前對稅源的統計基本僅限於納稅人的申報情況,而對於申報以外的稅源一般无從掌握。因此,我們很難估計我国每年到底有多少偷逃及漏征稅款的情況。但是,從我國稅收收入占GDP的比重來看,應當說還有相當大的稅收空間。我國2002年稅收收入占GDP的比重只為16.6%,如果按照發展中國家的一般水平的20%計算,我国的稅收收入規模應達到20500億元,但到2002年,我國的稅收收入規模才17000億元。這裏尽管有我國比較重的非稅负擔對稅收產生一定的影響,但這種影響應當說是間接的,宏觀税負是由稅制決定的,非稅負擔只能增加納稅人总體負擔而不能決定宏觀稅負的增加或減少。

  因此,從應有的稅收規模到现已實現的稅收規模之間,存在著一個很大的稅收收入應收缺口。由於這個缺口的存在,就為我国稅收收入的非正常增長或超常增長提供了可能。因這種增長不涉及对稅制的破壞,也不涉及對納稅人税負的加重,對納稅人而言,只是在現行稅制下,繳納了一部分本應繳納而沒有繳纳的稅款而已,減少了一部分不當得利而已。由此可見,我國稅收收入超常增長部分主要來自於稅收應收未收的缺口,是我國稅收應收规模實現的一部分。

  二、現行的稅收計劃管理制度主導著稅收缺口的填補進程,使我國的稅收收入得以持續穩定地超常增長

  長期以來,由於受計劃經濟體制的影響,以及我國現行稅制、征管監督體系和其他經濟管理制度的制約,對稅收收入一直實行計劃管理,即每年都根據財政支出的需要和上年的收入規模,按照一定的增長比例確定當年的稅收收入任务。

  各級税務機關則按照上級税務機關及當地政府確定的計劃任務組織稅收,而且把完成稅收收入任務作為履行稅收職能的一個重要標誌,至於現實經濟活動所能提供的稅收規模到底應該有多大,則不大容易引起人們的註意。

  由於稅收計划管理制度是目前各級政府對稅務部门進行領導、管理、考核的一种比較簡單、易行的方法,对稅務部門來說也是一個比較願意接受的方式,因此與計劃經濟時期相适應的管理體制在當前的市場經济條件下仍在適用,而且目前還沒有改變的跡象。對此,作為稅務部门來講,必須要有長遠考虑,特別是在當前安排稅收計劃時不完全考慮經济發展水平的情況下,稅務部門必須留有余地,只有這樣,才能确保每年任務的完成或超額完成,从而達到各方滿意的目的。也正因為這樣,稅務部門提出了要建立確保稅收收入持續穩定增長的機制。從一定意義上講,稅务部門的職能特點應当是被動的,也就是說稅務部门只能執行稅制,而不能決定稅制;只能依經济活動所提供的稅源行使征收的权利,而不能決定或創造税源。但由於我國財政支出,特別是地方財政支出增長速度高於經濟發展速度的現象持續存在,稅收收入持續高于經濟發展正常所能提供的稅收增幅就變得很自然了。

  在稅收計劃管理制度下,稅務部門一般都能完成或超額完成年初確定的稅收任务。即使由於特殊原因,年中出現追加稅收任務的情況,一般也能照常完成,這使得稅收計划管理制度具有一種“魔力”。這種“魔力”,一方面增強了政府继續對稅收實行計劃管理的決心,另一方面也增強了稅務部門每年留有一定的收入余地的必要性、緊迫感。如此,只要稅收計劃管理體制一直存在下去,稅務部門都會盡可能地留下稅收缺口。至於每年填補的缺口有多大,則主要看政府對收入增長的要求及稅務部門的预期願望和可能性。如果政府要求高一點則稅務部門壓力就大一點,增長的比例可能就大一点,反之亦然。因此,在這種保持一定的稅收缺口的前提下,每年都拿出一部分填補一點作為超常增長部分,客觀上就維持了人為的持續快速高幅增長這樣一個稅收形勢。

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  三、現實稅收形勢帶來的隐憂

  (一)高幅增長的表象掩蓋了征管工作的矛盾和問题,也影響了稅制改革的進程。

  在一定的稅制條件下,由於税收收入的高幅增長,给人們展示的是一種比較乐觀的景象。特別是在根據正常的經濟發展水平所能實現的稅收收入基本實現或超額實现的情況下,征納雙方的矛盾又沒有突出,一般很難對現行的稅制和稅收工作提出懷疑。人們一方面反映征管質量不高,有稅不收現象比較普遍(越是稅源充盈的地方,征管質量問題越突出),另一方面人們對於大幅增長的稅收形勢帶來的喜悅远遠超過憂慮;一方面感到稅制的落後、不科學、執法的不规範,另一方面又對稅制改革的不確定性帶來的風险和對現有稅制穩定的局面可能被打破而難以痛下決心。

  (二)不利於依法治稅的全面推進。

  在税收計劃管理制度下,依法治稅對稅務部門自身来說變成了僅僅是程序方面的要求,而實體方面依法應收尽收、不收過頭稅的要求,就只能變成一種願望或口號。依法治稅的一個非常重要的內容就是必須保证所有納稅人在稅法面前人人平等,把公平、效率的稅制原则體現到具體的稅收执法活動中。由於受完成稅收任務的限制,在實際工作中,一些地方除非对矛盾比較突出、社會各方特別關註的領域或案件介入外,一般不會給予太多的主動介入,把對稅收違法行為的查處變成了緩解社会矛盾的平衡器,形成了建立在執法不到位基礎上的所謂的“良好”的征納關系。一些地方甚至把對違法行為的查處作為彌補稅收任務完成困難的一種手段。

  (三)非經濟因素在組織稅收收入中的作用被進一步強化。

  由於人們通過用行政手段下達稅收收入任務的辦法獲得所需要的收入來得比較直接、簡單、易行、有效,作為管理者或領導者更傾向於采取這種方式,而不願用費神又費力的預測來得到一個不確定性很大的收入規模。因為前者安全,後者有时盡管誘人但不確定,只是一個應收盡收的承諾或保證。如果按原來的收入盤子发生支出困難時,這可以发出增加一定規模稅收收入任務的指令,要求税務部門必須完成。因此,行政手段在組織稅收收入中的作用,還有進一步被強化的趨勢。但這卻使得原來完全由經濟发展水平決定的、嚴格法制化的稅收收入,变成了隨時可以變化的行政任務,变成了像彈簧或牛皮筋一样的任意伸延、壓縮的弹性稅收。

  (四)提供了錯誤的税收能力信息,引發的矛盾可能影响到政府的運作、社會的穩定。

  由於每年的稅收收入增長幅度都比較大,特別是與經濟發展的指數比较,稅收的收入彈性一直比較大,這種收入增幅慣性使人产生了一種慣性思維,在經濟发展平穩的狀態下,政府在安排當期的社會發展計劃時,一般都會按照可參照的增幅下達稅收任務,並按這個收入任務安排預算支出,確定社會發展項目和水平。但當稅收缺口被逐年的超常增長填平时,矛盾馬上就會突出出來,政府希望的收入目標無法實現,安排的支出無法兑現,已經形成的社会發展計劃可能受阻,從而引發一系列的連鎖反應,甚至誘發新的社會矛盾,影響對政府的信任度。

  四、關於確保稅收形勢健康、穩定發展的設想

  (一)用科學的經濟稅收觀來指導稅收工作。

  稅收收入的規模、水平,在稅制和征管水平一定的條件下,取決於經濟發展水平所能提供的稅源。經濟发展形勢如何,是稅收形勢好壞的基礎。沒有好的經濟形勢,不可能有好的稅收形势。

  從这個意義上說,判斷税收形勢健康、穩定與否,關鍵是看是否與經濟發展水平相一致。如果一致,那麽税收的多或少,反映的就是我國一定時期的經濟發展的真實形势,就是正常的。因此,我們在指導稅收工作時,不能人為地靠行政管理的辦法確定稅收收入的多少、收入任務完成的進度,否則是非常有害的。

  (二)堅持依法治稅,努力做到應收盡收。

  對於經濟活動创造的稅源,只有通過嚴格的依法治稅,才能使其成為国家的稅收收入。否則,盡管經济發展了,稅源增加了,但國家的稅收收入不一定增加。組織稅收事實上是一種嚴格的行政執法活動,稅務部門必須在严肅的法制層面上來履行職能。只要是國家的稅源,又完全在現有征管水平监控範圍之內,稅務部門就必須依法履行征收的職責,否則就是失職、瀆職。我國《刑法》中對於稅務人員不履行稅收職能的行為,達到規定标準的,還要追究刑事責任。这是一個非常重要的規定,對於嚴格依法治稅具有重要意義。為促进依法治稅,我們必須加強執法監督,建立嚴格的責任制和责任追究制,並確保其執行,使依法治稅逐步成為稅務系統和稅務干部一種自身內在的要求。

  (三)建立科學的征管質量監管體系。

  稅收計划管理體制應盡快取消,代之以建立完善的稅收征管質量監督管理體制。上級稅務機關特別是各地政府對稅务部門稅收職能履行情況的監督,主要是稅務機關稅收征管質量,而不是稅收收入的多少。這裏的關鍵是征管質量指標的确定問題。檢查征繳率是一個重要指標,但征繳率的要素構成必須科學,不能簡單地按照申報情況確定,而必須根據對稅源的科學預測和嚴格的質量檢查體系來確定。同時,必須建立一個確保征管質量監管制度落實的組織系統,這個系統應当是自上而下,不受其他因素干預的。

  (四)正确分析經濟發展水平,提高稅收收入預測的科学性、準確性。

  搞好預測,一方面為加強對稅務部門履行職能的監督提供參考,另一方面也為編制財政支出預算提供參考,是政府履行公共管理職能的重要前提。沒有稅收收入準確、科學的預測,政府的預算就无法科學編制,社會發展計劃就變得非常盲目,非常被動。為提高預測的科學性、準確性,對在一定经濟發展水平和稅制下,國家及地方的稅源情況必須清楚。同時,對我國現有的征管水平要有一個準確的估計,把握經濟發展趨勢以及可能對稅收的影響程度,了解我國的稅制變化及征管水平的改善、提高情況。必須對現行的建立在稅收計劃管理基礎上的預測方法改進。同時必須明確,預測只是一种決策參考,不是決策的內容;預測只是一種可能性,不是現實。

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