改善稅制結構的思路與對策

論文類別:財政稅收論文 > 稅務研討論文
論文作者: 梁金修
上傳時間:2008/8/29 8:29:00

   摘要:貫徹落實科學发展觀的切入點和現實途徑是促进“五個統籌”發展,而现行稅制結構與“五個統籌”的要求存在諸多不符合的方面。為此,要采取“取消一批、完善一批、增加一批”的措施來完善稅制結构,為財稅調控功能的改善和加強奠定良好的基礎,促進科學發展、和諧發展。

  關鍵詞:科学發展觀,“五個統籌”,稅制结構

  貫徹落實科學發展觀的切人點和現實途径是促進“五個統籌”,而促進“五個統籌”的重要抓手是完善現行稅制。

  一、稅制不合理、不完善是非科學發展與不和諧的矛盾焦點

  當前,我國非科學發展的表現與不和諧的因素很多,導致這一問題存在的原因是多方面的,但稅制不合理是非科學發展與不和諧的矛盾焦点之一。

  當前,我國經濟发展模式基本是直接或間接政府主導型,因而有许多問題的矛頭直指政府也就不可避免。這其中,最主要的一个問題是在政績考核的外在壓力和增加財政收入的內在動力驅使下,地方政府把綜合考核指標體系簡化為单純的GDP增長,纷紛選擇粗放增長模式,不顾資源支撐條件和環境承載能力,大上項目,上大項目,這是導致非科學和不和諧發展的根本原因。基於此,党中央和國務院作出了當前行政管理體制改革已成為完善社會主義市場經濟體制、深化改革和提高對外開放水平的關鍵環節的科學论斷,並采取有針對性的措施來改善上述壓力與动力。如,2006年6月發布的《體現科學發展觀要求的地方黨政領導班子和領導幹部綜合考核評價試行辦法》,其核心思想是改善外在壓力,抑制地方政府單纯GDP沖動,引導科學發展,关註民生。當前,一個主要問題就是如何有效改善內在動力,而完善稅制結構是解決這一問題的首要前提。

  二、稅制結構與“五個統籌”要求不相符合的幾个方面問題

  (一)與“統籌城乡發展”要求不相符的問題。“統籌城鄉發展”的實質是加快城鎮化進程,逐步解決城鄉二元結構問題。取消農業稅減輕了農民的負担,但在促進城鎮化方面的作用不大。如何在稅收上吸引、保障農民走出農村、促进城鎮化,現行稅制則是空白。

  (二)與“統籌區域發展”要求不相符的問題。第一,現行稅制剛性太強,地方稅制结構不完全符合區域特點。現行稅制剛性太強,地方人大没有適當的稅收立法權。因此,地方稅種“一刀切”不能适應各地稅基特點,不能充分發揮各地的比較優勢。第二,生產型增值稅導致不同區域的實際稅負不同。資本有機構成不同的行業在生產型增值稅條件下稅負不同,同時由於資本有機構成不同的行業在我國分布具有較明顯的區域性,從而導致我國不同区域的實際稅負不同。我國的輕工、食品等資本有機构成較低的行業主要集中在東部沿海地區,而資源開采、重型工業等資本有機构成較高的行業主要集中在中西部地區。這樣,中西部地區的實際稅負比較重,不利於區域的協調發展。

  (三)與“統籌經濟社會發展”要求不相符的問題。社會進步的源泉在於效率的提高,也在於處理好公平與效率的關系。而社會進步的重要體現則在於公平性的提高和保障公平手段的不斷完善。統籌經濟社會发展的重心是在經濟高速發展的同時,促進社會的和谐發展和公平性的提高。這其中,完善收入分配的稅收調節机制是其重要手段。完整的收入分配稅收調節機制需要個人所得稅、消費稅、財产稅、遺產和贈與稅等稅種協調配置才能完整地建立起來。而我國這些稅種卻不完善。從國際經驗看,這几個稅種缺一不可,缺少任何一個都會破壞調節機制的完整性。

  個人所得稅目前實行以分類和綜合結合、分類为主的征收制度,加之在具體操作中不顧納税人的實際負擔和納稅能力,不僅沒有充分發揮個人所得稅促進公平的作用,反而呈逆向調節態勢。如,存款利息所得稅,无論存款人貧富與否、存款多少,都一律適用20%的稅率。消費稅的首要功能是調節收入分配,其次才是增加財政收入,税收重點應是富裕階層的消费。但現行消費稅卻面向生產配置,許多高檔奢侈品的消費,如高爾夫球場、高級會員俱乐部、高級夜總會等,沒有納入稅收範圍,僅有的幾個稅目的稅率明顯呈逆向調節作用。財產稅是对個人收入轉化為財產时采取的基本調節手段。目前財產稅適用單一比例稅率,並且沒有區分占有財產的多少及其質量。這就不能促進社會公平性的提高。遺產和贈與稅的缺失是我國稅制結構的一個缺憾。遺產稅可在幾乎不伤害效率的情況下來调節收入分配、促進社會公平,是世界公認的“良稅”。遺產和赠與稅缺失不僅使稅收在赠與環節上沒有調節作用,而且破壞了稅收調節鏈條的完整性,使其整體調節功能下降。此外,社會保障稅缺失也是我國完善社會保障体系、統籌經濟社會發展、構建和諧社會面臨的一個重要問題。從長期看,我國人口老齡化正加速推進,社會保障的預期開支很大。從中期看,完善社會主義市場经濟體制,改革攻堅,包括國企徹底脱離“辦社會”功能等,都不可避免地會引發矛盾和震動,需要社会保障創造良好的外部條件。从短期看,近年來下崗失業人數較多,農村勞動力轉移和就業壓力較大,未来幾年這種狀況還會持续產生壓力,急需發揮社会保障的“穩定器”和“潤滑劑”作用。目前,社會保障筹資方式及管理方式等還存在諸多弊端。如,籌資方法政出多門,方式不規範,缺乏強有力的法律保障,使用效率低下,甚至挪用、擠占、浪費社保基金。面對上述問題,首要的是要建設一個規範、持續、穩定的社會保障資金征收渠道,即開征社會保障稅。另外,在全面取消農業稅後,應培養農民的納稅意識,為人口的城鎮化作鋪墊。同時,為使社會保障体系能盡快、盡可能广的覆蓋到更大範圍的人們,对農民征收較低稅率的社會保障稅是一種值得考慮的选擇。

  (四)與“統籌人與自然發展”要求不相符的問题。“統籌人與自然發展”,要求税制具備兩個系統:一是促進資源節約、合理利用系統;二是生態環境保護系統。現行稅制在這两方面的調節機制和功能基本是缺失的。從第一個方面看。資源税、城鎮土地使用稅、耕地占用稅和土地增值稅似乎具備調控資源節約、合理利用的功能。但資源稅調節范圍狹窄,僅對礦產资源征收,其它諸如水資源、森林資源、草場資源等都不在調節范圍之內。此外,對矿產資源調節點放在級差收益上,而不是促進資源合理開發、節约使用和發展循環經濟上;城鎮土地使用稅和耕地占用稅由於和土地增值稅搭配不當,導致實際運行中不能充分發揮調節土地資源利用的作用,甚至功能喪失。由於土地增值稅稅率偏高,城鎮土地使用稅和耕地占用稅稅率偏低,導致兩方面的後果:一是政府批租的一級土地市場價格偏低,二級土地市場价格偏高,使市場行為人會盡可能爭取占用耕地和購買政府出讓的第一手土地。二是兩種税率高低不同所形成的利差,使持有多余土地者會閑置、囤積土地,抑制土地正常流转。另外,土地出讓金一次性收取驅使地方政府搞賣地生財的“一錘子買賣”,“只管今年吃肉,不顧明年喝湯”,短期行為嚴重。从第二個方面看,現行税制是空白。對生態環境保護的調節主要是靠收費來實現。“以費代稅”不僅作用有限,而且極大地挤壓了稅收空間,使稅收在政府能支配的財政收入中僅占60%左右,其它的則游離於預算外,無人監督。

  (五)與“統籌国內發展與對外開放”要求不相符的問題。一是內外資納稅人適用稅制仍不夠統一。今年的全國人民代表大會通過新的《企業所得稅法》,解決了內外資企業在所得税方面的差別。但內外资納稅人仍分別適用房產稅和城市房地產稅、車船使用稅和车船使用牌照稅,稅制不统一、不簡化,沒有充分體現對外开放新環境、新階段的國民待遇要求。二是關稅不能及時地根據發展形勢進行调整。一方面,在當前我國流動性嚴重過剩的背景下,對外資普遍优惠收稅的歷史依據已不復存在。另一方面,我國高能耗、高水耗、高汙染的产品出口數量大、增長快。如,2006年我國鋼材出口4301萬噸,比2005年增長109.6%,成為全球鋼铁產品出口量最大的國家。關稅结構及稅率不能依據发展形勢進行調整,導致内外資企業不公平競爭,更重要的是加大了國內節能減排工作的难度。特別是在今年一季度主要高耗能行業增長过快、高能耗產品增加过多、主要產能過剩行業增幅加快、部分落後產能死灰復燃的形勢下,關稅是把住進出口環節的重要一環。否則,勢必加大今年和以後節能減排工作的壓力。

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  三、改善税制結構的政策建議

  完善稅制結構的總體構想是“取消一批、改善一批、增加一批”,為财稅調控功能的改善和加強提供良好的基礎,促進“五個統筹”發展。

  (一)取消一批。一是按照“簡稅基”的要求,取消和簡並一些稅種。取消原有的房產税和城市房地產稅,使其合並形成新的統一的物業稅;取消原有的车船使用稅和車船使用牌照稅,使其合並形成新的統一的車船使用稅。二是適時調整關稅,取消部分“兩高一資”產品的出口退税。如,鋼鐵產品中的板材和棒線材屬於低端產品,但卻占我國钢鐵出口總量的70%還多。對此類產品要盡快取消出口退稅甚至加征出口關稅,不能留较長的政策調整過渡期,防止或減少突擊出口。

  (二)改善一批。一是完善增值稅,實現增值稅的轉型與擴展。推進增值稅由生產型轉為消費型,並把增值稅征收擴展到服務環節和服務行业。二是完善消費稅,充分發挥消費稅調節高消費和收入分配的功能,同時提倡節約资源。從範圍和稅率兩方面著手,把非消費品和百姓日常生活消費品从征收範圍中剔除,同時將高檔消費品特別是不利於資源節约利用的一些消費品和奢侈消費行為納入征收範圍,同時对其實行高稅率。三是完善個人所得稅,逐步實現綜合個人所得稅制,按率計征。目前,需维持分類和綜合相結合的個人所得稅制,但在征收過程中,要考慮納稅人的实際負擔和納稅能力,特別是弱勢群體的生活必需部分要实行稅前扣除,減少其逆向調節的負面影響。四是完善資源稅,發揮其促進資源合理開發和節約利用的功效。首先,把資源稅與資源的合理開发、養護、恢復等掛鉤,根據不可再生資源替代品開發的成本、可再生資源的再生成本、生態補償的價值等因素,确定或調整資源稅的稅率。其次,擴大資源稅的征收范圍,除煤礦瓦斯外,將尚未納入資源稅範圍的如水資源、森林資源等納入資源稅征稅範圍。最後,調整有關土地資源利用方面的稅收制度,適度提高城市土地使用稅和耕地占用稅的稅率,特別要把土地出讓金由一次性收取改為按年征稅,遏制地方政府的短期行為,也迫使部分高耗能、高污染、低水平重復建設項目無法“落地”。同時,改為按年征收後,土地一次使用成本下降,為防止土地超短期出讓套利投機行為,要对其利得實行高額累進征稅。

  (三)增加一批。一是增加社會保障稅。現在看,把原来社會保險籌資方式改为征收社會保障稅的條件已成熟。社會保障稅需合理設定稅目和稅率,規範收取、管理和使用,為完善我國社会保障體系提供主要資金來源。二是增加遺產和贈與稅。遺產稅雖然是世界公認的“良稅”,但在我國目前階段開征會遇到困難。需在全社會大力加強納税意識、納稅義務和納稅權利的宣傳教育的同時,適时開征此稅。三是增加生态環境保護稅。主要包括兩方面:對直接排放到環境中的汙染物征税和對產生較大環境影響的商品征税。一要結合費改稅,將現行的排汙、水汙染、大气汙染(包括二氧化硫、二氧化碳、氮氧化合物等)、工業廢棄物、城市生活垃圾廢棄物、噪音等的收費改為環境保護稅。二要征收燃油稅、碳稅、化肥稅、農药稅等生態稅。

  四、政策執行中需要註意的幾個問題

  (一)新稅制結构可能影響財稅收人問題。新稅制結構中,有的可能導致收入增多,有的可能導致收入減少。投資驅動型的增值税占我國稅收總量的近40%,其改革對財稅收入的影響首當其沖。一方面,增值稅由生產型改為消費型可能導致中央及一些地方的財稅收入下降。另一方面,民生領域的改革會使各級政府尤其是中央政府的財政支出面臨較大壓力,政府收入應能基本滿足當期支出需要。對此,應註意三個问題。第一,從增值稅内部看。一是考慮對某些重點行業,如石油開采等,确定一個過渡期,在過渡期內仍按生产型增值稅征收,或在過渡期內实行存量不變、增量抵扣的措施。二是在總結東北地區增值稅轉型实踐的基礎上,結合實施中部崛起戰略,先在中部地區推行而不急於在全國範圍內推行。第二,從增值稅外部、財稅內部看。生產型增值稅改革可以和新稅种、新稅率的調整統籌配套,整體推進。這樣可減小稅改导致的財政收入壓力。第三,從財稅外部、宏觀經濟看。增值稅转型具有普遍的減稅效應,屬于經濟擴張政策。在目前的投資和宏觀經濟增長背景下,特別是在防止經濟增長由偏快转向過熱之際,增值稅轉型宜因地制宜、分類推進。

  (二)一些新稅種的推進次序問題。一些新稅種的開征或一些稅種原有征收方式的改革會面臨不少困難。因此,不得不考慮推進次序,即先易後難、步步推進。如,個人所得稅由分類向綜合過渡是一個长期過程,因為綜合課稅需具備三個前提條件:個人收入完全貨幣化、具備有效的個人收入匯總工具和便利的個人收入核查手段。此外,納稅人的意识也是影響征稅成本和效率的重要因素。這些都需較長時間才能完善。因此,目前应以分類制為主。又如遺產和贈與稅,由於社會環境還不太成熟,一齊推出可能遭遇較大的阻力和變相阻力。因此,可考慮先開征遺產稅,擇機推出贈與稅。再如社會保障稅,長期目標是為所有城鄉勞動者提供养老、醫療、失業、工伤、生育等基本保障所需資金,但近期可能不能覆蓋到農民,征稅對象範圍宜逐渐擴大,保障範圍和力度隨之逐漸擴大。

  (三)某些稅種的專收專用及其使用效率问題。某些稅種由於其特殊意義,必须保證專收專用及使用的有效。上述稅制結構中,最重要的有社會保障稅以及生態環境保護稅中的部分稅目。為此,需賦予地方人大一定的稅收立法權、相應的監督權和強大的問責權。

  (四)財稅配套改革問題。稅制改革必須和財政体制改革同步進行,方能充分發揮應有的作用。其中,最重要的是解決中央和地方事權和财權劃分問題,這就涉及到政府职能、財政層級、稅種劃分、轉移支付、預算等。可考慮成立財政政策委員會來協調推進此方面工作。

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