試析和諧社會語境下公安信訪工作機制的發展和完善

論文類別:法律論文 > 法學理論論文
論文作者: 劉會娜
上傳時間:2013/7/8 8:29:00

  論文摘要 和諧社會語境下的公安信訪工作應遵循和合、公正、高效、權威和理性的指導理念。面對目前公安信訪工作法治化不足和缺乏長效性機制的缺陷,應以和諧觀為指導,在宏觀層面做到信訪工作機制與法治建設同構,與相關法律制度和糾紛解決資源銜接,在微觀層面進一步完善具體工作規範,力求建立科學有效的公安信訪工作機制。

  論文關鍵詞 公安信訪 和諧社會 法治

  公安信訪工作作為權利救濟的一道防線,以回歸群眾路線、反對官僚作風的政治行動為指向,凸顯了公安機關在人權保障、秩序維護、政治治理等方面的功能。在社會轉型的關鍵歷史時期,公安信訪工作也隨之處於建設和發展的關鍵時期。自2005年公安機關開展開門大接訪行動以來,公安部門的信訪工作取得了長足的發展。2009年,各省級公安機關領導共接待群眾來訪4811起,息訴率達96%;各地公安機關排查化解信訪積案1.1萬余起。然而,在實務先行、效果明顯的背景下,我們不得不遺憾地發現,理論上的推進和闡釋顯得略為薄弱。本文擬選取和諧社會為語境,通過對信訪與法治建設的關系、和諧觀下信訪工作機制理念的闡釋,旨在對公安信訪工作機制的發展和完善等問題進行論述,為建立有效、科學的公安信訪制度提供理論依據。

  一、和諧社會語境下的公安信訪工作機制的指導理念

  中共十六屆四中全會提出了建設社會主義和諧社會的目標,這一目標的提出引起了廣泛關註。胡錦濤總書記指出,我們所要建設的社會主義和諧社會,應該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。因此,“和諧社會應當是一種和而不同的理性社會,能夠全面回應多元價值訴求。現代和諧社會只能立於法治基礎之上,並以公法為其脊梁,社會和諧與否直接取決於公法是否平衡。”公安信訪工作應當以和諧社會的建構為背景,實現這一社會治理的總體目標。故此,應遵守以下指導理念:
  (一)和合
  和合思想來自中國傳統文化,它把以“和”為核心的和睦、和善、和生、和處、和立、和達、和愛與以“合”為核心的合作、合好、融合等思想統一在“以和為貴”、“和而不同”等富有辯證性的命題中。和合觀是建設和諧社會的重要文化思想資源。在公安信訪工作上,和合觀亦有重大意義。首先,它要求以大局觀看待公安信訪工作的價值,即以維護社會經濟和政治的總體秩序為要旨,而非拘囿於一事一人;其次,在糾紛解決上盡可能運用協商、和解、調解等手段,以恢復秩序而非簡單定爭止紛為目的;最後,在信訪工作中必須善於協調各方面利益關系,能夠把握問題的實質,務求解決問題的長效性和徹底性。
  (二)公正
  和諧社會應當是公平社會。公安信訪工作的運行必須具有公平性,才能成為有效和令人信服的權力救濟機制。有學者指出,信訪糾錯具有一定的或然性缺陷。[2]但這可以通過科學設置信訪工作機制來避免。避免信訪結果的或然性,擺脫來自各方面的不當幹擾和壓力,其根本措施在於使信訪工作機制具備實體結果和工作程序上的雙重公正。
  (三)高效
  西方法諺雲:遲來的正義是非正義。在和諧社會的秩序觀中,效率是不可或缺的。這同樣適用於公安信訪工作。公安信訪工作機制應具備高效、便捷的特征,便於民眾使用,避免拖延不決,造成繼發性上訪。
  (四)權威
  公安信訪工作機制的權威性應建立於公正執法的基礎上,也應與科學的工作運行機制相匹配。公安信訪的權威性應當包括:信訪機構的獨立性和信訪處理結果的終局性。前者要求信訪機構具備基本的獨立辦公場所、獨立人員,尤其是要有獨立辦案的能力和空間;後者則要求信訪結果的產生具備定紛止爭的基本特點,不因外界因素被權力隨意更改。
  (五)理性
  維持和諧需要理性。應科學看待信訪事件及其後果。不簡單將信訪事件作為社會不安定因素或維穩對象。須知,和諧社會不在於沒有矛盾,而是在於如何正確、妥善地化解矛盾。對於無理纏訪者和群體上訪,要註意不能以維穩等為由予以一概回絕或一概滿足,仍應遵照法律及相關規定予以處理。

  二、目前公安機關信訪工作機制的主要缺陷

  (一)公安信訪工作的法治化不足
  1.信訪的制度性質不明,對法律權威構成沖擊。在信訪案件中,無責信訪的情形很多,主要包括長期無法解決的死案、對政策不理解、信訪人意願與事實不符、超越公安管轄範圍等,這些信訪案件公安機關解決起來非常困難。很多案件本應當通過司法機關或者其它部門解決,之所以信訪人纏訪不已,與信訪制度的價值定位和群眾期待有關。信訪的發展趨勢應當是一種良性循環,作為利益訴求表達機制,信訪是對法制框架下的權益救濟途徑的補充和發展,但絕不能作為後者的替代。
  2.支撐公安信訪制度的法律、法規較為粗疏。支撐公安信訪制度的直接規範是《公安機關信訪工作規定》(下簡稱《規定》),這比起單純依靠《信訪條例》的時代已經有所進步。但該規定仍然顯得較為粗疏。如在管轄上,信訪應當是法律救濟的補充,但如果當事人對公安機關某一項工作決定不服,既未提起訴訟,也未提起行政復議,但卻提出信訪申請,現有法律規定中並沒有給予符合法制要求的解答,公安信訪工作部門常常被迫接受這些案件。再如關於法規中指出的信訪績效考核制度,也沒有明確規定考核方式尤其是符合法治要求的考核方式。而一些地方的“土政策”盲目以受訪率高、纏訪多等作為工作不力的標準,致使公安信訪工作陷入尷尬。

  3.過於依賴行政負責人的人治傾向。領導親自接訪督辦即一把手接訪是在公安信訪工作中的一大亮點。從2007年1月開始,在公安網上開通了廳局長接訪系統,逐月通報各省(區市)公安廳(局)一把手接訪情況,河北、湖北、重慶、甘肅等公安廳、局按照公安部的做法,逐級逐月通報各市、縣一把手接訪情況。這一舉措體現了對信訪案件的重視,而且易於責任倒查。但這也帶來了信訪人對於行政領導接訪的依賴,進而帶來了對正規法律制度以及常規性信訪工作的漠視,甚至為爭取更高級別行政領導接訪,而采用纏訪、越級上訪、集體沖擊等過激方式,對法治建設形成了沖擊。

免費論文下載中心 http://www.hi138.com   (二)公安信訪工作的長效機制不足
  1.對信訪工作的重視較為明顯地依賴於政治話語的感召,有運動化特征。公安信訪工作得以被重視值得欣慰。但重視的方式往往是出於政策部署,具有階段性。這種階段性也帶來了運動化的趨勢,信訪有時成為解決糾紛的全能機制,有時則被閑置,接訪率高既有可能成為執法為民的標誌,也有可能成為工作不力的負面考核。這些都致使信訪工作難以成為常規性、長效性的權利救濟機制。
  2.公安信訪機構的職責權限能力有待明確。首先,公安信訪機構的獨立性尚不完全。在很多基層公安機關,信訪部門往往與其它部門合而為一。民警一人多職。這使得信訪機構的辦公資源受到很大制約,辦公人員的專註程度下降。其次,信訪機構職責也有待明確。在《規定》中,信訪部門的主要職責是傳達、交辦、督促、審核等,但在實際工作中,信訪部門承擔了大量的實體性工作,如對糾紛的調查、勸導等。而信訪機構這一“包打天下”的職責特征,使得信訪問題的解決成為該部門自己的事情,既不能與行政執法本身較好銜接,也往往不能形成有效的問責體系,從而影響長效性。
  3.追責和考核制度的科學性有待提高。目前,各級黨委政府大多建立了信訪工作領導責任制和考核制。對較大規模的連續上訪以致影響社會穩定和正常工作秩序的,要追究領導責任,並視情節輕重進行處理。客觀而言,這種信訪工作領導體制在一定程度上有助於個別問題的解決,但在“問責”壓力之下很多地方也許會采取違規甚至違法的手段抑制上訪。特別是國家召開重要會議、舉辦重大活動等時期,公安機關往往提前對重點信訪人員進行管控。這不但不能增加信訪制度的長效性,反而容易使其失去群眾應有的信任。究其原因,與考核制度的僵硬和粗暴相關。

  三、以和諧觀完善公安信訪工作機制的建議

  (一)以和諧社會的基本理念指導公安信訪工作機制
  從宏觀層面,公安信訪工作機制的完善應做到:
  1.公安信訪工作應與法治社會的建設同構。公安信訪工作的開展不能沖擊法治化解紛框架,不應在公安信訪工作過多強調領導者個人的作用,正確處理領導者參與信訪與常規性信訪工作的關系。
  2.完善公安信訪工作規範。在維持公安信訪工作民主參與、民情傳遞、公權監督等政治功能的同時,建立完善的公安信訪工作規範,尤其是程序性規範,使之成為具有穩定性、可預期性、普適性的長效解紛機制。
  3.與其它法律制度有效銜接。應當註意增進公安信訪工作與行政訴訟、行政復議等其它行政救濟的銜接,使之既有區別又有聯系,共同促進糾紛解決。信訪制度應當是司法制度和行政執法的有效補充,而不能置於其前。
  4.建設大信訪格局以有效解決糾紛。應當有序整合社會資源,促進人民調解、行政救濟、民間和解等有效機制的介入,構建符合法制理念的“大信訪”機制;廓清信訪部門的職責,尤其是上下級信訪部門之關系,使之分別具有獨立的權限和受案範圍,避免權威上移,權責不清。
  (二)完善公安信訪工作的具體工作規範
  從微觀層面,和諧社會語境下的公安信訪工作機制應當做到:
  1.明確公安信訪工作的指導思想和基本原則,樹立依法解決和處理信訪問題的觀念。應建立信訪案件源頭預防與排查的有效機制;對信訪補償秉持法制和理性原則,以法律和政策為依據,擺脫隨意性和“怕麻煩”心理;局長接待日等措施應是日常接訪工作的有效補充,不能因之強調信訪的“人治”色彩;嚴格辨明公安信訪工作的管轄範圍;淡化運動式的信訪工作開展機制,信訪應保持其穩定性、長效性。
  2.規範並落實信訪機構和職能部門的職責和任務。應明確信訪工作部門尤其是基層公安機關中信訪部門的專門性和獨立性,規定其辦案不受幹擾。同時,改變信訪機構“包打天下”的格局,賦予信訪機構改進工作建議權、處分建議權等職權,工作職能由對信訪案件的辦理向督辦、問責的方向轉變。
  3.建立長效機制,以執法過錯責任為核心強化執法監督。建立信訪事項的責任認定和過錯追究制度;進一步完善辦理和查處信訪事項的考核制度,理性分析信訪產生的原因和解決的方法,不單純以信訪數量和次數為考核指標;建立重點信訪問題的專案專辦和督辦制度,但要註意,此種監督機制應當是常規性機制的補充,不能以督辦代常規解決,尤其是專案專辦,一定要繼續遵循法律和政策的基本要求,不能隨意突破,急於求成。

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