簡析派出檢察室職能配置

論文類別:法律論文 > 司法制度論文
論文作者: 徐向業
上傳時間:2013/7/8 12:09:00

  論文摘要 最高人民檢察院於2010年印發《關於進一步加強和規範檢察機關延伸法律監督觸角,促進檢力下沈工作的指導意見》(下簡稱《指導意見》),其中一項重要工作內容是加強基層派出檢察室建設。由此,全社會對於基層檢察室的討論和關註也呈現上升態勢。作者認為,對於檢察室的關註和討論,核心問題不是能不能做(可行性)和要不要去做(必要性)的問題,而是怎麽去做(合理性)的問題,而最關鍵的又是配置什麽樣的職權給檢察室。本文對此略作分析。

  論文關鍵詞 檢察室 職能 配置 定位
 
  一、檢察室之核心問題分析

  (一)檢察室設置的可行性
  客觀而言,設置檢察室迄今為止未得到國家法律層面上的授權,唯一的依據只是最高檢制定的《人民檢察院鄉(鎮)檢察室工作條例》。盡管有論者援引《人民檢察院組織法》第2條第3款①來說明設置檢察室是符合立法本意的,認為該款規定對特殊區域作不完全列舉,是檢察機關設立派出機構的法律空間,②但難免牽強,因為將鄉鎮、農村都視為特殊區域顯然過乏,且該款規定設置的是派出檢察院,同時必須提請同級人大常委會批準。對此,筆者認為應當承認法律依據的缺失,但不表明設置檢察室沒有可行性。理由為早在1993年,最高檢就下發了《人民檢察院鄉(鎮)檢察室工作條例》,明確“鄉(鎮)檢察室根據鄉(鎮)地域、人口、經濟狀況和工作需要設置”,作為最高檢出臺的工作條例自然有法律效力,應屬於其作出的司法解釋,司法解釋具有執行力亦無疑,否則難以解釋當前司法實踐中大量運用司法解釋解決實際問題的做法。因此,雖沒有法律層面的依據,但檢察室的設置還是有依據的,即具有可行性。甚至可以認為,正是由於檢察室的法律地位不明確,才有在理論上進行探究和實踐中進行摸索的空間和意義。
  (二)檢察室設置的必要性
  設置檢察室對於強化檢察機關對基層的法律監督、維護公平正義、保障農民合法權益、服務社會主義新農村建設無疑作用重大,農村基層的司法需求和檢察機關在農村基層的缺位是客觀的事實,因而設置檢察室的必要性就凸顯。最高檢曹建明檢察長在2010年7月召開的全國檢察長座談會上指出:“鎮街檢察室是延伸法律監督觸角到基層的重要抓手,是開展基層檢察工作的新平臺,要不斷建立和完善鎮街檢察工作機制,註意總結經驗、穩步推進……”。③省檢鄭紅檢察長也撰文指出新形勢下發展鄉鎮檢察室的必要性:是檢察工作不斷適應鄉鎮經濟社會發展的客觀要求;是建設公正高效權威的社會主義司法制度的應然舉措;是維護農村改革發展穩定大局的現實需要。④
  (三)檢察室設置的合理性
  如果說考慮可行性和必要性是設置檢察室的前提,那麽在解決了前提問題後,重點是考慮設置檢察室的合理性問題了。事實上,檢察室設置的合理與否才是真正直接影響和制約檢察室發展空間的關鍵,這種合理性包括幾個方面:第一是在哪設置,是否所有鄉鎮都設置,還是根據需要有選擇的設置?第二是檢察室的機構性質定位,是獨立機構與其他科室平行,還是附屬於某個科室只是一個虛牌?第三是人員配置,是保證獨立編制人員,還是有若幹檢察人員兼顧?第四是職權,是賦予檢察室所有檢察職權還是部分職權,部分賦予的話哪些職權最符合檢察室的需要?在這些方面,最為關鍵的一點是必須明確檢察室幹什麽,即到底應賦予檢察室怎樣的職權。否則,即使檢察室設置的地域、機構的設定、人員的配備多合理,也難以開展工作,無法有效發揮檢察室的法律監督職能。

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  二、制約檢察室職能配置之因素

  1.檢察機關自身的檢察權。檢察室作為檢察院的派出機構,配置的職能必定不可超越檢察權本身。這一道理簡單但有過深刻教訓,上世紀八、九十年代,全國各地檢察室的設置和發展迅猛,但檢察室職權不清,導致檢察室職權濫用,甚至超越檢察權幹擾地方事務如插手民事經濟糾紛等,導致檢察室職能失控,嚴重影響檢察機關的公正形象,最高檢對此進行過專門的整頓。
  2.《人民檢察院鄉(鎮)檢察室工作條例》規定的檢察室職能範圍。該條例第三條規定鄉(鎮)檢察室的任務是:(1)受理轄區內公民的舉報、控告和申訴,接受違法犯罪分子的自首;(2)經檢察長批準,對發生在本轄區內、屬於檢察機關直接受理的刑事案件進行立案前調查、立案後的偵查;(3)對轄區內緩刑、假釋、管制、剝奪政治權利和監外執行人員的管理教育工作進行檢察;對人民檢察院決定免訴的人員進行幫教;(4)結合檢察業務工作,參加社會治安的綜合治理,開展法制宣傳;(5)辦理檢察長交辦的工作。該條例雖然是1993年就頒發實施的,時間較為久遠,但作為檢察室設置的唯一依據,在最高檢沒有宣布失效或修改之前,都應被遵守。有人擔心農村基層經過二十年的發展新情況新問題層出不窮,該條例的適用性不夠。該擔心可以理解但沒必要,因為該條例賦予檢察室的職能足以應對現實的需要,即使有新的需要,也可以援用“辦理檢察長交辦的工作”加以解決。
  3.派出檢察院內設機構的職能。檢察院內設機構已經覆蓋了檢察職能的全部,因而在設置檢察室職能時不得不考慮檢察室與派出檢察院內設機構的職能分工,必須要做到合理,避免互相推諉或相互爭權。上世紀八、九十年代全國各地檢察室的設置就出現範圍過寬、與內設機構之間分工不清、職權重疊混亂等問題,極大的影響了檢察室職能的發揮。
  4.檢察室可能獲得的編制和人員安排。檢察職能是要靠檢察人員實施的,配置檢察室的職能必須考慮到該檢察室的人員安排問題,人員充足但職能過少不行,職能過多但人員不夠更加不行,前者出現的可能性不大,後者在當前基層檢察工作繁重而檢察人員普遍偏少的情形下是個難題,特別是經濟發達外來人口多的地方,檢察機關核心職能如批捕、公訴、自偵的任務已經相當繁重,難以抽調檢察人員到檢察室工作。
  5.設置地區的司法需求。設置檢察室的目的就是通過檢察職能的發揮服務農村基層經濟建設、社會管理,因此,檢察室職能配置要迎合基層的司法需求,不同地區有不同需求,如農村職務犯罪較多的地方對預防和打擊職務犯罪更加需求,社會治安混亂的地方對法制宣傳教育更加需求。所以,檢察室職能的配置不要搞一刀切,因地制宜有的放矢,有所選擇有所側重地配置。

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