行政法視野下的公共利益

論文類別:法律論文 > 行政法論文
論文作者: 陳誌娟
上傳時間:2010/8/11

  [摘 要]  在物權法頒布後,對於公共利益的標準存在著激烈的爭論。從法學的角度來看,它是我國現有法律制度關於公共利益界定的模糊性、房屋拆遷制度的不合理性以及公權力對私權利的非法幹涉等一系列問題的一個縮影。本文從“釘子戶”這一個案展開,圍繞我國現有房屋拆遷制度的不足與完善、公共利益的界定以及公共利益與個人利益究竟應如何衡平等問題進行討論,並提出了自己的觀點。

  [關鍵詞]  公共利益;行政法;物權法。

  2007年4月2日,曾一度被全國媒體炒得沸沸揚揚的重慶“釘子戶”事件終於在開發商與拆遷戶的協商解決之下獲得妥善解決,開發商與拆遷戶最終達成了協議,房屋於當晚被拆除。從這一案件中,我們看到的是究竟如何解決我國現行法律制度在個人房屋征用方面存在的問題, 是如何從包括《憲法》、《物權法》在內的相關法律中獲得對於公共利益的清晰界定,是在個人力量與國家權力相比處於天然弱勢的情況下如何合理衡平公共利益與個人利益之間的關系。

  無論是《憲法》,還是新頒布的《物權法》,對於公共利益這一概念都沒有做出明確的界定。造成這種結果的直接原因就是公共利益內涵本身的不確定性,並且隨著社會的發展其外延還在不斷地擴大中,而這與法律要求具有高度的穩定性和概括性,不可能實現對公共利益這一概念的完善。

  立法中對公共利益留下的空白只能依靠司法去填補,這要求法官針對具體案件發揮自由裁量權裁定是否為公共利益。但在我國目前的法院系統中,法官真的具有能夠在沒有任何相關法律作為準據法的情況下,完全依據法理知識做出公正裁判的能力嗎? 況且在實踐中,由於立法體制的不完善,部門立法現象的大量存在,公共利益的裁量權很大程度上交予行政機關行使,根本無法進入司法程序,其公正性可想而知。由此可見,對於公共利益的界定問題,我們遇到了立法和司法的雙重難題。針對這種現象,很多學者建議還是應當在立法中對公共利益做出明確的界定,並提出了自己的觀點。

  一、國內外關於公共利益界定的學說。

  關於公共利益的界定,國內外很多著名學者都曾提出過自己的觀點。

  早期德國公法學者洛厚德(C. E. Leuthold)在《公共利益與行政法的公共訴訟》一文中,以地域作為判斷的基礎,試圖揭示公共利益之主體即“公共”的內涵。但他的理論過分強調了空間或地域的界限,隨著區域經濟一體化、經濟全球化的逐步推進,地域之間的界限逐漸淡化,其理論逐漸淡出人們的視野。

  與洛厚德處於同一時代的德國學者紐曼( F -J. Neumann)在《在公私法中關於稅捐制度、公益征收之公益的區別》一文中提出“不確定多數人理論”,指出公共的概念是指利益效果所及的範圍,即以受益人多寡的方式決定。只要有大多數的不確定數目的利益人存在,即屬公益,強調在數量上的特征。紐曼的學說相對於洛厚德的理論來說更具有科學性和前瞻性,其理論基礎與“少數服從多數”的民主政治原則相一致,所以至今仍被各國廣泛應用。

  針對2004年修憲中,《憲法》條文增加了“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用並給予補償”的規定,我國許多學者關於公共利益這一概念的界定提出了自己的觀點。如韓大元在《憲法文本中“公共利益”的規範分析》一文中提出,公共利益具有公益性、個體性、目標性、合理性、制約性、補償性六大特征; 袁曙宏在《“公共利益”如何界定》一文中提出,公共利益具有公共性、合理性、正當性、公平性的特征。這些學者的觀點,可以說比較全面地概括了“公共利益”這一概念的特征,為司法機關判斷“公共利益”提供了寶貴的依據。

  那麽,在我國的立法過程中,究竟應采取何種標準對“公共利益”做出界定呢? 民法學者以民法學者梁慧星牽頭的物權法草案起草小組在其建議稿中曾對公共利益進行了這樣的概括:“所謂公共利益,指公共道路交通、公共衛生、災害防治、科學及文化教育事業、環境保護、文物古跡及風景名勝區的保護、公共水源及引水排水用地區域的保護、森林保護事業, 以及國家法律規定的其他公共利益。”很顯然,建議稿中采用的是列舉式規定的方式,但由於社會情況在不斷發展變化,“公共利益”的外延隨之不斷擴大中,用窮盡式列舉法顯然無法包含公共利益的全部方面,用兜底式條款又失去了立法的本意,不利於法官引用斷案,於是在最終頒布的《物權法》中,我們只看到了“為了公共利益的需要??”這樣的概括式規定。還有的學者建議,采用一個多數人的決策機制,以位於某個區域內的權利人通過法律程序投票決定,多數人的意見即為公共利益。[ 7 ]但是筆者認為,這種方法在實行方面會由於區域內權利人過多、程序過於繁瑣等原因無法實現。

  二、對公共利益的界定:法律的缺失。

  我國目前以公共利益的名義征用個人不動產的相關法律依據分散在《憲法》、《土地管理法》、《物權法》、《城市房地產管理法》、《城市房屋拆遷管理條例》(以下簡稱《條例》)中。《立法法》第8 條明確規定,對非國有財產的征收必須制定法律,但其第9條亦明確規定,“本法第八條規定的事項尚未制定法律的,全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定,授權國務院可以根據實際需要,對其中的部分事項先制定行政法規,但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外”。但是,《憲法》第13條第2款明確規定,“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用並給予補償”。這裏的法律也是指狹義的法律。

  根據《土地管理法》的規定,我國目前實行的是土地國有和集體所有的制度,也就是說,土地的所有權不在公民個人手中。但是,公民個人可以通過一定的條件,通常是購買開發商銷售的商品房,從而獲得基於房屋之上的國有土地的使用權,也就是說,公民享有對國有土地的用益物權。公民的土地使用權是有一定年限的(在我國為70年) ,在規定的年限內,公民的土地使用權及其用益物權是不受侵犯的對世權。但《憲法》、《物權法》等相關法律規定,國家在一定條件下可以征用個人所有的房屋及其他不動產,這一條件就是公共利益。

  《憲法》第10條第2款規定,“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征收或者征用並給予補償”。《土地管理法》第2條規定,“國家為了公共利益的需要,可以依法對土地實行征收或者征用並給予補償”。《物權法》第42 條規定,“為了公共利益的需要,依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產”。這些都為國家征用個人的不動產提供了法律依據。但是,究竟何為公共利益,國家通過什麽標準去判斷公共利益這一概念,由於立法技術上的原因,法律並沒有做出明文規定。目前我國的房屋拆遷按照拆遷事由可分為協議拆遷和“公益”拆遷兩類。所謂協議拆遷,就是開發商為了對特定地區的土地進行商業目的的開發而通過與該地區居民簽訂房屋買賣合同從而獲得房屋的所有權及房屋所占區域內的土地使用權,進而對該地區房屋進行拆遷改造的行為。“公益”拆遷,即國家為了公共利益而對特定地區的房屋進行征用的拆遷改造。“公益”拆遷應遵循嚴格的程序,但從實踐中來看,很多地方政府對某地區土地使用權的征用只是由該地區的土地行政主管部門內部決定的,其征用行為是否為公共利益也是由主管部門內部判斷的,判斷標準不得而知,因此,一些政府官員為了追求政績而置公民的合法權益於不顧,打著“公共利益”的旗號進行非法征地的情況大量存在。所以,在公共利益的界定主體問題上,為了避免政府的征地拆遷部門作為利益相關者偏頗地界定公共利益的情況出現,能否在政府法制部門中下設一個獨立的公共利益界定主體值得考慮。除此之外,有些學者提出,開發商在與“釘子戶”未達成拆遷協議的前提下,將拆遷戶的房屋挖成了一座孤島,拆遷戶被強行斷水斷電,侵犯了拆遷戶的相鄰權。這也是值得學者們去探討的地方。[免費論文下載中心 hi138.com]

 

 三、公共利益和個人利益的衡平。

  (一)公權力與私權利的沖突:難堪的現狀。

  公共利益與個人利益之間的矛盾,可以說是長久以來公權力與私權利沖突的一個縮影。

  政府從國家產生時起,就是公權力的代表,負責龐大的國家機器的運轉,處理紛繁復雜的事務,承擔著保證內政外交的穩定、經濟良好運轉的重要使命和巨大責任,享有覆蓋面廣泛的權利,並承擔相應的義務。在實行人民代表大會制度的中國,政府的權力是憲法和法律賦予的,而憲法和法律又是由民意的代表機關全國人大及其常委會制定並通過的,因此,從這層意義上來說,政府是人民選舉產生的政府,是對人民負責的政府,是為人民服務的政府。但是,由於我國的民主法制尚不健全,社會主義市場經濟體制不完善以及政府責任的缺失,國家中逐漸出現了政黨利益、團體利益、部門利益,當這些利益交錯出現在我們的政府部門中時,政府就由一個民意的代表部門蛻變成為由一個個利益主體操縱的“機器”。這個龐大的機器靠納稅人的錢維持其自身的運轉,卻由於利益的驅使,經常不承擔相應的義務。全國各地不斷湧現的貪汙腐敗現象,是一些政府官員將本應用作公益事業的國家資金打到了自己的帳號上;普遍存在的部門立法現象,為一些政府部門肆意侵犯公民個人利益打開了方便之門;一些地方政府官員為了追求政績,更是將公民的個人利益視為牛毛,打著“公共利益”的旗號,肆意踐踏公民的私有財產權和憲法、法律的相關規定; 在政府機關內部,這些人民的公仆們,還每天為了工資、升遷、福利等問題勾心鬥角,打得不可開交。在這種情況下,政府如何能夠建立對公民的信任? 政府如何有能力勝任自己的工作? 以重慶“釘子戶”事件為例,事件發生後,政府部門曾一度“失聲”,沒有部門對此事發表意見,也沒有官員接受采訪,社會輿論更是呈現“一邊倒”的架勢,新浪、網易等門戶網站的投票顯示,有85%以上的人支持被拆遷戶。為什麽會這樣? 因為政府部門留給公民的是一種一貫善於以公權力侵犯私權的糟糕形象,更因為政府這次遇到了一個能夠依法維權的“強勢公民”。當公權力與私權利發生激烈的碰撞,而公民作為私權利的所有者勇敢地拿起法律武器進行抵抗時,我們不能不感嘆法治的進步。

  筆者在這裏用天平打一個比方,以形象地刻畫政府與公民、公共利益與個人利益的關系。天平的左側是政府,是公權力的代表,公共利益應在其之上,為了“公共利益”是政府工作的原則和宗旨;天平的右側是公民,是私權的代表,個人利益應在其之上,但略低於公共利益,公民在保護其個人利益的同時,應當同時懂得在一些情況下為公共利益而犧牲個人利益;天平的中間是一塊“法律盾”。對天平左側的政府來說,這是一塊限制政府權力、保證政府嚴格依法行政的盾;對天平右側的公民來說,這是一塊阻止公權力入侵、保護公民個人利益不受非法侵犯的盾。在一個政府秉公自律、公民懂法守法、法治完善健全的國家,天平應處於平衡的狀態。但現在我國的情況是,政府部門將“公共利益”踩在腳下,公民將“個人利益”高舉頭上,法律起不到制約政府和保護公民的作用。若一個國家的政府不能取信於民,若一個國家公民的合法利益不能受到法律應有的保護,那將是一國政府的悲哀,一國人民的悲哀,更是一國法治的悲哀。

  (二)何者優先:兩個極端的出現。

  公共利益與個人利益既然是對立統一的關系,那麽當兩者發生沖突時,何者應當優先呢? 現在社會中兩種極端情況的出現,不得不引起我們的反思。

  一個極端就是由於法律制度的不健全,政府部門濫用公權力,肆意侵犯公民的個人權利。比如,在國外,公民的私人住宅是“風能進,雨能進,國王不能進”的神聖私有領地,司法機關為了公共利益需要進入公民住宅搜查,必須事先向法院申請許可證(warrant) 。而在我國,曾出現過公安機關為了偵察一些輕微違法行為,甚至由道德而非法律領域調整的行為,在沒有搜查證的情況下強行闖入民宅進行檢查的案例,這無疑侵犯了公民對自己住宅享有的所有權及從中衍生的相鄰權、隱私權等。再比如,為了籌備奧運會,北京市政府對城區進行改造、修建地鐵線路等設施的過程中,因為時間緊迫,政府授權一些施工單位連夜趕工,嚴重影響了周邊居民的正常作息。即便政府此舉確實有“辦好奧運”的公共利益目的存在,那麽,在侵犯公民居住權的情況下,政府難道不應該給予公民以合理的補償嗎? 再以目前我國城市大規模改造過程中的征地拆遷為例,由於相關法律制度在程序和實體上存在的缺陷,本應由政府部門承擔的征地拆遷補償行為,卻由政府授權給了開發商去行使,政府退至後臺,當開發商與被拆遷戶發生矛盾時,扮演一個“仲裁人”的角色;政府涉嫌在征地拆遷過程中從被拆遷戶手中牟取土地扭轉的巨大差價;政府官員為了追求政績而打著公共利益的旗號隨意征地拆遷;在開發商與被拆遷戶未達成拆遷補償協議時,政府部門強行將房屋拆除。這些政府淩駕於公共利益之上、為了自身利益而損害私利的行為應當引起我們的警惕。

  另一個極端就是由於法律對個人利益的過度保護,導致私權絕對化的現象。在日本,如果政府需要征用國民所有的土地,即使為公共利益,決定權最終也在公民個人。筆者認為,這種對個人利益的保護是私權絕對化的體現。日本的法律制度過於註重保護公民的私有財產權,導致政府在運作過程中的成本大大增加,其增加的成本將最終間接分攤到日本所有國民的頭上。

  (三)衡平點的尋求:四方面的完善。

  縱然,現實的無奈使我們對於尋求公共利益與個人利益的衡平點持懷疑的態度,本文還是以上文提到的“利益天平”為基礎,從理論上為雙方的衡平提供了可能性的存在。

  首先,立法機關應當制定良法,有效地限制政府權力,從程序和實體上保護公民個人的合法權益不受侵犯。良法的制定應遵循科學和民主的標準。科學性: (1)在制定的時候,應遵循科學的工序,即要求立法者在制定法律之前,對現實情況要了如指掌,要做大量的調查,以確保立法符合社會發展趨勢;立法以後對其實施情況也要進行考察,以便對法律進行解釋或修改。目前我國的立法普遍缺乏超前性和主動性。大多數法條都是立法者僅僅對社會中現存問題的反映,而對一些新出現的問題缺乏預見性,而且很多法律法規不是立法者主動立法,而是在上級領導的指示下才立法,導致立法滯後;全國人大將一些本應由自己行使的對法條的解釋權交給了法院、檢察院去行使,導致很多問題善待解決。( 2)法律的內容也要科學,這涉及一個立法技術的問題。在此,筆者對立法的內容方面提兩點建議:第一,立法者應當明確法條的涵義,盡量不要產生歧義,否則不是錯打無辜,就是放縱罪犯,當然,在法條的表述上也不能過於剛性,應當留有靈活的余地;第二,法條應當有很強的執行性, 不能成為宣誓性的口號。(3)立法者要講科學,這涉及到立法者的素質問題,而立法者素質的高低直接關系到法律是否公正合理。首先,應當防止情緒立法,立法者應當秉承著理性、公正、無私的原則,不能受個人情感和社會輿論的影響;其次,立法者隊伍的知識結構要合理。一部良法的民主性則體現在它應當能夠充分反映和保障民眾的根本利益,這是立法的根本目的與原則之所在。立法的民主性不僅體現在立法的程序上,同時也體現在立法的內容上。在中國,立法者應當避免人治型立法,實行法治型立法。立法機關應該是民意的代表機關,而不是少數人的專政工具。因此以黨代法的情況應當避免,部門立法應予以嚴格限制,黨或者一些部門的意誌和利益並不一定能代表大多數人民的利益,這樣容易導致在法律面前官民不等、公私不等的現象,法律自然也就失去了民主性。

  其次,獨立公正的司法是確保良法真正得到實行的基礎。良法即使制定出來,如果沒有嚴格執法、守法的話,就只能是一紙空文而已,沒有任何意義,而司法則是在執法不力、守法不嚴情況下最後的救濟途徑。更何況目前我國很多法律條文缺乏明確性和可執行性,成為了原則性的規定,宣誓性的條款,使司法工作者的執法缺乏相應依據。以《物權法》第42條為例,條文中只對國家可以征用個人房屋的情況做出了原則上的規定,即依照“公共利益”,但對“公共利益”這一概念未作進一步闡釋,其他法律上也沒有相關規定,這就需要法官根據具體情況對個案中的“公共利益”做出判定。但筆者在前文中說過,我國法官目前的素質足以支持其在沒有任何法律依據的情況下完全依照法理知識做出公正的決斷嗎? 因此,如何制定一部在司法實踐中能被真正貫徹執行的法律,無疑成為立法者和司法者都要考慮的問題。審判米蘭達的美國最高法院大法官沃倫說過:“實體不公,只是個案正義的泯滅,而程序不公,則是全部司法制度正義性的普遍喪失。”而程序的公正,則需要立法和司法者的共同努力。

  再次,政府應當在公民心中樹立秉公自律的人民公仆形象,這就對政府的依法行政提出了嚴格的要求。國家的運轉需要靠政府來維持,如果把整個國家看作是一個高速運轉的車輪,那麽政府就是保證車輪運轉高效而穩定的車軸。政府無疑在國家中占有不可替代的地位。但是,政府的權力是人民賦予的,政府負責處理整個國家的事務是人民基於對其的信任而做出的授權,從這種意義上來講,政府沒有任何資格利用這種權力去為自己創造利益,更沒有任何資格利用公權力去損害公民的權益。然而,人的本性決定了政府同時是一個集多種利益於一身的利益多元體,現實中公權力被濫用的情況從來就未停止過。筆者認為,公權力的濫用有兩種形態,其一是公權力主體以原有的角色直接侵入私有領域,二是公權力主體內部以錯位的角色侵入私有領域。比如在房屋拆遷中,政府部門取代了本應由法院來行使的強制拆遷的權力,使這一程序染上了部門利益的色彩。《物權法》的頒布為政府依法行政提出了新的要求,但政府若要真正做到依法行政,需要在政府官員的內心確立為人民服務的堅定信念,更需要提高政府官員的法律意識和修養。

  最後,公民作為整個國家的利益密切相關者,應當樹立整體觀和大局觀,為政府的行政行為提供相應的協助和支持。公民個人享有的權利因為受憲法、法律的保護而具有正當性和排他性,是不受任何來自公權力的侵犯的。但是,我國的憲法和法律同時為這種保護提供了除斥性的條款,就是在為了公共利益的需要之下,國家可以介入公民對其私有財產權的絕對支配之中。筆者認為,我們可以把憲法、法律的這種規定看作授權政府在極特殊情況下對公民個人權利的一種合理的侵犯。個人利益與公共利益從來就不是完全的對立關系,公共利益不是簡單地存在於個人利益之外,它們之間更多的是一種統一的關系,一種公共利益寓於個人利益之中的統一。公共利益的實現使其在不特定主體身上轉化成為他們享有的權利,進而促成了不特定多數人個人利益的實現,而這種實現有時需要以犧牲少數人的利益為代價,需要限制或消滅少數公民對於部分個人權利的享有,即使這種享有的正當性是無可非議的。公共利益是個人利益的總和,而公共利益的實現同時保證了個人利益的實現。無論從我國個人利益應當服從集體、國家利益的傳統來看,還是從一個法治國家的公民應有的法律涵養來衡量,公民在面對公共利益的時候,都應該在個人利益方面做出適當的讓步。

  結 論。

  城市房屋拆遷事件本身發掘了其背後所反映出的現行法律制度中對公共利益界定的缺失以及國務院《城市房屋拆遷管理條例》合法合理性方面存在的不足之處,並對《條例》的完善、公共利益的界定標準和我國征地制度的設計提出了筆者自己的構想。最重要的是,城市房屋拆遷事件從一個側面折射出的公權力與私權利、公共利益與個人利益之間的沖突,從國家產生時起,就一直存在,並將在今後相當長的一段時間內繼續存在下去。對於公共利益與個人利益的衡平,本文提出了四點建議,但這種基於理論層面的探討,無法從根本上解決現實社會中存在的利益沖突問題。根據西方經濟學的“經濟人”理論,每個人都會追求自身利益的最大化,何況社會資源總是有限的,其沖突之激烈可想而知。在社會的發展過程中,還會出現很多類似於重慶的“釘子戶”事件,還會出現很多公共利益與個人利益發生的沖突,他們的命運如何,我們不得而知。但是,伯爾曼說過,“法律必須被信仰,否則將形同虛設。”筆者相信,這種在中國幾千年社會發展變遷過程中所缺失的信仰,將通過一代又一代的法學人的努力,最終得以實現。[免費論文下載中心 hi138/Com]

  

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