試析公安信訪長效機制

論文類別:法律論文 > 行政法論文
論文作者: 王麗英 李艷
上傳時間:2013/6/22 2:59:00

  論文摘要 公安信訪工作是化解矛盾糾紛、維護社會穩定的一項重要工作。它是警民關系建設和諧與否的晴雨表,是關系到公安工作全局與公安機關形象的重要課題。因此,積極探索、研究、建立公安信訪工作長效機制,對於解決好公安信訪問題,推動信訪工作良性循環,促進公安機關執法規範化建設,維護社會和諧穩定都具有十分重要的現實意義。

  論文關鍵詞 公安信訪 長效機制 創新工作

  為確保《信訪條例》的深入貫徹,堅持化解矛盾與源頭預防並重,機制完善與辦法創新並行,規範秩序與渠道暢通並舉的工作原則,從全局著眼對待信訪工作,用科學發展的視角看待信訪問題,從提高執政能力的高度認識信訪問題,自覺把信訪工作與各項業務工作緊密結合起來,使公安信訪工作長效機制建設取得明顯進展。

  一、通過明確責任,完善信訪工作機制

  第一,建立公安信訪工作“一把手”工程。公安部黨委歷來高度重視信訪工作。2005年國務院新修訂的《信訪條例》頒布實施後,公安部就迅速成立了信訪工作領導小組,賦予其主導和協調公安部本級和地方公安機關信訪工作的職責,啟動全國公安機關歷時四個月(2005年5月至9月)的“開門大接訪”活動。“開門大接訪”活動的核心內容是公安廳局長接待群眾日制度,公安部要求省級公安機關負責人或領導班子成員每月接待群眾來訪不少於1次,市、縣級公安機關負責人或領導班子成員每月接待群眾來訪不少於2次,此要求稱之為公安信訪“一把手”工程。認真對待和處理每一起信訪案件,“一把手”工程成了公安機關自上而下、實實在在的公安信訪長效機制。
  第二,建立以部門、警種接待處理信訪事項的責任機制。公安信訪工作長效機制要求建立一把手負總責,分管領導具體負責,各部門、各警種各負其責,齊抓共管的信訪責任機制。堅持“屬地管理、分級負責,誰主管、誰負責”的原則,明確責任單位、責任,即形成有關業務部門定期接待群眾來訪的部門、警種接待處理信訪問題的工作機制。如在位於北京東堂子胡同的公安部人民信訪接待室,公安部一些主要業務局的負責同誌也與信訪辦工作人員一道,接待群眾來訪:公安機關治安系統結合開展社區和農村警務建設,組織民警排查各類矛盾糾紛,制定下發治安系統推進執法規範化建設的工作意見,逐步理順治安案件辦理指導工作體制,還特別針對治安調解中容易引發群眾信訪的問題下發了《公安機關治安調解工作規範》;公安部刑偵局堅持定期派局領導到部信訪辦接待上訪群眾,還固定兩名幹部每周到部信訪辦接訪2天,建立起了以“領導接訪、專家會診、案件督辦、每月通報”為主要內容的刑偵信訪工作長效機制,並結合各種專項行動,狠抓信訪問題的源頭治理。豍全國公安機關紀檢辦、督察大隊、法制科、刑偵大隊、治安大隊、交警大隊和各派出所要確定一名領導分管信訪工作,一名民警負責信訪工作,明確責任和要求,使信訪問題事事有人辦、件件有人管。同時組織民警深入基層、深入群眾,力爭將信訪問題化解在當地,也力爭社會力量化解矛盾,從而減少重復和越級信訪。信訪辦公室每月對來信來訪做一次對應分析和季度分析,對反映突出的來信來訪問題重點摘抄,情況分析報局領導並通報各單位、各警種。
  第三,設置機構,強化公安信訪體制建設。全國22個省級公安機關建立了獨立的處級公安信訪部門;2005年公安部經偵局成立了執法監督處,該處負責信訪和執法監督工作,後在2009年10月改為執法監督辦公室,級別提升了,編制也增加了,強化本部門信訪工作的組織領導。與此同時,各省級經偵部門也均設立了信訪工作專門機構、地市級經偵部門設立了專門機構或者指定專門人員負責信訪工作。
  第四,實行信訪事項首接責任制和承辦責任制、領導包案責任制、進京到省信訪專辦責任制。首次接受信訪事項的單位和民警是信訪事項受理階段的首接責任單位和責任人,負責信訪事項的登記、接待、初步審查、轉送、交辦、書面告知等工作。首次接受信訪事項的單位、民警和具體承辦信訪事項的單位、民警要本著高度負責的精神,恪盡職守,秉公執法,嚴格履行職責。對於重大、疑難信訪事項,由各單位領導包案處理。對進京到省級信訪事項,安排專人負責處理。遼寧省公安機關每季度開展一次初信初訪案件責任倒查工作。省公安廳將2009年9月至2010年1月底發生的300余起初信初訪案件列為第一批責任倒查案件,經過認真核查,一批責任民警依法依紀受到處理。

  二、從源頭上預防和減少信訪事項的工作機制

  第一,嚴格規範執法行為。首先,強化依法辦案、依法行政理念,積極營造學法、懂法、用法、守法的法治氛圍,利用多種方式組織開展信訪民警專題培訓,努力提高民警的法律素養和執法水平,提高信訪幹部的綜合素質,提升解決信訪問題的能力水平。其次,建章立制,強化公安信訪法制化建設。2005年公安部頒布實施《公安機關信訪工作規定》(以下簡稱《規定》),《規定》的誕生以及此後《公安部關於建立健全信訪工作長效機制的意見》、《公安部關於規範公安機關信訪事項終結工作的指導意見》、《進一步加強和改進涉法涉訴信訪工作的意見》等一系列規章制度相繼出臺,是公安信訪工作有了法律依據和規範指引,標誌著公安信訪工作開始步入規範化、法制化的軌道,也奠定了公安信訪工作法制化、制度化的基礎。各地公安機關也逐步完善公安信訪制度建設。如湖南湘鄉市公安局結合湘鄉工作實際,根據《信訪條例》和《湖南省公安機關辦理信訪案件暫行規定》,相繼出臺和修訂《湘鄉市公安局信訪工作規定》、《湘鄉市公安局信訪工作制度》、《湘鄉市公安局局長接待日制度》、《湘鄉市公安局信訪工作聯席會議制度》、《湘鄉市公安局信訪救助基金管理辦法》等一系列制度,逐步形成了一套完整的、適應湘鄉工作實際的制度體系,有力確保了湘鄉公安信訪工作的規範化發展。再次,狠抓落實,確保執行力。執法活動不僅有法可依、更要有法必依。為了進一步加強執法監督,應激活層級監督、專門監督和社會監督等多種監督手段,切實做到對權力套上責任的枷鎖,違法要追究、侵權要賠償。
  第二,建立信訪事項責任追究制度。充分發揮信訪問題“晴雨表”、“反光鏡”的作用,完善和落實信訪事項責任倒查和責任追究制度。如果是因錯誤執法和違法違紀引發的信訪,責任追究至當事人和有關領導;如果是因為“冷硬橫推”等原因引起的反復信訪和越級上訪,視工作方式粗暴程度及造成的影響的嚴重性給予黨紀政紀處分。與此同時,不斷強化公安信訪工作責任落實,建立健全交辦、掛牌督辦、局長限期督辦的信訪工作責任制。即每起信訪案件,首先交辦,明確包案領導、第一責任人、主辦民警、辦理要求,統一進行交辦;對疑難信訪案件由局信訪工作領導小組研究後,進行掛牌督辦,每起掛牌督辦案件在局域網上設立的信訪工作平臺上建立工作日誌,記錄和通報每天工作情況和辦理進展情況,敦促責任單位和相關責任人將工作落實到位;對重點疑難信訪案件則是局長對責任領導和第一責任人親自簽發局長限期督辦令,責令限期辦結,並隨時向局長匯報工作進展。


  第三,強化監督。對權力套上責任的枷鎖才能防止權力的濫用和權力的異化。抑制權欲、財欲、貪欲等各種不良思想膨脹的最後辦法是強化監督。通過強執法監督,切實做到有權必有責、用權受監督、違法要追究、侵權要賠償。抓信訪工作監督是實現公安工作和群眾利益“雙贏”的有力保障。在內部監督方面,要充分發揮紀檢、監察、督察、法制等部門的作用,從執法辦案、服務群眾、遵章守紀、工作作風等各個方面進行監督。各級公安機關將信訪案件和刑事、治安、交通、經濟等執法中容易滋生腐敗的案件作為評查重點,采取自查、互查和上級抽查等方式,對執法行為引起的信訪案件進行重點評查。通過案件評查,查找執法問題,彌補執法過錯,完善執法制度,化解信訪問題,不斷促進了信訪工作的法制化、規範化運行;在外部監督方面,實行警務公開、陽光操作,接受來自社會的直接監督,對群眾舉報及時將查處結果告知群眾。有的公安機關通過辦公示欄,確定包案領導、責任部門、責任民警以及辦結時間等,接受群眾監督;建立疑難信訪案件督辦聽證制度,盡可能邀請廣泛的代表和信訪人參加聽證,接受社會監督。全國各級公安機關都十分重視群眾投訴,核查解決群眾投訴反映的涉警涉法信訪問題。如長沙消防支隊制定出臺的《“大走訪”長效工作制度》共分為六大部分,其第三部分中規定了建立群眾網上信訪個案投訴處理制度。2006年至2009年,全國公安法制部門通過行政復議決定撤銷、變更、確認違法、責令履行職責等方式直接糾錯6200余件;通過撤回申請等方式間接糾錯1.8萬余件,有效維護了當事人的合法權益,預防和減少了大量信訪問題的發生。豏沈陽市公安機關通過定期登門回訪機制,聽取群眾意見,通報工作進展,告知調查結論,主動幫扶解困,搭建信訪群眾知情權快捷通道。通過信訪責任查究機制,對不依法履行職責、工作不到位的問題,予以嚴厲的責任查究,實行評先選優“一票否決”。
  第四,強化穩控。各級公安機關以維穩為第一要務,建立、完善信訪苗頭隱患排查調處機制,對引發影響穩定的各類信訪信息,要實行及時報告和處理制度,著力解決具有傾向性、苗頭性的信訪信息,把信訪工作的重心從事後接待處理轉移到事前排查調處上來。切實把握重要節點、重大慶典活動和政治敏感期,對纏訪、鬧訪和相互串聯的信訪重點對象實施全天候的動態穩控,確保穩控到位。對每個對象均建立由市級領導、局責任領導、派出所穩控第一責任人和穩控民警、村信息聯絡員四級構成穩控小組,對穩控對象實施24小時跟蹤穩控,確保萬無一失。

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  三、建立完善信訪工作運行機制

  第一,進一步暢通信訪渠道。改革傳統的“走訪”模式,由定期走訪、接受群眾評議警務制度和推行網上警務走訪模式組成。公安部已建立了人民網、新華網“對部委領導說”欄目網民留言辦理機制,積極引導群眾從“走訪”轉向“信訪”、“網訪”。建立人民群眾與公安局長“零距離”的訴求渠道,即時收集和掌握群眾的舉報和投訴都具有重要意義。如遼寧省公安廳自2010年4月19日起將實行視頻接待信訪業務,今後信訪群眾不必等到每月10日的固定接訪日,只要提出申請(向所在的市信訪局申請,2至3個工作日決定),就可通過視頻與省公安廳或市局領導隨時進行溝通。此外,遼寧省公安廳在原有的人訪、來信訪、電話來訪、互聯網信訪、廳領導聯動下訪和視頻聯動接訪的基礎上,在2010年初正式開通全國首個省級公安機關信訪短信平臺,號碼為15504000400。至此,遼寧省公安機關開通的信訪渠道已達七個,包括了所有聯絡方式。信訪短信平臺受理重點為涉法涉訴類信訪問題。信訪短信平臺是遼寧公安繼“舉報中心”、“12110短信報警平臺”之後的又一項信息化便民舉措。它的開通,方便了殘障人士和特定環境下不便利用其他信訪方式的群眾反映個人訴求。信訪短信平臺進一步拓寬了信訪渠道,完善了群眾表達訴求的方式,降低了群眾的信訪成本,更實現了新型通訊工具與公安信訪工作的有效互動。遼寧省內14個地市級公安機關已經參照省廳模式全部建立了信訪短信平臺。
  第二,推行重大、疑難信訪事項派督導組或專家會診和聽證制度,確保信訪案件的公正處理。對於重大、疑難信訪事項,廳局、市局和各分、縣(市)局信訪部門組織有關部門、警種的業務專家進行“會診”,有必要時,舉行聽證會,邀請人大代表、政協委員、專家學者、法律顧問、新聞媒體和信訪人親屬等參加,通過質詢、辯論、評議、合議等方式,澄清事實,查明真相,依法公開核查情況和處理結果。從2006年4月起,公安部開始向信訪工作任務較重的省份派出接訪督導組,圍繞督辦上級交辦重點信訪案件、重大活動期間安全保衛工作開展、推動落實信訪工作長效機制、總結發掘典型經驗和人物等,會同地方公安機關開展信訪督查和聯合接訪工作。截至目前,已派出22批、81個接訪督導組赴19個省、市、區,有效推動了所到地方的信訪工作。安徽省公安廳在全省公安機關逐步建立信訪督查專員制度,每年從廳機關新任的副處級以上領導幹部中分期分批選任信訪督查專員,每批3人,每期6個月。全省市、縣兩級公安機關也參照省公安廳的做法,相繼建立了信訪督查專員制度。豐沈陽市公安機關實行案件專家聯席會診制,形成了領導帶頭研辦、條塊結合處理、警種協同作戰,上下聯動攻堅的信訪工作格局。2006年以來,陜西公安機關以超常力度和舉措狠抓公安信訪工作,堅持實行“廳領導接訪”、“民警入戶下訪”、“專家會診”等多項機制;著眼基礎工作,全省所有市級公安機關和80%以上縣級公安機關均實現了信訪接待室規範化和檔案建設達標的工作目標。
  第三,深入基層,轉變工作作風。“帶案下訪”至偏遠地區的信訪群眾;“主動約訪”分時段來訪群眾;“登門拜訪”身體有殘疾的信訪群眾;有針對性地進行回訪難以徹底解決的重點信訪件(領導親自走訪,坦誠相見,及時解釋清楚),主動向信訪人反饋信訪事項辦理進展情況,跟蹤問效,防止出現越級上訪。如沈陽市通過主動約訪、帶案下訪、登門回訪,零距離的指導基層工作,面對面聽取信訪人訴求,從不同角度探尋疑難個案的解決思路。市、縣兩級公安機關一把手每月接訪至少一次,其他班子成員接訪至少兩次,每月10日為全局領導班子聯動下訪日。
  第四,依法律、按政策辦理信訪事項。各級公安機關按照事實清楚、證據確鑿、定性準確、程序完備“四條標準”和問題不查清不放過、問題不解決不放過、信訪人不停訪息訴不放過“三不放過”原則,嚴格依法辦理信訪事項,確保信訪事項的處理中體現公平、正義。依法律、按政策辦理信訪事項的另一要求是嚴格把握法律、政策界限,不能因為纏訪鬧訪而改變正確結論,不能為了息事寧人而亂開口子。如信訪人無理纏訪的,指出並勸阻其錯誤行為,若信訪人不聽,則要依法處理;對那些有理但情緒偏激的信訪人,既要曉之以理、加以疏導並予以妥善處理,避免越級信訪。如湘鄉市公安局抽調專人成立信訪秩序專門工作組,對全市違法上訪、纏訪、鬧訪的挑頭人物重點打擊。如青海省各地充分發揮公安機關職能作用,配合黨委政府接回赴外省市上訪人員7名,對2名不聽勸阻的纏訪鬧訪違法人員實行了勞動教養。對長期上訪的精神病患者,報請政府有關部門堅決送強制治療,避免他們對社會造成危害。

  第五,強化激勵機制,調動信訪工作人員的積極性。當前,基層公安機關普遍存在著對偵破案件、治安管理和隊伍建設獎勵偏高,對信訪工作獎勵偏低的現實。要提高信訪工作的地位,就要把信訪工作的獎懲與公安機關的其他業務工作配套同步,與偵查破案、治安管理和隊伍建設等工作同獎同罰。在此基礎上,建立民警解決信訪問題工作檔案,並作為民警評先、晉職、晉銜的參考依據,在全局營造接訪比服務,息訪比成績的良好工作氛圍。積極開展評選表彰親民愛民傑出官兵活動,營造“大走訪”愛民實踐活動的濃厚氛圍,全市部隊要及時宣傳“大走訪”活動中湧現出的典型人物和先進事跡。要通過電視、電臺、報紙、網絡等媒體,采取舉辦“警營開放”、“情註消防”等群眾喜聞樂見的形式,向社會廣泛宣傳消防部隊和消防官兵親民愛民的感人事跡,營造警愛民、民擁警的濃厚氛圍。同時,落實提高專職信訪工作人員崗位津貼、信訪幹部交流輪崗制度等機制,增強幹部的群眾觀念,,提高信訪民警的工作積極性和工作水平。公安信訪機制創新之改進措施:
  一是繼續推廣已創新的經驗,使其更加廣泛與成熟。公安信訪工作的長期積累,我們形成了具有中國特色和公安特色的工作機制,如一把手工程、督導與專家會診制度、聽證制度、信訪事項責任制、各警種分類管理制、多元化的信訪渠道、律師介入信訪案件等。但上述信訪體制創新從地域上看,有的局限於某市,有的局限於某地區;有的制度是長期的,而有的制度是臨時的。因此,有必要將已創新適用的信訪體制改革經驗做強做大,在全國公安機關範圍內推廣。
  二是信訪機構要有獨立的地位,能夠公正辦案。實踐中,信訪除了監督、解決爭議、聽取民聲、反映民意、維護穩定等制度設計時的基本社會責任外,還“成了優於其他行政救濟甚至司法救濟的最後一根救命稻草”或“最後一道馬其諾防線”。信訪機構要承擔如此之大的責任,就必須要擁有相應的職權來維系其機制的正常運行。可在制度設計上,我國信訪機構不具有行政的職能和權力,沒有獨立處理問題的權限,甚至也不是單獨序列的國家機構,所以它只能承擔“上傳下轉”的程序性功能,不可以也不可能去解決本應由負有一定職責的國家機關辦理的社會事務,從而使信訪部門處於無米下鍋的尷尬境地。失去了行政權力的依托,信訪工作缺乏權威性和約束力,對群眾來信來訪反映的問題難以解決,使社會管理行政成本居高不下,信訪人往往並不把希望寄托在信訪機構本身,而是希望通過信訪機構尋求能真正解決問題的機構和領導。當信訪機構不能滿足信訪人的這種要求時,他們便越級上訪,或直接找領導和領導的領導,甚至采取沖進領導辦公室或圍堵領導車輛的辦法向領導申訴。
  香港申訴專員制度是類似中國信訪的行政監督制度,獨立性是申訴專員制度產生效果的必要條件。其獨立性表現為:申訴專員是永久延續的單一法團,能夠以自己名義參加訴訟,有完全自主權,有獨立的人事權和財政權;專員的薪金或其他利益,由政府一般收入支付;申訴專員是由行政長官親自簽署文書委任,申訴專員只有在自行辭職、無能力履行職能或行為不當時,經立法會以決議方式批準再由行政長官免職。我們可借鑒香港申訴專員制度,賦予信訪機構予獨立性。
  三是信訪機構要有足夠的權威,使其能夠獨立處理信訪問題。我國信訪機構只有調查權,但沒有獨立處理問題的權限。據《信訪條例》,信訪機構工作方式主要是報送、轉送、轉交和告知等,而唯一由受理機構直接辦理的事項卻缺乏如何辦理的要求。條例對辦理信訪事項有期限的規定,但卻沒有規定受理結果的告知制度。因此,在實踐中信訪所起的作用更多地表現在舒緩社會沖突,而不是解決糾紛。沒有權威就沒有秩序,導致信訪部門成為向來訪者解釋政策的“宣傳辦”,傾聽群眾訴說不滿的“出氣辦”,重大會事節日活動期間的“維穩辦”,平息突發事件的“救火辦”。信訪人往往並不把希望寄托在信訪機構本身,而是希望通過信訪機構尋求能真正解決問題的機構和領導。因此,信訪機構象香港申訴專員公署一樣定位為解決問題,那必須有足夠的權威或多樣化的手段去施加壓力,使應該負責的團體或個人不敢違抗或懈怠。樹立權威的一個充分必要條件是以權力作為基礎或後盾。這種權力包括審查權、調查權、建議權、報告權、公開權等。其中,公開結論權和報告權對被投訴機關和人員是非常有威懾力的。
  另外,信訪機構分散,力量不集中,未形成統一協調機制也是缺乏權威性的主要原因。因此,在現有的法律框架下,發揮聯席會議及信訪大廳的功能,做到了信息聯通、工作聯手、措施聯動,多角度、多層面研究群眾訴求,全面徹底、一次性解決信訪問題,即信訪機構借助黨委的力量來協調、整合各方力量和資源,及時有效的解決信訪問題,提高自己權威。
  四是提高信訪工作人員的素質。國務委員馬凱在視察遼寧省的信訪工作後強調強化信訪機構自身的建設。就信訪工作人員而言,由於信訪機構相對分散,每個機構的工作人員非常有限,有的只有幾個人,面對大量的上訪案件,不堪重負,加上信訪人員整體業務素質不高,有相當一部分信訪案件的處理或妥協,或拖延。香港申訴專員制度的成功運作經驗告訴我們,要想給信訪工作人員予報告權和公開結論權等特權,按權力運行規則必須提高信訪工作人員的素質,否則容易造成新的腐敗。在香港一般要求擔任申訴專員職位的人應不具有黨派背景,應有良好的品行,至於是否需要有行政管理的經驗,則一般不在考慮之列。申訴專員是以各黨派承認和議會全場一致通過的方式從有資格擔任最高法院或最高行政法院法官的人士中選任,以維護公民自由和權利為使命。申訴專員事務所除申訴專員外還擁有大量輔助性職員,其中多數是律師,專員的能力素質要求非常高。專員憑借其知識、能力、素質,能夠對案件作出令人折服的分析和判斷,建議的內容客觀、合情、合理,受到普遍。因此,大陸要想提高信訪機構的權威,就要提高信訪工作人員的素質。
  五是縮小信訪工作受案範圍。依《信訪條例》的規定,信訪人對下列信訪事項,可以向有關行政機關提出:對行政機關及其工作人員的批評、建議和要求;檢舉、揭發行政機關工作人員的違法失職行為;控告侵害自己合法權益的行為;其他信訪事項。據此規定,信訪所受理和解決的事項主要是涉及行政機關及其工作人員違法失職行為(香港申訴專員公署職權著重審查行政是否失當),但不限於行政機關及其工作人員的違法失職行為。實際上,目前我國廣大信訪機構所受理的事項覆蓋廣泛的領域,不僅涉及行政管理領域,也涉及司法審判、國企改制、人事管理等眾多領域;不僅審查行政管理機關、社會公共服務機構、司法機關行為的合法性,而且還要審查其行為的合理性。就受理事項來說,與人民法院、人民檢察院和政府的職能部門都有諸多重合、交叉。如何整合、優化受理領域和調整對象,是信訪工作定位時必須要考慮的。本文認為大陸信訪涉及面應縮小,僅包括行政管理機關和公共服務機構行政是否失當,對司法行為以及行政管理機關、公共服務機構行政是否合法不予調查。

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