論經評審的最低投標價法的實施和監管

論文類別:工學論文 > 工程建築論文
論文作者: 未知
上傳時間:2006/8/29 11:24:00

近年來,隨著招標投標活動的不斷發展和完善,作為評標方法之一的經評審的最低投標價法越来越多地在各類工程建設項目中得到了應用。由於這種方法与以往普遍使用的限制報價的方法存在明顯的差異,對人們長期以來形成的招標投標的思維方式和運作模式產生了一定的沖突,受到了社会各界的廣泛關註。為此,需要對這種方法是否可以實施、是否應当推行、在什麽範圍內推行、如何進行行政監管等問題,進行客觀、認真的分析和評估,這不僅是推進建築市場健康、有序發展的需要,也是每一個從事該行業工作的人无法回避的一個重大问題。

  實施經評審的最低投標價法的可行性

在工程建设項目的招標投標中采用經評審的最低投標價法,有以下幾個方面的理由。

理由之一:

《招標投標法》第四十一條規定的中標條件之一是投標人的投標“能夠滿足招標文件的實質性要求,並且經評審的投標價格最低;但是投標價格低于成本的除外。”該條款不僅是對中標條件的規定,同時也肯定了经評審的最低投標價法是招標投标中可以采用的一種評標的方法。此後,建設部第89號令、國家七部委第12號令、國務院其他部門及各地区都在有關招標投標的部門規章、地方法規和政府規章中,先後對這一規定的具體運用作了進一步的明確。雖然經評審的最低投標價法遵循的是低價優先的原則,但並不是可以不计成本,片面追求低價。
《招標投標法》對采用这種方法確定的中標人的投標還規定了以下三個限制條件:

(1)能夠滿足招標文件的實質性要求;

(2)經過评標委員會的評審;

(3)投標價格不低於成本。

上述規定,一方面明確了必要的评標程序,以保證評標結果的合理、科學,另一方面也是為了防止投標人以犧牲工程質量為代價,盲目地以非理性的低價獲取中標。同時,作為一種評標的方法,經評審的最低投標價法又是一個完整有機的整體,應當全面、完整地理解和運用。

《招標投標法》所確定的招标投標的基本程序,既是對國際工程建設招標投標先進經驗的借鑒,也是對國內工程建設招標投標二十多年來實踐經驗的總結,是招標投標当事人依法開展招標投標活動,行政監督部門依法實施行政監督的基本法律依据。招標人根據工程建設項目的實際情況和自身要求,選择采用經評審的最低投標價法,是法律賦予招標人的一項基本權利。按照依法行政的原則,行政部門是無權禁止招標人行使這項權利的。

理由之二:

經評審的最低投標價法並不是近幾年才開始在工程建設項目中采用的,在《招標投標法》頒布之前的若幹年,在世界銀行等國际金融機構出資的項目和外商等非國有資金投資的項目中,普遍采用的都是經評审的最低投標價法,在少數國有資金项目中也采用了這種方法。當然,这些項目在具體的評審原則和方法上不盡相同。《招標投标法》的頒布,既是對這些實踐经驗的總結,也是為這種方法的應用明確了相應的規範。

尤其应當指出的,在世界銀行資助的项目中,有相當部分是需要投入配套資金的,這些配套资金基本屬於國有資金,而且這些项目的實施從總體上說是比較成功的,項目實施中的建設监理制、項目經理部制、招標投標制等也曾都作為先進的管理经驗和方法,在我國工程建設管理體制的改革中得到应用和推廣。

因此,我們有理由相信,同樣是在我國境內,參与投標競爭的也還是國內的建築施工企業,經評審的最低投標價法可以在世界银行資助的項目和外商投資项目上采用,也應當可以在其他工程項目上采用。

理由之三:

經评審的最低投標價法與以往限制價格的評標方法之間的差別,實際上是一個放不放開價格的問題。隨著我國社会主義市場經濟的發展,像鋼鐵、石油、煤炭、糧食等關系國計民生的重要產品的價格都已經先後放开,由市場來決定,相比較而言,建築行业只是一種加工承攬性質的行業,無论是其行業的重要性還是價格的影響力,在國民經济各行業中都遠不如鋼鐵、石油、煤炭、糧食等。因此,建築產品的價格也完全可以由市場來形成。

理由之四:

一部分同誌認为,采用經評審的最低投標价法,將導致建築行業利潤水平的下降,從而影響該行業的發展。

招标投標是伴隨市場經濟的發展而產生的一種交易制度,其基本目的在於通過投標人之間的相互競爭,實現投資的節省,反映在評價標準上,就是遵循低價優先的原則。無論是在西方發达國家,還是在世界银行、亞洲開發銀行等國際機構的工程項目中,低價優先始終是明確、唯一、不變的原則。幾百年來,西方發達國家的建築業並沒有因為采用低價中標的方法而停止發展,建築業也都曾經成為它們國民經濟中的支樁產業。這些國家從事建築行業的企業也沒有在竞爭中衰落,競爭的機制促使企业不斷改進管理、提高效率,競爭的結果使得企業規模不斷擴大,在國際同行業中的競爭力不斷提高。在世界銀行、亞洲開發銀行等國际機構的《采購指南》中,除了規定評標必須采用经評審的最低投標價法以外,還严格禁止招標人事先設定最低限制價格,其宗旨就在于提倡和保護投標人之間的充分競爭,並通過競爭实現保證投資效益,提高投標企業綜合實力,促進行業發展等多重目標。

在我國二十多年的改革和發展中,不少行業也都有過同行業企業之间相互競爭,導致企業和行業的利潤水平在一段時間內大幅下降的經歷,家電行業可以算是其中的典型。經過多年激烈,甚至是殘酷的競爭,確实有部分企業倒閉了,部分企業被兼並了,但是作為一個行業,它不僅沒有萎縮,反而在競爭中發展了,企業也因為競争逐步壯大了,我國的家電行业在大多數產品上都已經跨出国門,具有很強的國际競爭力了,同時,廣大消費者得到的是更加質優價廉的產品,更加全面高效的服務。

因此,国外同行和國內其他行業的發展历程告訴我們,利潤水平的降低與企業、行業的發展之間並不存在必然的聯系,低價中標将影響建築行業發展的担心完全是不必要的。

理由之五:

還有一部分同誌擔心,采用經評審的最低投標價法將迫使企業偷工減料,工程質量和安全難以保证。

首先需要指出的是,企業都是以追求利潤的最大化為宗旨的,受追求利潤這一原動力的驅使,即使不采用低價中標,一旦疏於管理,再高的價格,企業也照樣可以偷工減料。因此,高價格也未必會帶來高质量,價格與偷工減料之间並沒有必然的聯系。

質量和安全始终是建築行業最重要的兩個主題,但是經評審的最低投標價法只是近幾年才開始被較多地運用的,在此之前的若幹年。質量和安全問題就早已經成為社會的焦點和管理的難點。而且,經評審的最低投標價法目前也只在少數地區的部分工程項目上采用,绝大多數發生質量、安全事故的工程項目並沒有采用這種方法,而是采用的限制價格的方法。已经采用經評審的最低投標价法的工程項目,也並未出現質量、安全事故顯著上升的局面,國外和世界銀行等国際機構按照低價優先原則實施的工程項目,其質量和安全事故也并不比國內的工程項目高。
所以,低價未必劣質,高價也未必優質,“便宜没好貨”並不是一成不便的真理。

  實施經評審的最低投標價法的必要性

經評審的最低投標價法既是《招標投標法》所许可的評標方法,又是國際上通行的慣例,不僅可以在我國的工程建設項目中采用,而且与非國有資金相比,由於國有資金缺乏內在的自我約束機制,在以國有資金投資為主的工程項目中更應當提倡采用這種方法。

1、有利於節省投資,保證投資效益

招標投標的根本目的是通過競爭實現投資的節省,從而保證預期投資效益的实現。雖然經評審的最低投標價法還刚剛開始,並且只在部分地區和部分項目上使用,但是不同的地區、不同的隊伍、不同的工程項目,采用經評審的最低投標價法前後的價格都不約而同地下降了10%以上,不僅大大節省了投資,也成功地克服了概算超估算、預算超概算、結算超預算的頑症,對於來源於廣大納稅人,而且並不寬裕的國有资金來說,這種節省不單單是资金的節省,還反映了政府工作的廉潔程度、公開程度和效率水平。在這類工程項目上确立低價優先的原則,将為全社會其他工程項目的評標活動起到良好的示範作用。

2、有利於建築行業的結構調整,實現建築市場買賣雙方的供需平衡

企業的根本目的在於追逐利潤,哪個行業的利潤水平高,企业和投資就會向哪個行業集中,这是市場經濟條件下的價值規律起作用的基本表現形式。建立社會主義市場經濟的一個重要目標,就是充分發揮市場这只“看不見的手”對資源配置的基礎性作用,通過市场的競爭機制,使各行业的利潤水平趨於一致。

從经評審的最低投標價法采用前后價格的顯著變化可以看出,建築行業並非是一個微利的行業,受高額利潤的驅使,加上該行業中部分專業的技術含量比較低,若幹年來企業的數量不斷增多,導致市場买賣雙方供需關系嚴重失衡。

經評審的最低投標價法的實質,就是在充分尊重價值規律的前提下,通過投標人之間的競爭,壓縮存在於建築行業中虛高的利潤,使建築產品的價格向真實的市場價格回歸,並與其他行業的利潤水平趨於一致。利润水平的下降,不但能降低企業進入這一行業的欲望,也將促使企業轉行、重組、兼並等行為的發生,使企业從量的增加轉為質的提高,從而有效地減少建築行業的企业數量,使市場供需關系重新趨於平衡。部分較多地采用经評審的最低投標價法的地区,在很短的時間內就顯示出了明顯的效果,這種積極的變化是多年來通過行政手段始終難以達到的。

3、有利於企業强化內部管理,提高經營管理水平

由於限制價格存在較高的利潤空間,建築市場普遍處於接到工程就可以輕松賺大錢的狀况。在這樣的背景下,企業基本不用考慮自身的成本,即使采用原始和粗放的管理方式,也可以形成數額较大的利潤,這是長期以來建築行业的企業沒有企業成本,處於粗放型管理,經營管理水平不高的根本原因。

采用經評審的最低投標价法的後,利潤水平被有效壓縮,企業如果疏於管理,還有可能虧本,加上同行業企業之間的竞爭,必將迫使企業不得不建立自己的成本核算體系,并從建立企業成本入手,強化內部管理,提高經營水平,经過一段時間後,將最終有利于建築行業整體水平和國际競爭力的提高。

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4、有利於规範市場行為,遏制層層转包、掛靠、陰陽合同等不良行為。

層層轉包、掛靠、陰陽合同一直是建築市場當中難以根治的頑癥。雖然這些行为發生在不同的主體身上,層層轉包和掛靠主要發生在承包人身上,陰陽合同則主要發生在發包人身上,但究其原因卻是相同的,那就是建築行業中存在的較高的利潤水平。

一方面,“沒有人會虧本做工程”是建築市場公認的規律,如果轉包人和被轉包人、掛靠人和被掛靠人中有一方沒有利潤,轉包和掛靠都不太可能發生。正是由於限制价格條件下存在的較高的利潤空间,從而為轉包、掛靠行为的主體劃分利潤提供了前提条件,才使層層轉包、掛靠等行為屢禁不止。

另一方面,陰陽合同主要發生在非國有资金的項目上,根本的原因就在於在限制價格条件下,即使是采用招標方式達成的中標價仍遠遠高於招標人通過自己詢價達到的合同價。“沒有人會願意無緣無故地多付私人的錢”,這也是一條公認的規律,於是這些非國有资金項目的招標人就竭力逃避限制價格方式的招標,在逃避不成的情况下,陰陽合同便成為非國有資金項目招標人保護自身利益的一種無奈之举。

相反,采用經評審的最低投標價法使利潤水平下降後,一方面將使層層轉包、掛靠行為的雙方不再有利可圖,從而有效地遏止此類不良行為;另一方面,由於順應了價值規律的要求,使非國有資金項目招標人節省投資的基本意願可以通過合理合法的途徑實現,招標人也就無需再采用陰陽合同這種不合法的方式,陰陽合同也會隨之大大減少,直至消滅。

5、有利於公平、公正的競爭秩序的形成,有效防止國有资金項目中的腐敗行为。

建筑行業中客觀存在的高利潤,促使部分企業和個人為了承攬到工程任务,采取各種手段拉關系,托人情,導致建築市場和國有資金項目中腐敗行為不斷發生,而在拉關系,托人情的過程中,多半是要以金錢為代價的。可以說,建築市場中的高額利潤是國有資金項目中腐敗行為不斷孳生和蔓延的根本原因,而高額利潤又為腐敗行為提供了必要的經濟基礎。

同時,限制價格方式下的招標投標,競爭不再是以企業實力為基礎的價格競爭,而演變成為要麽靠運氣,要麽靠關系的變態竞爭,這兩者都嚴重背離了招标投標的基本目的,也使腐敗行為在招標投標過程中有機可乘,公平、公正的競爭秩序也始終難以形成。而按照经評審的最低投標價法進行的競爭,中標靠的主要是以企業實力為基礎的價格,關系再好,價格高了也難以中標,沒有关系,價格有競爭力,也同樣可以中標,這就從根本上改變了中標的決定因素。遵循低價优先原則所壓縮的利潤水平,也減少了實施腐敗行為所需的金錢基礎,找了關系也不一定能中標,中了標還不一定能賺回實施腐敗所付出的代價。兩個方面的共同作用,將從根本上消除國有資金項目中腐敗行為發生的內在動力。

6、有利於企業树立市場風險意識,推動工程保險、工程擔保等相關服務性行業的發展。

建築行業本身是一個有較高風險的行業,面對激烈的市場競爭和變幻的市場行情,需要企業有相應的防範风險的機制,這也是建立現代化企業制度,提高企業管理水平的重要組成部分。但是,只要接到工程就賺大錢的客觀現實,使企業長期以來缺乏風險意識和防範風险的必要措施,即使發生了風險,也可以用高額利潤中的一部分進行補償,企業抵禦市场風險的能力非常薄弱。采用經評審的最低投標價法,不僅降低了利潤水平,也使市場的風險進一步凸顯出來,部分企業已經從為數不多的這類項目中得到了必要而且可貴的經驗,由此也將使企業逐步地樹立風險意識,主動寻求防範風險的措施,從而增強抵抗風險的能力。

保險和擔保是人們在經濟和日常生活中用於防範風險的兩種經济手段,尤其是與工程建設相关的工程保險和工程擔保業,由於其特殊的專業性和復雜性,在我國還尚未得到長足的發展。但是,並不是有了工程保險和工程擔保就可以高枕無憂,就可以完全解決工程建設中拖欠、事故等意外風險,也不是沒有工程保險和工程擔保就不能進行工程建設活動。是否采用經評審的最低投標價法只是一個價格评價標準的改變,並不改變工程建設活動特有的規律。因此,從兩者的關系及國际上工程保險和工程擔保業的發展过程可以發現,不是必須等到工程保險和工程擔保業发展得比較成熟了,才可以开始實行低價中標。相反,正是由于低價中標及工程建設活動固有的風險,才逐步推動了工程保险和工程擔保業的發展。換句話說,只有市場產生了對工程保險和工程担保業的需求,才會催生這一行業的興起,經評審的最低投標價法的實行,恰恰能夠帶來對工程保險和工程担保的客觀需求。

因此,正確的態度應當是,在推行經評審的最低投標價法的同時,積極倡導開展工程保險和工程擔保,從而实現兩者的良性互動,共同發展。

  作為一種新的評標方法,經評審的最低投標價法在開始實施的過程中出现了一些問題,遇到了一些困難。主要的問題有兩個方面:一是投標價格是否低於成本的評審,二是中標後合同的履行和監管。

1、投标價格是否低於成本的評審

作為一個有机的整體,《招標投標法》特別強调,投標價格不低於成本是中標的先決條件。

對於成本有兩種概念:一種是社會的平均成本,另一種是投標人的个別成本。在國家七部委第12號令第三十一條中已經明確地將成本界定為投標人的個别成本,該成本受投標人自身条件、工程任務的具体內容及時間等多種因素影響,可以說無時無刻不在發生着變化。因此,在評標中用社會平均成本來衡量特定投標人的投標價格是否低於成本的做法顯然是错誤的,期望通過對各種價格的調查和分析得到每個投標人的个別成本,也是不現實的。

當然,不能確定低於成本的絕對标準,並不意味著經評審的最低投標價法就不能使用。根據世界銀行等國際機構和國外工程建设中的評標實踐及國務院有關部門規章的規定,在評審價格時實際都是有標準的,只不过這種標準不是絕對標準,而是相对標準,是用於判斷投標價格是否有低於投標人個別成本的可能性的標準,這種標準可以称為“提示性標準”或者“警戒性標準”。

目前比較可行和有效的標準有以下幾種:

(1)招標人未設定標底的,投标報價明顯低於其他投標報价的;

(2)招標人設定標底的,投標報价低於招標文件規定的標底一定幅度的;

(3)投標人的投標報價低於招標文件規定的各投標人投標報價的平均值一定幅度的。

對於投標價格的評審,除了方法以外,還應當遵循一定的程序,具体程序在國家七部委第12號令中已經有明確的規定。該程序中最顯著的特點就是要求評標委員會不能武斷地、單方面地做出投標报價低於成本的判定,而應當在仔細审閱、分析投標文件的基礎上,对投標人進行必要的澄清和說明,並要求投標人提供相關的證明材料,以證明其報价的合理性,即應當給予投標人申辯的機會。認真遵守該程序,不僅使評標過程更加科學合理,而且能使評標結果更加令人信服,減少對投標價格是否低於成本的爭議和投訴。

除此之外,在進行投標價格的評審中,還應當堅持以下原則:

(1)評標委員會負責的原則;

(2)評標委員會必须用數據說話的原則;

(3)嚴格按照招標文件規定的评標標準和方法評標的原則;

(4)技術標與經濟標相結合的原則。

其中,要求技術標與經濟標相結合,就是要在評審投標價格時,不能就價格論價格,而應當密切结合施工組織和技術方案,保證投標價格有相應切实可行的施工組織和技術方案作保證,同時投標價格中不能省略應當包括的不可競爭費用。

在我省調整招標投標監督方式的过程中,針對各地在實施經评審的最低投標價法的過程中暴露出來的問題,省建設廳先后印發了蘇建招(2001)385號文、蘇建招(2002)27號文、苏建招(2002)231號文、苏建招辦(2002)006號文等多個文件。這些文件进一步明確了成本的概念,強調了評標應當遵循的程序,詳細界定了經評審的最低投標價法中標的投標文件應當滿足的條件。同时結合實際情況,要求各級招标投標監督管理機構要明確監督重點,強化監督責任,制止和糾正投標人不合理地降低不可競爭費用進行报價的行為,制止和纠正評標委員會擅自簡化、省略必要的評標程序的錯誤做法,及時查處违法違規行為,並增加了評標結果的公示、不良行為的公示和對評標專家實行動態考核等監管措施。這些文件和措施的出臺,對規範評標行為,保證評標質量,起到了積極的作用。

為了使投標價格是否低於成本的判定標準更加科學,蘇建招(2002)23l號文還要求各地工程造價管理機构根據市場行情定期或者不定期地進行價格測算,在與招標投标監督管理機構協商確定後予以公布,作為評標委員會在評標時判定投標價格是否低於成本的參考標準,这項工作的推行將使參考標準得以及时更新,更加符合市場實际。

2、中标後合同的履行和監管

在工程建設的程序中,招標投標僅仅是其中的一個環節,招標投標的結果只是形成一份合同,無论采用哪種評標方法和標準,工程能否按照合同順利实施,關鍵還在於對合同履行過程的監督和管理。如果放松了對合同履行的監管,即使是再高的價格,也有可能出現“豆腐渣工程”,發生安全事故。尤其是采用經評審的最低投標價法中標的工程,合同的監管难度更大。

為此,省建設廳在蘇建招(2002)27號文要求對采用經評審的最低投標價法中標的工程實施履約擔保,以增強招標人和中標人的合同意識的基礎上,又在蘇建招(2002)231號文中,特别要求各地建設行政主管部門的招標投標、工程造價、質量監督、安全監督等相關部門要積極配合,加強對工程合同的跟蹤管理,认真檢查施工企業和業主的履約情況,特別要把采用經評審的最低投標價法中標的工程作為监督工作的重點,有針對性地制訂監督計劃和方案,增加檢查的頻次,並在全省範圍內开展質量巡查,及時解決合同履行過程中的問題,嚴肅查處偷工減料等減低工程質量和安全標準的行為。這些措施的施行,強化了工程建設各方的責任意識,保證了工程質量和安全態勢的平穩,促進了建築市場健康、有序的發展。

經評審的最低投標價法是國際上通行的慣例,在我國的工程建設項目中應用,尤其是在以國有資金投資為主的項目上推行,将是不可逆轉的發展趋勢。在開始階段出現一些問題,遇到一些困難是暫時的,也是正常的,隨著該方法在越來越多的地區和項目上運用,将日益得到完善和成熟,并將在工程建設管理體制改革的進程中,逐步得到社會的認同。

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