農村供水工程建設管理改革的幾點看法

論文類別:工學論文 > 水利工程論文
論文標簽:工程管理論文
論文作者: 陳玉姜
上傳時間:2006/2/16 13:29:00

摘要:近年來,南澗彝族自治縣各鄉鎮進行多種農村供水工程建設和管理制度改革,創造了許多新的經驗,取得了一定成效。如何推動改革深入健康進行,使農村供水工程建設和管理制度逐步完善,走上正規化、法制化軌道,需要對改革思路和深層次政策問題進行認真研究。如何推進農村供水工程建設和管理制度改革,使之符合市場經濟發展的需要,筆者在十幾年的實際工程中有以下几點看法:一、全面認識農村供水工程的特點與性質,找準問題的關鍵,是搞好改革的前提;二、按照“誰受益,誰负擔,誰投資,誰所有”原則,組建用水合作組织,明晰所有權;三、采用灵活多樣形式,加強經營管理,是農村供水工程建設和管理改革的主要內容;四、履行政府職責,加強政府引導、扶持、服務、監督

關鍵詞:農村供水工程建設和管理制度 改革 看法

南涧彜族自治縣位於大理白族自治州南部、瀾滄江中遊以及紅河上遊發源區,地處橫斷山脈南麓、無量山和哀牢山的北端。全縣地形以山地為主,山地面積占全县總面積的99.3%,盆壩地面积僅占0.7%,故為一典型的山區縣。

南澗縣農村供水發展歷程經历了從無到有的發展過程,解決农村飲水困難主要是1980年改革開放以後,歷屆縣委、政府的正確領導下,積極向上爭取資金,特別是1998年以來,全縣狠抓了建設,著力解決人畜飲水問題,從2000年至2004年全縣共投入向國家、省州爭取的水利建設资金970.87萬元,其中中央國債551.96萬元,帶動地方配套346.87万元,群眾自籌投資(投劳)72.05萬元;共計完成集中飲程69件,單戶工程(水窖)297件;全縣共計解決44873農村人口的飲水问題。但形勢仍不容樂觀,根據安全飲水調查評估結果,2000年以前建的農村引水工程仍能正常運行使用的不足10%,按規定提取固定資產折舊的不足5%,農村供水工程建設和管理面臨著前所未有的挑戰。

近年來,全縣各鄉鎮進行多種農村供水工程建設和管理制度改革,创造了許多新的經驗,取得了一定成效。如何推動改革深入健康進行,使農村供水工程建設和管理制度逐步完善,走上正規化、法制化軌道,需要對改革思路和深層次政策問題進行認真研究。

一、全面認識農村供水工程的特點與性質,找準問题的關鍵,是搞好改革的前提

(一)農村供水工程的特點

  南澗縣農村供水工程種類 ,大體可歸納為水窖(池)蓄水供水工程、供水對象以幾个自然村為單位的集中式供水工程和供水對象以自然村或十幾農戶为單位的分散式供水工程,其特点主要有:

1.地位作用重要,需要高度重視

“水利是農業的命脈”,精辟地表述出農村供水工程在發展農業生產和改善農民生活中的重要地位和作用。但是,作为基礎設施的農村供水工程,投入多,見效慢,管理难,本身直接經濟效益不明顯,多表現為間接的社會效益,在一些地方易受忽視。對農村供水工程的重要地位作用,需要不斷提高認識,加強領導。

2.群众性強,需要廣大農民參與

农村供水工程遍及全縣各鄉镇,與所有農民的生产、生活都有密切關系,是一項群眾性的事業,就單個農村供水工程看,技術比較簡單,但從流域、區域水土資源綜合開發利用以及它涉及水利、農業、政策、經濟、管理等眾多領域看,農村供水工程建設和管理又是一項十分復雜的工作。必須尊重自然規律和經濟規律,搞好統一規劃,加強指導。

3.公益性較強,需要政府扶持

農村供水工程是以興利為主的工程兼有經營性和公益性。从總體上看,農村供水工程的服務對象是農村低收入群體,投資回報率較低。基於農村供水工程公益性強的特點,從中央到地方,各級財政每年都安排給南澗縣一定补助經費給予扶持。粗略估算,几十年來,政府財政補助約占農村水利總投入的85%。

4.具有壟斷性,需要政府加強宏觀管理

按受益農戶多少區分,南澗縣農村供水工程可分為兩大類:一類是農戶自用的微型工程,如水窖、水池等;另一類是供水對象以幾個自然村為单位的集中式引水供水工程和供水對象以自然村或十几農戶為單位的分散式引水供水工程。受地形、水资源等條件限制,多數農村供水工程具有天然壟斷性,不能像鄉鎮那樣搞市場竞爭、破產倒閉。所有生活在當地的農戶都有公平用水的權利。用水權是農民生存權的組成部分,為農民生存條件服務的公用水源和公用設施不適合让私人壟斷。農村供水工程設施多地處荒野,無人值守;風吹日曬雨淋,易老化损壞;農村供水工程的建設與管理需要在政府的規劃與計劃指導下有序进行。

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(二)農村供水工程的性質

  农村供水工程是山區農民抗禦自然災害,改善農業生产、農民生活、農村生態環境條件的基礎設施,是促進農業增产、農民增收的物質保障條件。除農戶自用的微型工程外,農村供水工程與農村道路、農村供電等同屬農村公共工程,是農業和農村社會化服務體系的組成部分,具有較強的基礎性、公益性。

  農民是農村供水工程的主體。尊重農民意願,依靠農民的力量,合作辦水利,是農村供水工程建设和管理的基本原則。農村供水工程建設和管理的宗旨是服務。以興利為主的工程,既要適應市場經濟要求,有償服務,核算成本,降低費用,促使工程良性運行,又要堅持不以營利為目的的宗旨。有關法律和政策對此有明確規定。

(三)找準問題的关鍵

  從50年代到70年代,农村實行合作社和人民公社集體所有的經營管理體制。按照“民辦公助”原則,國家對集體经濟組織興建的農村供水工程給予补助。建成的設施歸公社或生產隊集體所有,實行集體管理。那時,所有權是清晰的,所有權與經營管理權一致,工程維护管理較好。

  農村實行家庭聯產承包責任制以後,土地包到了農戶,牛、馬、犁、鋤頭等生產工具分到了戶。新形勢下产生的問題是:沒有集體經濟組織依托的“集體”到底是誰?集體所有制以什麽形式來實現? “集體”虚設,農村供水工程所有者主體自然就“缺位”。跟著帶來的問题是基層政府代替“集體”承辦本該由“集體”辦的事,造成政府“越位”,政府與農民在農村供水工程中的角色“錯位”。農民興建農村供水工程,改變生產和生活条件,是自己要幹的事情,結果變成政府要農民幹,甚至被人理解為政府加重农民負擔。由於工程集体所有的體制與農村分戶經營的體制矛盾沒有解決,維護管理責任自然就很難落到實處,造成“集體”所有的工程,有人使用,沒人管理,老化、损壞、丟失嚴重。因此,農村供水工程建設和管理改革要解決的關鍵问題:一是要解決集體所有的實現形式,即有一種組織扮演“集体”角色,負起工程“業主”責任,明晰所有權;二是解決已建成工程經營管理活力的問題,促使工程良性運行。

  能否把農村供水工程工程交給個人管理?不行。理由前面已有阐述。繼續沿用目前這種由鄉或村代行“集體”職責的辦法行不行?首先,鄉政府不行,因为它是政權組織。其次,作為村民自治組織的村民小組或村委會,雖然在一定條件下,可以代行“集體”職责,村內工作按“一事一議”原則協商辦理,但它畢竟不是管水組織,而農村供水工程往往是跨村、跨鄉建設和管理的,必須要有新的管理組織解決原有體制不順的問題。

(四)明確改革目標和原則

  改革要以組建用水合作組織、明晰工程所有權為核心,以增強經營管理活力為重点,以提供良好服務、實現良性運行、充分發揮效益為目标。改革要有利於調动廣大農民參與工程建設和管理的積極性,有利於已建成設施的鞏固和效益發揮,有利於水資源的合理高效利用,有利於加快農村水利事業的發展。

二、按照“誰受益,誰負擔,誰投資,誰所有”原則,組建用水合作組織,明晰所有權

從宏观上看,這個“民”是集體的“民”。從每一個具體工程微觀层面看,這個“民”是“受益者”。“誰受益,谁負擔,誰投資,誰所有”是農村供水工程體制改革要遵守的重要原則之一。具体來說,不同類型工程,應實行不同管理體制。

(一)農戶自用的微型工程,實行“自建、自有、自管、自用”體制

  農戶自用為主的微型蓄引提工程,政府可酌情在經费上給予補助。這類工程作为農民的家庭私有財產,受法律保護。

  農戶自有工程自己用不完的水,允許在農户之間,按平等協商、互利互惠、有償服務的原則,調劑余缺,充分發揮工程和水資源最佳效益。

(二)在村社一級管引供水工程中,推行多種形式的農民用水合作組織管理體制

  在村社一级管引供水工程中,受益農戶較多,應當按工程分布範圍,組建用水户協會等多種形式的農村用水合作組织。這種體制有以下特點:首先,它不按鄉、村行政區劃組建,更符合水利建设和管理的特殊要求,可以避開鄉、村借水費名義搭车收費或截留挪用等問題。第二,明確用水戶是建設主體、投入主體、所有者主體、受益主體,形成了以用水合作組織为紐帶的利益共同體。第三,機制灵活。合作辦水利,就是要有钱的出錢,有力的出力,有設備的出设備,可以以物換工,以資換工,以工換工,以工換水,每个成員的權利、責任和應盡義務都嚴格按章程辦事。第四,合作組織要按法律规定註冊登記,成為有法人地位的服務實體,受法律保護,能獨立承担民事責任。第五,合作組織有章程,民主選舉負责人,在內部采用民主協商方法决定成員出工、出資分攤以及水費計收等大事。第六,財政投資部分形成的資产應為政府所有,政府水行政主管部門通過投資人的身份參与用水合作組織,監督用水合作組織經營管理,為用水合作組織代管固定折舊回收資金(工程復建改造基金)。

  農民用水合作組織不是過去合作社組織的簡單重復,它是新形勢下農村水利管理體制在更高層次上的發展,是體制上的創新。目前南澗縣各鄉镇都有不同形式的供用水組織,由於它們中的絕大多数是以基層水利站為載體建立的,群眾參與較少,管理人員較少,無法按成本核算的方式去管理工程,應當在實踐中逐步规範成正規的用水合作組織。

(三)在鄉(鎮)一級農村供水工程推行按“股份合作制”企業管理

  鄉(鎮)一級農村供水工程,大多都是跨村或跨鄉的農村管引供水工程,以向鄉屬企業、鄉級機關单位、鄉鎮集市固定個體戶供水為主,兼有村民生活供水任务的農村供水工程,应參照“股份合作制”企業办法組建企業法人實體,實行企業內勞動者平等持股、合作經營,勞動者與所有者相結合,股本和勞動共同分紅的辦法。在這種管理體制下,產權清晰,所有者的權、責、利十分明確,有較強的內在經營活力。為了解決建設資金不足的問題,可以吸收有錢的“大戶”投资入股,並給予合理投資回報。但要防止出現“水霸”壟斷公共供水設施或利用公共水資源牟取暴利的情況。政府財政投資部分形成的股權應為政府所有,政府水行政主管部通過持股參與監督企業經營管理,並負責代管固定折舊回收資金(工程復建改造基金)。

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三、采用靈活多樣形式,加強經营管理,是農村供水工程建設和管理改革的主要內容

  按“誰受益,誰負擔,誰投資,誰所有”組建的合作組織還必須采用靈活多樣的形式,加強經營管理,落實工程維護管理和服務責任,千方百計發挥工程效益。

(一)用水合作組織自己直接經營管理

  這種方式應當成為當前和今後農村供水工程管理制度改革的主要方式加以提倡。政府水行政主管部門應加強引導和監督,保证復建改造基金的提留。

(二)用水合作組織聘用“能人”經營管理

  用水合作組織内部找不到合適人選时,可以聘用外部的“能人”具體負責經營管理。被聘者為用水合作組織“打工”,領取報酬。用水合作組織對受聘者監督,促使其真正對工程的日常經營管理負起責任,搞好服務。

(三)承 包

  承包不改變工程所有權屬。它通過合同契約,由工程的所有者把管理权委托給承包者,同时對雙方權利、責任、義务給予明確,承包者比合作組織聘用的管理負責人有更大的自主權。承包者可以是合作组織內部成員,也可以是社會上的人,可以一個人,也可以是幾個人組成的小組。

  承包方法簡便易行,较好地解決了工程維護管理差,管理責任不落實的問題,易被農民接受,已有多年實践經驗,這種方法適用於農村供水工程管理,應當作为農村水利經營管理机制改革的主要方式之一加以提倡。

(四)租 賃

  嚴格地說,它與承包經營管理屬於同一類型,因为工程所有權沒有改變,只是所有權與經營管理權分離得更进一步,租賃者在經營管理上有更多的自主權。租賃者可以從直接或間接的經營利润中獲取報酬,同時也承擔更多的經濟責任和風險。因此“租賃”主要適用於經營性较強,可以自主經營、自负盈虧的鄉鎮一級的農村供水工程。這種方式在南澗縣各乡鎮機關引水工程管理中應用较多。

四、履行政府职責,加強政府引導、扶持、服務、监督

  推动農村供水工程建設和管理改革,要抓好三個關鍵:一是發揮农民群眾主體作用,解決體制不順的問題;二是靈活運用市场機制,加強經營管理,解决運行機制不活的問題;三是加強政府引導扶持,做好服務監督,提供必要的公共服务和公共,為體制与機制改革創造有利的環境條件,三者缺一不可。過去幾十年,南澗县農村供水工程建設和管理改革取得的巨大成就,在很大程度上得益於從中央到地方各級黨委、政府的重視、扶持,強有力的政府行為把農民組織起來,顯示了依靠黨的領導、社會主義制度和群眾集體力量能辦大事的優越性。對過去的做法,不能一概否定。應當認真總結成功的經驗,發扬好的傳統,找出體制與機制上存在的深層次問題,改革一切不适應市場經濟體制新形勢要求的做法。總的來說,在建立社會主义市場經濟體制、深化農村供水體制改革中,政府對農村供水的扶持引導不應當削弱,而要加強。該政府管、政府办的,政府要切實負起責任,履行職責。該讓群眾辦的,一定要讓群眾自己辦。能用市場機制解决的問題,政府應當放手,充分发揮市場機制作用。

農村山區供水工程是山区農民抗禦自然災害,改善農業生產、農民生活、農村生態環境條件的基礎設施,是促進農業增產、农民增收的物質保障條件。在新的形勢下,推進農村供水工程建設和管理制度的改革,各級政府除需加强對農村供水設施建设的扶持力度,增加補助經費,依靠農民用水合作組織興辦農村供水工程外,主要還應抓好的工作有:第一,研究制定有利於推动農村供水良性發展的政策和法規;第二,制定農村供水工程建設规劃和指導性計劃,做好工程建設前期服務工作,包括组織力量對水資源利用、工程布局、项目設計等合理性的審查等;第三,做好農民群眾的宣傳、組織、引導工作,幫助農民自己組織起來,興辦自己的事業;第四,提供资金、材料設備等扶持,包括正常情况下的資金補助和發生特大自然災害時的補助;第五,通过建立和完善基層技術推廣服务體系,提供工程建設与管理中的技術指導、信息、培训、科普宣傳等服務;第六,對農村水資源開发利用、農村供水經營管理等進行監督,防止政府補助經費、農民集資和收取的水費被截留挪用,防止無償平調農民投工,防止壟斷公共資源、侵害農民利益等違法情況發生。

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