中國流域綜合管理初探

論文類別:工學論文 > 水利工程論文
論文作者: 薛選世
上傳時間:2006/2/16 13:18:00

摘要:水作為一種自然資源和環境要素,其形成和運動具有明顯的地理特征,它是以流域為單元構成的統一體。流域是具有層次结構和整體功能的復合系統,地表水與地下水相互轉换,上下遊、幹支流、左右岸、以及水量水質相互關聯,相互影響,流域水循環不僅構成經濟社會發展的資源基礎,生態環境的控制因素,同時也是諸多生態問题的共同癥結所在。

關鍵詞:中國 流域 综合管理

水作為一種自然資源和環境要素,其形成和運動具有明顯的地理特征,它是以流域為單元構成的統一體。流域是具有层次和整体功能的復合系統,地表水與地下水相互轉換,上下遊、幹支流、左右岸、以及水量水質相互關聯,相互影響,流域水循環不僅構成經濟社會發展的資源基礎,生態環境的控制因素,同時也是諸多生態問題的共同症結所在。因此,以流域為單元,對水資源實行綜合管理,順應了水資源的自然運動規律和经濟社會特征,可以使流域水資源的整體功能得以充分發揮。目前,由於缺少流域綜合管理,中國的江河流域均不同程度地出现了嚴重的生態環境問题,而且這些問題呈現出越来越明顯的跨地區的流域性特征。因此,推行流域綜合管理勢在必行,它是水資源和水环境管理的基本趨勢,是落实科學發展觀的重要舉措,是實現經濟、社會與环境全面協調可持續发展的有力保證,是維持河流健康生命,實現人與自然和諧的迫切需要。

  1、中國流域水資源管理體制現状及其弊端

  目前,中國流域水资源管理體制的特點是多部門、多層次,多元化,即以條條為主,條塊分割的管理體制。我國現行的流域管理機構主要有兩類:第一類是部所屬的流域水行政管理機構,為水利部的派出機構,代表水利部行使所在流域的水行政主管職能。第二類是国家環境保護總局和水利部共同管理的流域水資源保護機構,管理範圍與上述水利部直屬流域機構相同。

  由於中國流域水資源问題的復雜性以及管理體制的約束,流域水資源管理還存在諸多问題,尚不能完全滿足流域經濟社會可持续發展對水資源管理的需求。

1.1 “多龍管水”的格局仍未根本改變

  中国現行水管理體制仍然沒有根本改變“多龍治水”、“群龍無首”的局面,目前水資源分地區、分部門的管理體制中,由於權屬管理部門與開發利用部門相互关系職責不清,流域水资源統一管理的有機整體被人为分割,形成部門分割、城鄉分割、地表水與地下水分割、地區間分割。導致部門之間職能交叉和职能錯位的現象並存。地表水與地下水的統一管理体制仍未理順;管水、供水、用水、排水管理體制很不協調;水汙染的防治、水资源的保護、以及減災、城鄉供水、水量和水質的管理體制沒有有機結合起來等等,水利、建設、國土資源、環保、市政、規劃、農業、衛生等部門均與水有關,各部門往往只從局部利益出發考慮問題,難以對水資源實施統一管理和優化配置、合理利用。嚴重違背了水資源循環規律,難以按照價值規律,建立統一完整的水價格體系,造成競爭性開發、掠奪式利用、粗放型管理,使用水矛盾突出,水資源浪費、水汙染嚴重,引發許多生態和環境問題。從而導致效益低下、恶性循環,這種現行的管理體制和機制,不利於江河防洪的統一規划、統一調度、統一指揮;不利於水資源統一調度,統籌解決缺水問題;不利於地表水、地下水統一調蓄,加劇了地下水的過量開發;不利於解決城市缺水問題;不利於統籌解決水汙染問題;不利于水資源的綜合效益發揮和可持續利用;更不利于生產力的發展。

1. 2現行流域管理仍存在诸多弊端

  現有的流域管理機構职能單一,管理政策法規不健全,管理手段不完善,管理體制不順、缺乏履行職能所必須的自主管理權、經济實力、制約手段和流域水資源統一管理、有效監測的機制,以及充分的信息沟通渠道,使流域管理機構的地位虚化;流域管理與區域管理、行業管理與統一管理的關系沒有理順,職責權限交叉不清,互相牽制,矛盾重重。流域水行政管理機構和水資源保護機構的并存,水資源的量與质兩個方面的管理被人為地分割;流域內大型供水及引程分屬不同地區和部門管理,尚未形成流域統一管理和區域管理相結合的管理體制,利益相關方參與不足,用水戶之間缺乏横向聯系,沒有形成權威的流域協商决策和協調議事的機制,公眾權益得不到保障。目前流域水資源競相開發、分散管理的問题較為嚴重,流域機構缺乏強有力的约束機制和管理手段,難以對流域水資源的開發利用實行有效的監督管理,不能對全流域水資源實施全方位的统一管理,也沒有將水資源的管理納入到流域經濟社會的發展之中。

  2.流域綜合管理的基本內涵及主要目標

  流域綜合管理包括流域環境管理、资源管理、生態管理以及流域经濟和社會活動管理等一切涉水事務的統一管理,它是以流域為基本單元,把流域內的生態環境、自然資源和社會經濟視为相互作用、相互依存和相互制約的統一完整的生態社会經濟系統,以水資源管理為核心,以生態環境保護為主導,以維持江河健康生命為總目標,以科學發展观統領流域的各項管理工作,采取行政、法律、經濟、科技、宣傳教育等綜合手段,统籌協調社會、經濟、环境和生產、生活、生態用水等各方面的關系,使流域的社會經济發展與水資源環境的承載能力相適應,以供定需,以水定發展,在保護中開發,在開發中保護,全面建設節約型社會,大力發展循環經濟,認真制定並严格執行流域長遠規划,實行統一管理、依法管理、科學管理,規範人類各項活動,綜合開發、利用和保護水、土、生物等資源,充分發揮流域的各項功能,最大限度地適應自然經濟規律,力爭流域綜合效益的最大化,維持江河健康生命,使人與自然和諧共處,實現流域社會經濟和環境全面協調可持續發展,確保流域防洪安全、水資源安全,生态環境安全、飲水安全、糧食安全。

  3.強化流域綜合管理的主要對策

  3.1建立新型的流域綜合管理體制

  體制是制度的基礎和重要決定因素,而機制則是通過制度来設立與規範的,集中反映体制的功能並受體制的制約。只有立足於體制的變革才是治本之法。事實證明,目前的流域管理體制已遠遠不適應社會經濟形勢發展的需求。所有這些都需從體制上進行變革與創新,才能解決流域管理中存在的深層次問題。

  本世紀初以來,國際水资源管理體制上出現了三种主要的流域管理形式,即流域管理局、流域協調委員會和綜合流域機構。其中流域管理局是属於政府的一個機構,直接對中央政府負責,法律授予其高度的自治權,对經濟和社會的發展具有广泛的權力,其任務大大超出水資源管理的範圍。流域协調委員會是河流流經的地區政府和有關部門之間的協調組織,主要负責流域水資源的綜合協調和規劃。綜合流域機構是目前世界上較為流行的一種模式,其职權既不像流域管理局那樣廣泛,也不像流域協調委員会那樣單一,它具有廣泛的水管理職责和控制水汙染的職權。

  中國的流域綜合管理必須依据本國的國情和流域的具體特點,既要健全流域統一管理的機制,又要解決好流域管理與行政區域管理的關系,中央統管部門、分管部門、協同管理部門和各級地方管理的關系,使集權與分權相結合,各方責、權、利明確,經濟、行政、法律、科技等多種手段并舉,形成中央政府各部門、流域各省市區政府和其他有关方面共同參與的流域管理機構,从體制上保障流域綜合管理的實施,充分發揮流域管理機構科學規划決策、有效配置調節和有力控制監督的作用。

  構建流域綜合管理體制應遵循統一管理、权威高效、協調和諧、公眾参與及民主決策、準市場運作、統籌兼顧、綜合治理,可持續發展等基本原則。在借鑒世界先進水管理機構體制的基礎上,針對我國現行流域管理體制的弊端,擬從以下三個層面上構建我國新型的流域綜合管理體制:

  3.1.1在国家層面上,成立國家水務管理指導委員會,全面協調、指導全國的一切涉水事務。

  1998年國務院機构改革後,強化了水利部水资源統一管理的職能,水利部的職責涵蓋了水資源統一管理、水資源保護、水土保持、防洪抗旱、河道管理、水工程管理等方面,但每一項具體事务都涉及到與其他部門的職責協調和交叉,如地下水管理涉及到水利部與國土資源部門的協調,水土保持涉及到與農業、林業等部門的協調,防洪抗旱更是涉及方方面面的協調,河道管理涉及與交通、土地部門的協調,水工程管理涉及到與電力等部門的協調。此外,所有事務都涉及到中央和地方的协調。水管理工作是一項系統工程,涉及各個部門、方方面面,千頭萬緒,錯綜復雜,難免出現諸多矛盾,亟待加強綜合管理。因此,建議在現有國家防汛總指挥部的基礎上,成立國家水務管理指导委員會,主要由國家发改委、水利、環保、城建、國土資源、交通、農業等相关部委的負責人組成,由國務院主管領導兼任主任,其办事機構設在水利部,統籌协調包括流域綜合管理等在內的水資源優化配置及開發利用、水環境保護、水土保持與经濟發展等相關重大問題,研究制定大江大河管理的法規、政策、戰略與規劃等,解决國家、部門和地方在處理重大流域性問題上的沖突。統一負責全國的水資源管理、水环境管理、水生態管理、防洪抗旱等一切涉水事務。

  3.1.2在流域层面上,設立流域管理委員會,統一负責協調監督、管理流域内的一切涉水事務

  在國家水務管理指導委員會的領導下,各大江河流域分別成立由各省、自治區、直轄市政府,中央有關部委、流域內各行業的涉水大戶和流域机構負責人等方面代表組成的流域管理委員會,它是流域範圍內各項涉水事務的統一管理機構,亦即決策層,為非常設機構,其日常辦事機構設在现有的流域管理機構,亦即執行层,並接受流域內用水戶組織、社會公眾等各方面的監督,亦即监督層,形成完善的流域管理決策、執行、監督體系和信息共享反饋機制。流域管理委員會在所管轄的範圍內統一負責流域規划、河道管理、防洪抗旱、水資源管理、水土保持、水環境保護和水工程管理等,確定流域治理開發治理目標並制定實施流域治理開發的重大方針和政策;研究重大開發治理建設項目;統一管理和協調流域治理開發建設中的重大問題、利益分配及有關事項;負責流域機構內部和外部的協調工作。根据工作需要,可在地方下设一級或二級派出機构,不受地方行政機構的幹預,依法監督管理區域機構对水資源的開發、利用、排放、治汙、工程建設等工作。

  3.1.3在地方區域層面上,建立水務一體化的水務局,依法行使本行政區內流域的水管理

  流域管理必須與行政區域管理相結合,要充分發揮和調動地方的積极性,流域機構不可能也沒有那麽多的人財物和時間去管理每個行政區域的水務,應該把各行政區域的水管理作为流域管理的組成部分, 區域管理應服從流域的统一管理。區域內可由地方管的尽量讓地方去管,流域內縣级以上地方人民政府要建立完善水務一體化管理的水務局,以對本行政區域內的防洪抗旱、除澇、蓄水、供水、節水、水資源保護、汙水處理及其回用、地下水回灌等一切涉水事务,實行統一管理,並依法行使所轄行政區內流域的水管理,涉及上下遊、左右岸與毗鄰地區有關的水管理工作,由流域機構負责協調和監督管理,必要時也可以设立管理機構。

  3.2進一步明確流域管理的主體地位和職責權限

  為了加強流域綜合管理,必須以法律的形式,確立流域管理的主體地位,進一步明確流域管理的職權範圍:一是規劃計劃權.即負责制定江河流域綜合规劃、水資源開發利用的規劃與計劃、水資源保護規劃、納汙總量控制計划、水汙染防治計劃、供水计劃等。二是行政審批處罰權。包括取水許可、沿江河設置排汙口許可、汙物排放许可等,明確劃分流域機構與區域管理的管理權限。同時,對違反有關法規並造成損害的給予行政處罰。三是監督檢查權.即監督檢查流域规劃的實施和流域內各行政區域的水資源綜合開發利用與保護等工作.檢查重点工程對江河流域水資源的影響,檢查各項制度的實施情況並提出相應的意見和建议。四是獲取信息權。即流域內各行政區對所轄河段水資源開發利用及排汙申報,指定重點工程、重點區域、重點單位定期匯報,根據具體情況要求個別部門和單位進行不定期匯報等。五是監測权。具體負責所轄江河流域的水文、水質監測、水土保持監測及省(市、區)界水質變化情況監測。六是糾紛調解處理權。包括對跨流域的水汙染、用水等水事糾紛的調解處理權.

國家應通過法律授權和行政授权賦予流域機構以下水行政管理職責:一是流域性立法和執法。二是流域規劃的編制和管理。三是统一管理流域水資源環境保護,包括地表水和地下水、水污染防治等。四是流域防洪抗旱管理和防汛抗旱調度管理。五是流域控制性水工程的建設管理,包括水電開發等。六是河道管理。七是流域水土保持管理,包括濕地保護等。八是水利國有資產的運營和監督管理等。

3.3加强流域規劃管理,促進人與自然的和諧

流域規劃是推行流域綜合管理的重要依據和基礎,流域綜合管理機構有權制定流域綜合規劃和流域專業规劃,並應與國民經濟和社會發展規劃以及土地利用總體規劃、城市總體规劃和環境保護規劃相協调,兼顧各地區、各行業的需要。流域機構應以科學發展觀為指導,統一編制具有整體性、科學性、綜合性、權威性的流域綜合規劃,針對各流域特點與治理開發現狀,在分析总結經驗教訓和存在問題的基礎上,研究確定流域的治理開發原則、方針和任務,提出流域治理開發目標和总體規劃方案。並將原流域水資源保護規劃與水汙染防治规劃統一合並為流域水資源環境保護規劃,同時將原水功能區劃和水环境功能區劃統一合並為流域水功能綜合區劃。保證水体的生態用水量,確定水體納汙量,提出水總量控制意見和污染物總量控制計劃,對取水和排汙者實施許可證管理。經國务院批準的水資源環境保護規劃是流域水資源保護和水汙染防治的基本依據,各地、各部門必须遵照貫徹執行。地方各級人民政府應按照流域規劃,制定本地區的水資源環境保护規劃實施計劃,經流域管理委員會審查後上報國家水務管理指導委員會批準,批準后要嚴格執行。在制定規划時,要進行水資源綜合科學考察和調查評價,把水量配置、水環境容量配置作為制定流域規劃的基礎工作,應將投資政策、技術政策、經濟政策貫穿其中,確定流域的生態環境目標,如森林、草場、自然保護区、濕地等基本生態指標,妥善處理資源開發與環境保護的關系,協調河流的經濟功能與生態功能,以可持續的方式開發水利水電资源,並對流域總體規劃進行獨立、公開的環境影響評價。進一步加強自然科學、工程技術以及決策與管理方面的軟科學研究成果在規劃制定及其他方面中的實際應用,提高制定規劃的科技含量。並通過立法明確規定和充實流域機構規劃類職權的权限範圍,與地方政府權责的分工,所制定規劃的效力以及制定規劃的具體程序等。

3.4加強流域水行政許可管理,規範流域管理秩序

  流域機構代表國家享有法定的水權,水權的統一管理是流域機構按有關法律法規及授权履行水資源統一管理的法定职責,是保障流域規劃的實施,調整水資源不合理開發利用,有效保護流域和采取經濟、行政、法律措施的重要依據。水權的管理包括水的所有權管理和水的使用權管理。流域机構負責落實國家水資源開發利用戰略和政策,统一管理、許可和審批區域水資源的開發和利用,實現水資源的可持續利用和國家利益的最大化。各級地方政府涉水部門和其他用水戶向流域機構申請水權,根據流域機構許可,負責本地區水資源的開發利用工作,服務本地區經濟社會的發展。不論是幹流支流、上中下游、地方都應堅決服从流域機構代表國家行使的水權统一管理。

  流域機構应將實施取水許可的審批制度作為流域水行政審批職權中的核心工作,做好流域範圍內較公平合理的水量分配,並強化流域範圍内取水許可的統一管理工作,實現用水總量控制和定額管理相結合的用水管理制度,把節約用水、计劃用水和水資源環境保護放在突出的位置。同時,通过建立水權交易市場,探索流域水权的分配、轉讓以及水市場的運行機制、操作規則等,調節水资源配置和需求之間的矛盾,以及水資源使用權和排污權的配置。並建立科學的水價形成機制,根據水資源供求關系,制定合理的動態水價,充分利用經濟杠桿,建立用戶節约用水、效率用水的激勵機制和效率水價制度。采用季節價、累进價、基本水費制等。提高水資源的配置和利用效率。另外,鑒於水資源承載能力和水環境承載能力的相輔相成和緊密聯系性,建議改變我國取水許可和排汙許可分離發放的制度,改由水資源管理部門統一發放,以有利於流域水質和水生態環境的統一管理,

新水法明確規定水工程建設必須符合流域綜合規劃,並建立了流域管理機構對水工程建設的審查並簽署意見的制度。流域機構要加強對流域內水工程建設的統一管理和調度,嚴格實行水資源論證制度和环境影響評價制度,盡量避免水工程建設對環境的影響。同時,加強河道管理,及時劃定河道管理范圍,堅決查處違章建築和違法案件,加大河道清障力度,建立清障長效機制,給洪水以空間,保證河道行洪順暢。

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3.5建立完善法規政策制度體系,依法加強統一管理

目前,我國與流域管理有關的法律法規主要有《環境保護法》、《水法》、《水汙染防治法》、《水土保持法》、《防洪法》、《漁業法》、《河道管理条例》、《自然保護區管理条例》、《取水許可證制度實施辦法》等,這些法律法規已授予各大流域機構流域水資源管理、水資源保護、防洪管理、河道管理、水土保持、水利工程管理等權限,特別是新水法規定了水行政主管部門和流域管理机構及其水政監督檢查人員執法權利和義務,強化了法律責任,對違法行為人應當承擔的法律責任、行政處罰的種類和幅度等都做了明確的規定。這些規定,對流域水資源的治理、開發實施、统一監督管理,以及水行政監督執法提供了法律依據。但這些法規主要集中於水法規授權,還不盡全面:一是規定的流域管理涉及的內容不全面。二是各項法規規定的管理體制存在較大差别。三是法規規定的流域管理制度不健全。四是法規間缺乏協調性。因此應建立健全法規政策制度體系,認真修訂完善現有與流域综合管理相關的法律法规與政策,減少其相互间的矛盾。為了適應新形勢,加強水資源、水環境的统一管理,建議將《水汙染防治法》修改合並到《水法》之中,且制定頒布《江河流域管理法》、《濕地保護法》等,並對跨國流域問題進行專門的研究,盡快制定相應法規和政策,為流域綜合管理提供強有力的法律保障,使我國的各江河流域都在法制的規範下進行有效管理,保證合理地開發、利用和保护水資源。同時,進一步明確水行政监督執法的主體地位、權限、責任和程序,建立水資源保護制度和行政執法監督管理體系,賦予流域機構法定的監管手段,同時強化違法的法律責任,以有效地开展行政執法和監督工作,維護良好的流域管理秩序。

國家應制定適當的環境技術政策,積極探索運用稅收、財政、信貸等經濟杠桿,以取水管理為突破口,加強對江河源頭區、城市排汙口、水源區的水資源保護及對水汙染事故調查處理等工作。建立突發事件的應急處理機制,加強對流域水質水量的統一監測,同時,要細化與量化法律責任,強化取水許可中對水質管理的行政執法。

同時,要建立並完善江河流域管理的各項制度,一是江河流域的監督管理制度.即目標责任制度、現場檢查制度、奖勵制度、流域管理與區域管理的協作制度.二是江河流域的規劃計劃制度.即綜合規劃制度、水资源保護、水土保持、水中長期供求規劃等專業規劃制度.三是水資源開發利用与保護制度.即環境影響評價制度、“三同時”制度、水資源保護基金制度、納汙總量控制制度、取水许可制度、供水分配制度、河道管理制度、航道利用的水資源保護制度、漁業資源開發的保護制度、水土保持制度.四是江河流域水汙染防治制度.即汙染防治許可制度、排汙申报制度、排汙收費制度、限期治理制度、重大水汙染事故申報與应急措施制度、船舶汙染源控制制度、開發利用項目汙染控制制度.五是法律責任制度.具體包括:納汙總量控制制度、取水許可制度、供水分配制度、水利工程的水資源保護制度、行政法律責任制度、民事法律責任制度、刑事法律责任制度.

3.6加強科學管理,全面提升流域管理現代化水平

加強流域管理,科技是關鍵,是根本,要積極引進培養各方面的人才,建立合理的人才結構和人才管理機制,打造技術實力雄厚、高素質的管理人才隊伍,大力進行科學創新、技術開發及推廣,集中多學科進行科技聯合攻關,研究解決流域的重大科學問題和流域開發利用的科學論證評價工作。廣泛應用 “3S”技術、决策支持技術、廢水處理技術、生態恢復技術等現代技術,建立流域管理信息系統、決策支持系統、人工智能決策系統,加快 “數字流域”和“模型流域”建设,大力發展生態節水,註重流域的基礎設施建設,完善供用水计量和統計工作。以環保、水利為主體,聯合城建、农業、林業等有關部門建立统一的水資源與水環境監測网絡系統,要特別加強流域內省際邊界和各行政區域的地表水、地下水以及水體的動態監測工作,並應與水環境的承載能力、汙水排放指標相聯系,與水域使用功能區劃、水域的納汙能力、排放總量控制指標相聯系,為實施流域水資源實時調度和應對水汙染事故創造條件。並運用系統動力学、地理信息系統等方法適时反饋調節,利用現代信息技術開發建設流域信息化平臺,推行信息共享制度和信息發布制度,實現各部門和各地區管理信息的互聯互通,及時、準確和全面地向全社會發布各種信息,接受公眾的監督,並建立利益相關方參與的科學民主的決策機制,以適應現代流域綜合管理的需要。

加強流域环境影響綜合評估制度。全流域的經济、社會、環境政策都要進行环境影響評估。流域內各行政區域在確定主導產業,實行區域開发過程中,也要進行环境影響評估。環境影響評估應由項目層次擴展到全流域層次,從具体項目層次擴展到立法、政策層次;評估內容應增設對生態和人體健康方面的要求。在流域環境現狀評估的基礎上,根據流域環境總體规劃,確定流域環境容量和流域汙染物最大允許排放量,優化選擇最佳的污染控制方案。同時,也要加強公眾參與,可以舉行聽证會的形式來對項目的環境影響評估進行論證,充分發揮流域內公眾和社會團體的積極性。

3.7實行流域管理与行政區域管理相結合,加強協調監督

  流域是一个有機統一的整體,而我國现狀是流域分處於不同的行政区劃之內,所以要實行流域管理與行政區域管理相結合、行政區域管理服從流域管理的制度,建立流域內跨區域的信息通报和協商機制。流域管理机構在所管轄的範圍內行使法律、行政法規規定和國务院水行政主管等部門授予的水資源環境管理和監督職責,加強對流域水資源自然屬性的管理,保證生態用水,維护良好的生態環境,維持河流健康生命。縣級以上地方人民政府水行政主管部門按照規定的權限,負責本行政區域內水資源環境的統一管理和監督工作,加強對水資源社会屬性的管理,建設好节水型社會,統籌協調生產、生活和生態用水,促進水資源的可持續利用。流域範圍內的区域規劃和專業規劃都要服從流域規劃,流域內所有行業的水事活動都應當服從流域管理。要按照“國家統一分配水量,流量斷面控制,省(自治區)負責用水配水,重要取水口和骨幹水庫統一調度”和“排汙總量國家確定、汙染源治理省(自治區)負責、入河排污口與省際斷面水質统一監管、超量排汙補償”的原則,進一步明確劃分流域與區域管理的事權,加強水量水質的統一管理。流域機構重點抓好流域內帶全局性、涉及省際間以及地方難以辦到的事,并為流域內各省、自治區、直轄市做好服務。在加強流域管理的同時,充分發揮地方政府和地方水行政主管部門的作用。在流域管理機構的直管河段,地方政府仍然有明確的相關職責,即配合流域機構管理的職責。同时要在流域統一管理的大框架內,充分發揮各部門專业管理的優勢,協調處理好各部門之間的關系,明确各自職能,做到科學分工,互相支持,形成各部門信息互通、利益共享、協商合作、責權利明確的綜合管理機制。各用水戶要以流域的水利用為媒介建立利益共同體,加强相互之間的橫向關系,從共同體中遴選代表參與流域管理的決策,反映自己的意見與願望,維護自己的權益。同時,流域管理機構、政府、各部門、各用水戶之間要建立相互監督機制,自上而下、自下而上對流域管理實行全方位、全過程的相互監督。要統籌協調、正確處理各种糾紛,對流域內涉及流域資源分配和利用的糾紛,應本著公平、合理、互讓的原則,在民主的基礎上协商解決,協商不成的,由流域管理委員會進行調处。調處不成的,由流域管理委員會提出解决方案,報國家水務管理指導委員會裁決。流域管理機構內部各執行機構間具體權責糾紛,应本著互諒互讓、團結協作的原則協商解決。協商不成的,由流域管理管理委員會進行裁决。流域管理機構與其他部門、機構间的糾紛,應由雙方本著平等、公平、合理的原则進行協商,協商不成的,報共同的上級部門解決或通過法律程序解決。

  3.8進一步完善投融資机制,為流域綜合管理提供投資保障

  流域的开發治理涉及到水資源的利用、環境生態保護及國民經濟發展和提高人民生活水平等多方面,國家和各级政府應對進行一定的投入,並在財政、金融、信貸、稅收、投入等各個方面給予扶持。但鑒於國家的財力狀況,完全依靠國家和各級政府的投入既不可能,也不現實。因此,應建立多渠道、多元化的投融資機制,充分動員和引導社會資金的投入,更多的采取經濟辦法,特別是更多的運用各種市場手段,如合理的水價、水使用權交易、水資源費征收及使用補償機制等,為流域綜合管理提供有力的投資保障。

  3.9加強流域水危機管理,維持河流健康生命

  水對人類的生存和發展具有不可替代的地位和作用,隨著水環境系統受到人类活動的日益嚴重的影響,水危機日益顯現,流域的危機管理包括洪水危機管理、枯水危機管理、水環境危機管理和水生态危機管理。目前我國流域管理機構在洪水危機管理和枯水危機管理方面開展了一些工作,但是還不夠廣泛,而在水环境危機管理和水生態危機管理方面幾乎沒有開展工作。作為流域管理機構,要當好河流代言人,要制定完善各種應急预案,建立應急機制,提高應对各種突發事件的預測能力和快速反應能力,並且加強日常的風险管理工作,把危機事件所造成的損失減少到最低程度。流域危機管理不僅是水行政主管部門的事,還應當把危機管理變成全社會的活動,加強社會管理。要從維護河流健康、水資源安全、飲水安全,生態环境安全、糧食安全、國家安全、人民生命安全的高度出發,建立健全水資源環境安全的法律制度和保障系統,及時進行资源環境風險識別、評價、預报、預防、控制、消除,保護人類在生產、生活與健康等方面不受水土流失、水環境汙染和破壞等影響,使危機管理制度化、法制化、政策化,確保流域水安全,維持河流健康生命,促進社會、經濟、環境全面協調可持續發展。

  参考文獻:

  1、梁文成:關於江河流域管理立法幾個問題的思考

  2、長江水利委員会水政水資源局:試論流域管理與區域管理相結合體制。

  3、肖濤:關於流域一體化管理的初步探討

  4、包曉斌:中國流域環境綜合管理研究

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