都江堰灌區管理體制改革思路

論文類別:工學論文 > 水利工程論文
論文作者: 彭述明
上傳時間:2006/2/21 12:00:00

摘要:都江堰創建於公元前256年,是凝聚著中華民族智慧和結晶的特大型水利工程。兩千多年來,都江堰對成都平原及周邊地區的經濟和社會发展起著重要的基礎作用,使成都平原成為“天府之國”。在人類社會進入21世紀的今天,水利發展模式正面臨著重大變革,傳統水利正在向現代水利轉变。面對這種戰略轉變,需要一種全新的水利管理體制和運行機制作為支撐。因此,加快水利改革步伐,促進都江堰水利的可持續發展,是擺在都江堰水利人面前的一项重要任務。

關鍵詞:都江堰 灌區 管理體制 改革

一、灌区改革已取得的成功經驗
  從20世紀90年代開始,以四川省都江堰管理局为主的灌區水管單位陸續对灌區原有管理體制和運行机制進行了一些探索性的改革,並取得了一些成功经驗,從而為日後進行深層次的改革創造了條件。這些成功经驗,可以用“三個转化”來加以概括:
  1.管理理念從過去重社會效益輕自身效益向兩個效益並重轉化
  1994年以來,隨著改革開放的深入和市场經濟體制的逐步建立,全局牢固樹立“發展才是硬道理”的思想,提出了:“以優質服務占領市場,以改革開放拓展市場,以法制建設保護市場,以高素質人才队伍建設鞏固市場”和“以管理求效益,以改革促發展”的理念。從而在管理理念上發生了質的飛躍,一改計劃經濟時代的工作思路和方法,在不斷提高水利的社會效益的同時,註重了水管單位自身效益的提高,取得了較好的效果。截至2000年,都江堰灌區灌溉面積已達到全省7市37縣(市、區)的67.2万hm2,居全國之冠;灌區水管單位的经濟實力得到了增強,提前完成了經濟收入翻番的任務;職工人均收入也突破万元大關,水利管理逐漸步入了良性運行的軌道。
  2.管理模式由经驗型向戰略型轉化
  在進入市場經济之後,水管單位面臨著社會竞爭、政策變化和市场波動的巨大壓力,生存与發展的問題嚴峻地擺在了面前,迫使水管單位的管理工作由經驗型向戰略型轉变。最近幾年,全局在對宏觀經濟形勢和水利發展前景進行科學預測的基礎上,采取了一系列超常規的戰略措施:一是出臺《四川省都江堰水利工程管理條例》,使灌區水利工程的建設和管理步入法治軌道;二是大力推進水價改革,增強了水管單位的經濟實力;三是組建都江堰水利產業集团公司,為實現灌區水利的兩個根本性轉變打下堅實基础;四是管理自動化、節水灌溉和可持續發展戰略等課題的相繼提出,為都江堰水利的可持續發展構建了明確的方向、框架和對策。實践證明,從戰略的高度來深入研究水利的建設與管理、改革與發展,对於促進水利的產業化進程,推進水利的兩个根本性轉變,實現水利的良性運行,有著非常重要的意義。
  3.發展目標從註重量的擴張向重視質的提高轉化
  過去,管理局的發展目标就是千方百計實現總體規划提出的93.5萬hm2灌溉面積,對於實現這個目標所涉及的水資源可持續利用和環境問题、工程的投入產出關系以及水利建設和管理的邊際效益、比較效益等問題卻很少考慮到。可以這樣說,在目前水價政策條件下,灌區越是擴大,水管單位就越是虧损,國家的負擔也就越重。因此,水利發展由粗放型經营向集約化經營轉化,註重發展質量的提高是擺在我們面前的重要課題。近幾年來,都江堰管理局開展的《灌區工程續建配套和節水改造規劃》《都江堰水利可持續發展戰略》課題研究、灌区水利自動化調度系統的開發等,都是灌區水利由粗放型經營向集約化經營轉化的實践和探索,為灌區水利最終實現集約化經營指明了前進的方向。
  二、灌區體制改革面臨的問題和都江堰水利發展綜合分析
  都江堰是全國最大的灌區經过新中國成立後50多年的建設和發展,都江堰的灌溉面積已發展到全省7市37縣(市、區)的67.27萬hm2,成為全國第一個實灌面積突破66.67萬hm2(1000萬畝)的特大型灌区。目前,灌區已建成了完善的渠系網絡和各類水工建築物、蓄水設施,總蓄水能力為17.55億m3,形成了具有都江堰特色的引、蓄、提相結合的工程格局並由過去的單一灌溉供水,發展成為具有灌溉、工业和城鎮供水、防洪、生態環境保護、發電、養殖等多種功能綜合服務的特大型灌區。都江堰灌区在全省國民經濟和社會发展中已經起到了不可替代的基礎地位和作用。
  盡管都江堰灌區的水資源得到了最大限度的利用,但由於社會经濟和人口的快速增長,使得水的供需矛盾越來越突出。主要表現:一是缺乏岷江水源調節工程和渠首枢紐控制工程。二是灌區工程配套不足,老化嚴重,其中灌區幹渠工程老化率為50.2%,支渠老化率為64.5%,水工建築物老化率為39.2%。另外,由於渠道滲漏嚴重,渠系水的有效利用率只有48%,輸水損失相當严重。三是工程管理設施和手段落後,至今在很大程度上仍靠人工來測報水位、傳遞信息和操作設備。造成上述問題的一個重要原因,就在於都江堰灌區的管理體制不適应發展的要求。這些年來,虽然對都江堰灌區的管理體制綜合改革進行了一定程度的嘗試,也獲得了一些成功的經驗,但與灌區改革的目标還相距甚遠,其問题突出表現在以下兩個方面:
  灌區現有管理體制不適應水資源統一管理的要求。都江堰管理局作為水利工程管理單位,只負責水利工程的管理和維護,缺乏對灌區水資源的統一管理權限,水資源和水利工程在管理上被人為分離开來。這就造成了水資源管理體制上的主體缺位和對象缺損。所謂主體缺位,是指盡管《水法》將水資源的管理權賦予了各級水行政主管部門,但從都江堰灌區的情況看,省水行政主管部門作為全省水資源的统一管理部門,無法對都江堰灌區的水資源進行具體的管理;而市、縣水行政主管部門又只能對所轄區域內的水资源進行管理。這樣一來,全灌區水資源的統一管理就失去了应有的主體。所謂對象缺损,是指灌區水管單位被授權管理的對象只有水利工程,缺少了對水資源的管理權。在整個運行過程中,水資源和水利工程是一個相互聯系、不可分割的有機整體,因而水管單位的管理對象不僅只是水利工程,而應包括與水利工程休戚相關的水資源。很顯然,水資源管理體制中這種主體缺位和對象缺損,是傳統工程水利的產物,它既不利於發揮水資源的最大效益,也不利於水管单位最大限度地行使職能、發揮作用。
  灌區现有管理體制和運行機制不適應社會主義市場經濟的要求。一是由《都江堰水利工程管理條例》規定的統一管理與分級管理、專業管理與群眾管理相結合的管理體制在实施上缺乏明確的職責劃分,存在著一些模糊不清、責任不明的情況;二是在水資源的分配上仍然實行的是在計劃经濟體制下形成的傳統“大鍋用水”模式,沒有充分發揮市場在水資源優化配置中的基礎性作用,在一定程度上影响了水資源的優化配置、水利工程的正常運行和灌區的統一規劃、協調發展和依法管理;三是由於水價遠離供水成本,水利工程建設投入不適應灌區發展的需要,水利工程公益性耗費得不到应有的補償,水管單位隊伍龐大、機構臃腫、分配上的“大鍋飯”等內部管理弊端都制約著灌區水利的進一步發展。 免費论文下載中心 http://www.hi138.com  三、改革的思路
  目前都江堰水利正面臨著极好的發展機遇,黨的十五屆五中全會把水資源的問題擺在了突出的位置,表明國家對水利越來越重視。四川省的“十五”计劃綱要也把“加強水利建設,增強防災和供給能力”作為一項重要戰略措施來抓。特別是中央關於西部大開發戰略的實施,給水利發展帶來了前所未有的機遇。2001年8月,汪恕誠部長在都江堰灌區視察工作時,充分肯定了管理局的治水思路,同時強調“部黨組對都江堰灌区配套改造非常關心和支持,決心是堅定不移的”,並要求“都江堰灌區改造工作要抓紧,灌區改造要特別註意運用現代化技術,著名的都江堰水利工程的运行管理和調度一定要是最现代化的,要達到國際水平”。按照水利部黨組的治水新思路,都江堰管理局提出了下一步改革的思路。
  1.改革的指導思想、目標和重點
  都江堰灌区改革要以鄧小平同志建設有中國特色社會主義理論為指導;以理顺管理體制,完善運行機制,加強工程管理,提高經濟效益為目標;在對灌區進行更新改造和續建配套的同時,從實際出發,按照“三個有利於”的原則,對灌區原有管理體制和運行机制進行改革,從而建立起適應水資源和水利工程統一管理的、符合灌區發展要求的新的管理體制和運行機制,逐步實现水資源的優化配置和高效利用,使灌區走上良性運行和可持續发展的軌道。
  灌區改革的重點主要包括以下四個方面:一是理順灌區的管理體制,实現灌區水資源的統一管理和優化配置;二是創新運行機制,以適應社會主義市場經濟的需要;三是深化水價改革,促進灌區良性運行;四是大力推行節水改造,促進水資源利用率的提高。
  2.灌區管理體制改革
  ①灌區管理體制改革必須圍繞水資源的可持續利用來做文章,要為灌區水資源的开發、利用、治理、配置、節约和保護提供一個科學、合理的體制平臺。從而實現從工程水利向資源水利的轉換,建立起一個能對水资源和水利工程統一管理、適應社會主義市場經濟要求的新的灌區管理體制。這種體制,應是一種多樣化的、兼顧公益性與經營性的“準市場”體制。
  ②在水資源權屬問題上,要把所有權和經營權分開。都江堰灌区的水資源所有權只能歸國家所有,但水資源的經营權則可以通過政府授權或有償出讓的形式讓渡給水管單位,由水管單位對所辖範圍內的水資源進行統一管理和經營。根據這個思路,可以考慮將作為都江堰主水源的岷江水資源經營权授權或作價出讓給都江堰水利產業集團公司,由集團公司按照市場機制進行經營管理。
  ③必須建立以市場為導向的合同供水制度,以保證供需雙方直接见面。要以對全灌區的農業、工業、城鎮生活和環保供水提供優質服務為宗旨,在堅持和完善統一管理和分級管理、專業管理和群眾管理相結合的管理體制的基礎上,深入研究水利的投入產出关系和產權關系,以按照市场經濟的原則推行計量用水和合同制供水,並逐步形成政府調控、民主協商、用水戶參與管理這樣一種嶄新的水利管理體制模式。
  3.灌区機制創新
  ①科學合理地劃分都江堰水利工程經營性資產和公益性資產,建立起政府補貼和市场補償相結合的復合補偿機制。與體制改革相配套,機制創新首先要從科學合理地劃分公益性資產和經營性資產著手,並以此為基礎建立起政府補貼和市場補償相結合的新型補償機制。其中,對經營性資產主要采用市場補償的方式,即剝離出都江堰管理局及各灌區管理處的水利國有經營性凈資產,成立都江堰水利產業集團有限責任公司,由其進入市場運作,參與市場競爭,以向市場供應農業灌溉、工業和城市生活源水來收取經營性供水收入,并積極投資新的經濟增長點,以便用獲得的投資收益來補償經营性資產正常運轉和扩大再生產所需的耗費性支出;對公益性資產则采用政府補貼的形式,這部分資產既可由都江堰管理局和各灌區管理處管理,也可委托水利產業集團進行管理,它正常運行所需的耗費性支出由政府補贴來予以補償。只有這樣,才能使國家賦予都江堰水利工程管理的各項公益性社會服務職能得以最充分、最有效的行使和發揮。
  ②以都江堰水利產業集團為投融資載体,搞好資本運營,建立起政府投入和市場融資相結合的新型投融资機制。都江堰水利產業集團有限責任公司的組建和運作,是對灌區水利管理體制和機制創新的一种重要探索,也為灌區水利建立新的投融資機制打下了堅實的基礎。在目前水價嚴重背離供水成本的現實条件下,收取的供水收入资金難以滿足灌區正常運行和擴改建工程的資金需要,資金的嚴重缺乏已經成為制約都江堰水利工程運行和發展的一個重要因素。因此,必須建立起一套行之有效的、政府投入和市場融資相結合的灌區新型投融資機制。根據灌區實際情況,目前政府投入仍應處於主導地位,這就要求把都江堰水利產業集團作为政府投入的國有出資人代表,負責對國家投資進行經營管理,以確保國有资本保值增值;在時機成熟時,加大資本運作力度,嘗試將水利产業集團中優良資產進行重新組合,组建股份公司並爭取上市,以充分利用資本市場的融資功能,直接募集社會資本,投入都江堰水利工程擴改建及其他项目,獲得良好的投資效益,从而保證都江堰水利工程的正常運行和可持續發展。
  ③繼續深化水價改革,提高自我維持能力。實行有償服務、按供水成本計收水費是灌區經營管理的基本原則。要向社會和用水戶廣泛宣传灌溉供水及灌排技術服務所具有的商品屬性,增強用水戶参與水費改革的自覺性和积極性。要依據《水利產業政策》,以經營性資產為基础,根據農業產業化進程和經濟發展状況,合理制定水價和水價實施政策,以探索和建立既符合市場经濟規律又符合都江堰灌區實际的水費收繳體系。同时,也要考慮用水戶對水費的實際承受能力,要在政府的組織領导下,與農業等有關部門緊密配合,為合理調整農業產業結構、切實增加農民收入提供服務。
  ④加大內部改革力度,调動職工的勞動積極性。要本著“精簡、統一、效能”的原則,实行定編、定崗、定員,壓縮機構,精簡人員,提高工作質量和工作效率。要在“公開、平等、競争、擇優”的前提下,引入競爭機制,建立科學合理的人力資源配置機制和人才成長機制,做到幹部能上能下,職工能進能出,充分發揮全體职工的主觀能動性。要進一步完善以聘用制為主要內容的任用制度,加強目標管理和工作业績的考核,實行“优勝劣汰”的人事動態管理機制。同時,改革現行分配制度,切實打破“大鍋飯”,杜绝“平均主義”現象,推行工资收入與業績掛鉤的分配方式,逐步建立起合理的激勵機制和約束機制。转貼於 免費論文下載中心 http://www.hi138.com
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