關於我國行政執法中存在的問題及其對策

論文類別:管理學論文 > 行政管理論文
論文標簽:行政執法論文
論文作者: 未知請聯系更改
上傳時間:2012/12/31 8:54:00

【摘要】

  食品安全是保護公眾健康、提高公眾生活質量的基礎。從食品安全監管領域考察,監管沖突和監管不力等現象的存在是目前我国食品安全諸多問題凸顯的原因之一。其根源在於食品监管法律體系、監管體制和監管保障體系的不完善。比較發达國家監管模式、總結其先進經验,從統一認識、完善法律體系、强化監管體制、健全保障体系、依法監管等方面著手健全食品安全監管體系,是加強食品安全監管、實現我國食品安全的重要途徑。

  【關鍵詞】食品安全監管 行政執法 問題 對策

  【正文】

  行政執法是現階段我國建設社會主義法制過程中最主要的內容和環節之一。一個時期以來,特別是中共十五大和新憲法確立依法治國、建設法治国家的基本方略後,政府各部門在積極運用各種手段開展行政執法方面取得了很大成績。但與社會預期相比,行政執法的現狀仍然不容樂觀,一些深層次矛盾和問題尚未從根本上消除。

  在食品安全領域,2003年至2004年,阜陽劣質奶粉、龍口有毒粉絲、四川敌百蟲泡菜等一批重大食品安全事件被媒體曝光;2005年,國內又出現了亨氏“蘇丹紅一号”事件、雀巢“超典奶”事件、光明“變質奶”和“早產奶”等事件,件件觸目驚心。一些老百姓用“蔬菜傍農藥、陳米著靚装、面粉兌尿素、海鲜泡甲醛、硫磺熏銀耳、激素餵甲魚、火鍋添罌粟、礦油喷餅幹”描述我國食品安全现狀。如何加強食品安全監管、實現我國食品安全,是對各級政府相關部門行政執法能力的严峻考驗。

  本文從食品安全监管現存的突出問題為例,通过分析、比較並提出相應對策,為解决現階段我國行政執法中普遍存在的問題提供了一個典型標本。

  一、食品安全監管概述

  (一)食品安全的內涵

  食品是人類賴以生存的基礎。根據我國《食品衛生法》的規定,食品是指各種供人食用或者飲用的成品和原料以及按傳統既是食品又是藥品的物品,但是不包括以治疗為目的的物品。

  食品安全是保護公眾健康、提高公眾生活質量的基礎。目前,食品安全已成為全球性的重大戰略性問題,並越来越受到世界各國政府和消費者的高度重視。隨著我國經濟和社會的持續較高速度發展以及人民生活水平的提高,對食品安全提出了越來越高的要求。

  關于食品安全,國內外不同的文獻有不同的定義。伴隨不同的社会生活水平,食品安全從最早的避免中毒、保護生命,繼而發展為營養、卫生、有利於健康、有利於保持生態平衡的可持續發展,其內涵在不斷地丰富和延伸。

  1、狹義的食品安全概念,主要是食品卫生。即食品應該無毒、無害,保证生命安全、維持身體健康需要。

  2、廣義的食品安全概念,則是持續提高人類的生活水平,不斷改善環境生態質量,使人類社会可以持續、長久地存在與發展。這个意義上的食品安全,包含了衛生安全、質量安全、数量安全、營養安全、生物安全和可持續安全等六大要素。

  3、從我國現階段行政執法的具體實踐來看,食品安全的著眼點主要還是衛生安全、質量安全和營養安全;本文所指的食品安全,除了特別說明,一般都是指這個意義上的食品安全。

  (二)我國食品安全的現狀

  1、食品安全明顯改善

  改革開放以來,我國食品安全有了明顯改善。

  衛生部的監測表明,食品衛生平均合格率不斷提高。《食品衛生法(試行)》前的1982年,我國食品衛生監測总體合格率為61.5%;《食品卫生法》實施後,1994年、2000年和2002年,食品衛生監测總體合格率分別達到了82.3%、88.9%和93.4%。在2003、2004兩年,全國食品衛生監測總體合格率繼續保持穩步提高,在2003年一季度還達到97.1%。

  農業部的監測表明,我國對蔬菜高殘留和高毒農藥控制取得了明顯的成效,特別是對畜產品中“瘦肉精”(鹽酸克倫特羅)的控制成效十分明顯,出口食品質量不斷提高。我国食品質量安全控制已经取得了明顯的進展。

  2、食品安全現狀令人憂慮

  長期以來,中國的食品供應體系主要是围繞增加食品供給數量問題而建立起来的。作為一個發展中國家,目前中國在農產品生產、食品加工以及銷售等環節仍然存在安全隱患,假冒伪劣食品屢禁不止、重大食品安全事故屢有發生。食品安全存在的問題表现在以下幾個方面:

  (1)從總體上看。據卫生部衛生監督中心2005年3月出具的分析報告,當前我國食品安全存在的主要問題概括為以下五個方面:一是微生物引起的食源性疾病是影響食品安全的主要因素。二是種植業和養殖業的源頭汙染對食品安全的威胁。三是食品生產經营中嚴重使用不合格原料生产加工食品的問題。四是食品工業應用新原料、新工藝帶来的食品安全問題。五是環境污染對食品安全構成的嚴重威脅。

  (2)衛生安全方面。按照衛生部提供的統計數字,中國最近幾年的食品安全問题呈現出波動趨勢。2003年卫生部共收到全國重大食物中毒事件报告379起,12876人中毒,323人死亡。與2002年比較,重大食物中毒的報告起数、中毒人數、死亡人數分別增加了196.1%、80.7%、134.1%。2005年前三季度,衛生部又收到全國重大食物中毒事件報告202起,7124人中毒,196人死亡。

  (3)質量安全方面。據國家質監總局的報告,從種養殖等初級農產品生產環節看,農戶生产規模狹小,經營分散,农產品分級和包裝技術水平低,溯源管理困難;在食品生產加工環節上,我國食品加工企業絕大多數規模比較小,全國现有的700多萬家小型食品加工作坊、攤點中80%以上為10人以下的手工作坊,工藝落後,20%-30%沒有達到行業標準,五分之一無標生產,三分之二不具備食品檢驗能力,近一半食品出廠不檢驗,四分之一對进廠原料不進行任何把關,60%不具備基本生產條件;在流通過程,由於包裝、儲藏、運輸等設施落後和管理不善,造成食品的二次汙染,難以保证食品質量安全。
  (4)營養安全方面。據中國營養學會的调查顯示,近10年來,我國居民营養狀況雖有明顯改善,但營養不良問題仍相當突出,表現为營養缺乏和營養失衡並存,營養缺乏同樣是造成食品不安全的重要因素之一。2004年阜陽劣質奶粉所造成的“大頭娃娃”事件正是突出的表現之一。

  (三)食品安全監管概況

  1、行政執法與食品安全監管

  行政执法是行政機關依照法律、法规的規定,對相對人采取的直接影響其權利義务的具體行政行為,或者對相對人的權利義務行使監督檢查的行政行為。在本文中,行政執法並非行政行為之全部,僅指監督檢查、實施行政處罰和采取行政強制措施等行政實務界習慣上認定的行政執法。

  在食品安全領域,雖然行政執法已經逐步走出以政策代法、以命令代法、以言代法這類行政管理層次的执法,但由於歷史沿革、業內慣例,本文仍然以“食品安全监管”代替“食品安全行政執法”來使用。即食品安全監管是指各行政執法機關对食品生產、流通和消費領域所進行的行政許可、行政處罰和采取行政強制措施等行政行為。

  2、我國食品安全監管概況

  (1)在中央,依照法律行使食品安全行政執法職能的行政機關有多個部門,包括衛生部、國家質量監督检驗檢疫總局、工商管理總局、農業部、商務部、公安部、科技部和國家食品藥品監督管理局等。按照2004年中編辦《關於進一步明確食品安全监管部門職責分工有關問題的通知》,農業部門負責初級農產品生產环節的監管;質檢部門負責食品生產加工環節的監管,將現由衛生部門承擔的生產加工环節的食品衛生監管職責劃歸質檢部門;工商部門負責食品流通環節的監管;衛生部门負責餐飲業、食堂等消費环節的監管;食品藥品監管部門負责食品安全的綜合監督、組织協調和依法組織查處重大事故。職责分工的原則是“一個監管環節由一個部門監管”。

  (2)在地方,現行食品安全实行由各省級政府相應主管部門對口管理,在本轄區形勢相應的監管權限。2004年以來,為加強食品監管,北京、浙江等部分省市在地方政府食品放心工程領導小组的基礎上,成立了由地方衛生、質監、工商、食品藥品監督管理局等監管部門組成的食品安全委員會,由分管副省长擔任主任,辦公室設在省食品藥品監管局,並將这一做法向各市、縣延伸。在強化整治的基礎上,各地進一步加強對食品生產、流通、消費各環節的監管。

  (3)從总體上看,我國已基本形成了多部門、多層次分工協作的食品安全監管體制。政府各部門根據相關法律法規,以行政許可、行政處理、行政处罰和行政強制執行等方式对食品生產、流通、消費的各個環節進行着監督管理。具體監管部門、環節分工及法律依據見下表:

  監督管理環節 監督管理部門 所依據的法律法規

  種养殖等初級農產品生產環節 農業部門(負責) 農業法、農药管理條例、獸藥管理條例、飼料添加劑管理條例

   質檢部門 動物防疫法

  食品生產加工環節 質檢部门(負責) 產品質量法、工业產品生產許可證試行條例、食品生產加工企業質量安全監督管理辦法

   衛生部門 食品卫生法

  食品流通環節 工商部門(負責) 公司法、公司登記管理條例 、城鄉個體工商戶管理暫行條例、 城鄉集市貿易管理辦法、 廣告管理條例、 無照經营查處取締辦法

   質檢部門 產品質量法

   衛生部门 食品衛生法

   商務(經貿)部門 生豬屠宰管理條例

   糧食行政管理部門 糧食收購條例

  餐飲業、食堂等消費环節 衛生部門(負責) 食品衛生法

   質檢部門 產品質量法、標準化法

   工商部門 消費者權益保護法

  进出口 質檢部門 進出境動植物檢疫法

   衛生部門 食品卫生法

   海關 海關法

  綜合監督、組織協調和依法組織查處重大事故 食品藥品監督部門 尚無法律可依。按国務院《關於進一步加強食品安全工作的決定》及中央編辦《關于進一步明確食品安全监管部門職責分工有關問題的通知》獲取職責。

  (4)除此以外,從食品安全监管保障制度上看,我國已經形成食品安全監测體系基本構架;已初步建立了包括國家標準、行業標准、地方標準和企業标準的標準體系框架。

免費論文下載中心 http://www.hi138.com 二、我國食品安全監管現存的突出问題及其原因

  (一)我國食品安全監管現存的突出問題

  據國家食品藥品監督管理局統計,2004年全國共查處有關食品違法行為39萬多起,貨值超過14億元。其中,立案查處12万余起,移送司法機關1585起,涉案人數5640人。一方面,這些數字表明我國食品安全監管的績效;但另一方面,也說明了食品安全形勢的嚴峻。

  食品生產企业(包括農戶)、食品經營企業、消費者等食物鏈中的各個环節都可能造成食品安全問题。但從行政執法角度,從食品安全監管領域考察,監管沖突和監管不力等現象的存在是目前我國食品安全諸多问題凸顯的主要原因。

  第一,“七八個大蓋帽管不了一頭豬”——監管沖突問题嚴重

  理论上,作為政府的職能部門,負責食品安全監管的各個部門不論在縱向間,還是在横向間都應當為實現食品安全這一管理目標而共同努力、相互配合與支持。而在現實中卻並非完全如此,監管重疊、缺位、推諉等形式的沖突嚴重影響了食品安全監管的整體效能。有關我國鮮肉監管的一份调研報告指出,鮮肉流通市場目前是一個主體經營,多個主體重復監管:衛生部門負責肉品的衛生檢查;質量技術監督部門負责肉品的質量檢查和認證;農業畜牧部門負責肉品的檢疫工作;工商部門作為市場的主管部門對上市鮮肉進行復檢,對摻雜使假行為予以處罰。但對於存在严重安全隱患的生產領域,對非法屠宰加工行為監管常常因各種困難而缺乏監管,出現監管真空。一旦生產、加工領域的眾多問題凸現在鮮肉流通市場內時,各個监管部門則經常出現相互推諉的情况。“七八個大蓋帽管不了一頭豬”是現行食品監管體制的生動描述。
第二,“十幾个執法的管不了一個違法的”——監管不力現象突出

  1、從監管環境看,近幾年由於各地政府為招商引資,發展地方經濟,但没有正確樹立以公眾生命與健康利益為本的科學發展觀,將安全監管和發展地方经濟對立起來,對招商引資企業,重保護,輕監管,甚至人为地設置食品安全的執法障礙,有的甚至不管其產品及質量,只要能上稅,就發給當地黨委、政府的保護“綠卡”或牌匾。在實行領導負責制後,有的地方給各監管部門施加压力,出現問題不得向外界上報、公布,間接導致部分違法犯罪分子逃脫懲罰。

  2、從監管條件看,部分部門和地區食品安全監管專業人员少、檢驗設備落後、執法費用沒有保證,無法對違法行为實施必要的監控,難以追究违法責任。據調查,截止2003年底,全國食品藥品監督管理系統具有食品类專業學歷的人員僅有83名。據衛生部有關資料,基層的食品衛生監督條件基本不能適应工作的開展,有的地區不僅缺乏執法所需的交通、通訊、取證和檢測設备,就連銷毀不合格食品的費用都难以支付。而在部分地區的工商部門連簡單的檢测手段也沒有,只能查“三無”、商標侵權和過期食品。

  3、從監管力度看,對食品違法犯罪行為的懲處,《食品衛生法》、《產品質量法》等都缺乏應有的力度,沒有徹底剝奪違法犯罪分子再次違法犯罪的條件和能力,沒有對相關責任人追究連帶責任,法律的威懾力没有充分發揮出來。

  “十幾個執法的管不了一個違法的” 是現行食品監管体制的又一真實寫照。

  (二)監管沖突、監管不力的原因分析

  第一,现行食品安全立法上的原因。

  1、立法空白。

  盡管我国治理食品安全的基本法律框架及其基本法律制度已經初步形成,在保障我國的食品安全方面發揮了重要作用。然而,在經濟發展、公眾需求不断提升的背景下,立法上的空白一定程度上導致的監管冲突、監管不力的局面。

  (1)從食品安全監管的範圍來看,現有的有關食品安全方面的法律法規散見於《食品卫生法》、《產品質量法》、《農業法》和《動物防疫法》和《進出口商品檢驗法》等幾十部法律法規中。這些法律欠完善,相互间協調和配套性差,未能涵蓋从農田到餐桌的各個環節,留下了许多執法空隙和隱患。例如對於分散的農戶食品生產的監管法規、對因食品安全問題致人財產與人身損害的歸責原則等方面,都尚屬空缺。

  (2)从各政府部門監管職能的分工來看,有些部門开展監管工作並沒有有關法律的授權,其監管行為尚無法律依據。例如,2003年3月10日,國務院宣布組建的國家食品藥品監督管理局時希望該局能履行的綜合監督、組织協調和依法組織開展重大食品安全事故查處等職責,但目前尚沒有法律予以规範與保障,以至於難以發揮預期效能。

  (3)從食品安全監管的內涵來看,我國食品安全法律體系對“食品安全”等最重要、最基本的概念尚未有明確的法律定義。食品數量安全、衛生安全和質量安全的定義不夠完善,食品營養安全、生物安全、可持續安全等重要內容尚未納入法律的調整範圍。因此,涉及食品安全的法律保障制度還存在很大的空白。

  2、立法滯後。

  在新形勢下,現有法律中的部分對食品安全僅做了一些概要性規定,沒能充分反映新形勢下消費者對食品安全的要求,因而在遇到一些實際情況時可操作性不強,造成难以追究違法責任的局面。

  例如,《食品衛生法》及其配套法規構成了我國食品監管的法律基礎之一,它的實施對我國食品衛生水平的提高起到了重要的作用,但《食品衛生法》部門立法的痕迹十分明顯,單純的“衛生”概念已無法涵蓋當前食品安全的各類問題,法律滯後已顯而易見。

  又如,例如,我國早在1996年就針對食品添加劑的使用和劑量出臺了國家強制標準《食品添加劑使用衛生標準》,但由於我國對濫用食品添加劑的法律責任缺乏明確的規定,食品安全監管部門無法對违法行為作出行政處罰,目前濫用食品添加劑已經成為產品不合格的重要因素。

  3、立法沖突。

  (1)從法律體系的層次角度看,法律結構層次不清造成监管沖突。一個科學、高效的體系應當由核心規範和配套規範構成,但食品安全法律的问題恰恰在於未能形成法律的核心。法律沖突尤其表現在《產品質量法》和《食品衛生法》之間。食品與產品的概念是種属關系,《產品質量法》是調整普通產品的法律規範,当屬一般法;《食品卫生法》是調整食品衛生的專門法律,當屬特別法,應當優先適用。但我國的現狀卻是《产品質量法》在法律適用上不斷延伸,一步一步地介入食品安全的具體監管。而應當成為食品法律體系的核心的唯一一部調整食品生產經營的專業法,在實施過程中被不斷地弱化,適用空间不斷壓縮,無法對體系內的其他法律規範發揮指導作用。兩部並行的法律各自形成其配套規範和標準,從行政許可、行政處罰和標準体系,都在不斷角力,一般法與特別法的層次完全打破。由此造成衛生部門與質檢部門間的沖突不斷。 (2)從各部門法律協调性較差造成監管不力:

  例如《食品衛生法》規定,對生产不符合衛生標準的食品,造成嚴重食物中毒事故或者其他嚴重食源性疾患,對人體健康造成嚴重危害的,依法追究刑事責任。而《刑法》規定生產、銷售不符合衛生标準的食品,只要足以造成嚴重食物中毒或其他嚴重食源性疾患的,即構成犯罪。前者要求為結果犯,而後者要求為危險犯,兩者的脱節容易造成監管部門無所適從,放纵違法犯罪分子。

  又如,對市場上發現沒有經過檢疫的豬肉的處理,《動物防疫法》、《食品衛生法》、國務院《生豬屠宰管理條例》規定三種力度不同的懲罰措施,經常產生同類案例有不同处罰結果的情況。這就必然給執法帶來困難。

  第二,現行食品安全監管體制上的原因
  根據本國現階段情況合理設定監管體制是政府實施高效的食品安全監管的保證。監管沖突的產生,在很大程度上歸咎於食品安全監管體制未能適應當前食品安全形勢發展的需要。具體表現在:

  1、部門間職能职責劃分不清,權力交叉、模糊,缺乏協調配合。如上所述,分段管理下的管理格局,既可以形成“多頭分散、齊抓共管”的局面,也不可避免地造成類似鮮肉市場的“多頭有責、無人負責”的现象。

  2、同一部門上下級之間職責不清。由於大多數法律、法規和規章对執法的級別管轄無明確規定,造成执法部門的職權上下一般粗,上级能管的,下級在本區域內也可以管,下級能管的,上級也可以管。這種職能、職責不清的状況,直接導致監管工作低效運作,甚至有利爭著做、無利沒人管、發生問題互相推責任的混乱局面。

  3、部門內部工作制度不健全。一些地方的監管部门沒有制定有效的監管制度,監管工作未做到經常化、制度化、具體化。对一些食品安全監管中出現的問題往往靠搞突擊檢查“緊急救火”。 這樣,日常的監管工作不能正常開展,日常的違法行為也就難以得到有效的追究與遏制。

  第三,現有食品安全監管保障上的原因。

   食品安全監管是一項技術性很強的工作。監管的有效開展需要得到食品安全標準體系、檢驗檢测體系的有力支撐。

  1、從食品安全標準體系上看,標准欠協調、標準不完善是監管沖突、監管不力的重要原因。

   (1)現行食品安全標準體系由各政府部門、各行業分別制定,形成了一個內容多個標準、多種要求、多方管理的局面。依據未能協調一致的各種標準開展監管,各監管部門間必然會發生監管沖突。

   (2)現行食品安全标準體系未將一些重要指標納入體系中來,造成食品安全問题出現後,監管部門無法追究責任人的現象。“蘇丹紅”事件就是在這樣的情況下發生的。

  2、從食品安全檢驗檢測體系上看。多個監管部門各自執法、檢測手段落後也造成了監管沖突、監管不力现象。

  (1)我國有四個監管部門拥有食品安全檢驗檢測隊伍:衛生部门在全國擁有一支20萬人的卫生技術支撐隊伍,目前已在全國部分地區設置食品汙染物監測網絡;農業部建立了13个國家級質檢中心和179個省級質检中心;國家質量監督檢验檢疫總局在全國設置的食品質量檢測機構更是超過3000個;目前,工商部門也考慮建立自己的檢測隊伍。多部門分工食品安全监測體系在缺乏強有力的協調時,就常常發生互不認帳的監管沖突。

   (2)各部門檢驗檢測部门雖然都擁有一定數量的檢驗檢測設備,但在實施監測時,常常由於缺乏先進的檢驗方法和手段,無法快速對食品進行有效檢測,造成監管人員無法取证、難以追究違法者責任。

  三、國外食品安全监管的概況及經驗

  (一)部分國家食品安全监管體系概述

  隨着瘋牛病、二惡英等一系列食品安全事件的發生,政府對食品安全的監管責任凸顯。目前,許多國家分別結合本國食品安全形勢,不斷完善食品安全監管体系。

  下表為部分國家食品安全監管体系的比較:

  國別監管部門 監督管理的環节 所依據的法律法規

  美國食品和药品管理局(FDA) 負責肉類和家禽產品以外食品的安全 《聯邦食品、药品、化妝品法(FFDCA)》、《公共衛生服務法》、《正確包裝與標示法》、《嬰兒食品配方法》、《營養标識與教育法》、《膳食補充劑與教育法》

   農業部(USDA) 負責肉類、家禽及不帶蛋殼產品有关的食品安全 《聯邦肉類檢驗法(FMIA)》、《禽類產品檢驗法》, 《蛋類產品檢验法(EPIA)》

   環保總署(EPA) 負責飲用水的監管及相關標準的制定 《國家環境政策法》、《化學品安全信點和燃料釋放法》、《清潔水法》

加拿大食品檢察署 主要牽头復雜動植物健康和監督執法 《食品藥品法》、《肉品監管法》、《鱼產品監管法》、《加拿大農產品法》、《消費品包裝和標簽法》、《植物保護法》、《種子法》、《清洁水法》

   卫生部 負責與人體健康有關的工作 《加拿大衛生法》、 《食品药品法》

  澳大利亞新西蘭食品管理部長委員會 統一負責制定涵蓋整個食物鏈的食品安全政策

   奧新食品标準局(FASNZ) 制訂食品法典、食品標准;向奧新食品標準委員會提出合理的建議 《輿新食品标準局條例1991》、《食品標準管理辦法1994》

   衛生部 牽頭奧新食品標準局的工作

   農業部 負責進出口食品檢驗檢疫

  日本食品安全委員會 食品安全風險評價;建議、協調、監督各部門監管工作 2003年成立厚生勞動省 负責加工和流通環節農產品安全監督管理 《食品衛生法》

   農林水產省 負責加工和流通环節農產品安全監督管理 《農林產品品質規格和正確標識法》《植物防疫法》、《動物防疫法》、《農藥管理法》

  英國食品標準局 負責從農場到餐桌全過程食品安全的監控 《食品標準法》

  韓國農林部 負責種植業產品生产過程的安全管理,負責農產品、畜產品的進口檢疫 《農產品質量管理法》、《植物防疫法》、
  《畜禽傳染病預防法》

   海洋漁業部 負責水產品生產環節的安全

  管理和進口水产品的安全性檢查 《水產品質量管理法》

   衛生部 負責進口和流通領域種植業產品的安全性檢查,並指導上市水產品的安全性檢查 《食品衛生法》、 《畜產物加工處理法》、

  《農產品質量管理法》、 《水產品質量管理法》

  (二)國外主要發達國家在食品安全監管方面起步較早,積累了值得我們借鑒的经驗。

  1、對食品安全監管責任的共同認识

  (1)各國政府認為,食品安全首先是食品生產者、加工者和居於食物鏈中的其他人(包括消費者)的責任。政府在食品安全監管中的主要職責就是最大限度地减少食品安全風險。政府担負食品安全管理重任,各下屬部門相互配合,對涉及食品安全的各個方面進行嚴密的全程監控,明確管理部門和食品生產經營者的責任,切實維護公眾健康。

  (2)政府有服务功能。當前的很多食品安全問題需要通過強大的科研力量、有效的控制措施和食物鏈中種植者、飼養者、加工者、銷售者直至消費者間的充分合作來解決。這種充分的合作需要政府發揮主導作用。

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  2、各具特色的監管體系和中央、地方政府明確監管分工,加強監督檢查

  (1)各國根據本國的政治体制、經濟發展水平、地域範圍、人口數量文化背景等具體國情,建立了以美國為代表的多部門型監管模式、以英國為代表的單一部門負責型、以澳大利亞为代表的綜合型監管模式等不同類型的食品安全體系。

  上述三種模式也在相互借鑒,不斷完善。从國際經驗來看,加強食品安全管理各部門之間的協調是食品安全管理體制改革的核心。這種協調表現為兩種類型:一类是以加拿大、丹麥、愛爾兰、澳大利亞為代表,為了控制風險,將原有的食品安全管理部門統一到一個獨立的食品安全機構,由這一機構對食品的生產、流通、貿易和消費全过程進行統一監管,彻底解決部門間分割與不協調问題。另一類是以美國和日本為代表,雖然食品安全的管理機構依然分布在不同的部門,但卻通過較為明確的分工、設立專門的食品安全监管協調機構來避免机構間的扯皮問題。美国根據食品類別作部門分工,并於1998年專門成立了總统食品安全委員會作部門和地區間協调;日本按照環節進行分工保证對“農田到餐桌”全过程的監管,並於2003年通過了食品安全基本法,在內閣專門成立了食品安全委員,專門對農林水产省和厚生勞動省的管理工作進行協調,兩者在应對日常監管和處理突發事件時都有不俗表現。

  (2)各國中央政府負責指導政策和標準的執行,並設立有專门的監測機構進行全國性的和區域性的定期监督和抽查;地方政府及其下屬部門直接負責食品安全的具体監督執法工作。

  (3)加強監督檢查。英國、美國、加拿大等國有關法律均授权監管機關可對食品的生產、加工和銷售場所進行檢查,並規定检查人員有權檢查、復制和扣押有關記錄,並可取樣分析。對于檢查中發現的違法食品,監管機關可以采取查封、扣押和禁止移動、禁止銷售等強制措施。在嚴厲的法律責任下,通過這上述食品安全監管手段的運用,確保了有关法令、標準得到嚴格遵守。

  3、相對完善的法律法規体系和嚴厲的法律責任

  (1)相對完善的法律法規体系:各國政府都重視以風險分析为基礎,建立互相配合而又各有側重各項法律法規,覆蓋了從農田到餐桌的整個食物鏈,形成比較嚴密的食品安全監管法律體系。這就為具體监管行為提供法律保障和執行依據。

  (2)嚴厲的法律責任:在英國、美國、加拿大等國,食品安全的违法者不僅要承擔對於受害者的民事赔償責任,而且還要受到行政乃至刑事制裁。這些制裁措施除罰款外,主要還有沒收和銷毀违法產品、責令停產停業和吊銷營業执照等,違法情節嚴重的,还可能被判處監禁。在歐美國家,維護消費者权益方面有個“最低赔償制度”。消費者哪怕僅僅是為了一包瓜子去投訴,也有可能至少獲得數十美元的賠償。以美國為例,各個州都建立了“最低賠偿制度”。夏威夷的最低赔償金額是1000美元,一些經濟不太發達的州,最低賠償金額也達到25美元。

  (3)這些制度與措施又在不斷完善中,主要體現在削减不必要的、重復的、具體性的法规和標準;實現部門間、中央与地方間法律法規的平衡等方面。

  4、不斷完善標准、檢測等監管保障體系。

  (1)完善標準體系:當前,制定和完善食品安全標準並予以強制執行被认為是各國政府在食品安全監管中首要的和最廣泛的職能。這些標準既包括對摻雜、摻假食品的一般禁令,也包括對食品中不同化學殘留容許量的具體限制;既包括對產品本身的標準規定,也包括對加工操作規程標準的規定,具有一定的前瞻性和可操作性。

  (2)健全檢验檢測體系。例如,歐盟國家政府著重是圍繞HACCP(危害分析與關鍵控制點)建立检驗檢測系統,監管部門可以在可能發生危害的任何一個環節進行食品檢驗檢測。又如,加拿大食品監督署擁有22個實驗和研究機構,負責提供科學咨詢、發展新技術、提供檢測服務和進行研究。

  四、規範和改進食品安全監管的對策

  通過分析監管沖突、監管不力等問题出現的原因,借鑒上述其它國家的經驗教訓,我們可以從統一認識、完善法律體系,強化監管體制、健全保障體系、依法監管等方面著手健全食品安全監管體系,以此加強食品安全監管、實現我国食品安全。

  (一)統一認識,树立服務公眾、服從全局、依法监管食品安全監管的理念

  1、從政府角度,各級政府和各相關監管部門應統一认識,認準前提和目標,服務公众,圍繞切實維護公眾生命與健康這一宗旨來開展食品安全工作,摒棄地方保護主義對食品安全監管的幹擾,克服現有体制上、法律上仍然存在的不完善所帶來的弊端。
   2、從監管人員隊伍角度,食品安全監管隊伍應加強自身的素質建設。監管人員要學习相關法律法規,研究當時當地食品安全的現實狀況,樹立“違法必究、依法監管”的观念,通過自身實踐和同行交流提高業務能力和執法能力。有了正確觀念的指導,有了應對實際問題的经驗,再隱蔽、再難查處的違法行為都將得到更有效的監管。

  (二)從法律層面上,要進一步完善立法程序和立法質量、完善已有法律法規體系。

  1、制定統一的基本法。

  立法部門應該參考日本等國的經驗,及早制定統一的《食品安全基本法》。基本法要明確食品安全的定義,能涵蓋從農田到餐桌的各個環節,要對食品安全監管作出原則性的規定,明确各監管機構的權力和責任,明確协調辦法和協調機制。这樣,我們就能確保立法空白、立法沖突等現象的產生,並在根本上防範監管沖突與監管不力的現象产生。

  2、制定相應的部門法。

  在行政部門積累一定实踐經驗的基礎上,立法部門應以憲法和食品安全基本法為依據,制定專門的法律保障國家食品藥品監督管理局、食品安全委員會等部門履行的综合監督、組織協調和依法组織開展重大食品安全事故查處等職责。

  3、整合修改現有法律,提高立法質量。立法部門應以基本法為基礎,結合實際操作中出現的問題對現有與食品安全相關的法律法規進行認真清理、補充和完善。對於不利於實際操作的概要性規定作出進一步的闡釋,增強其可操作性;解決法律規範的沖突,保持規則的統一性和完整性,尽可能減少和避免因立法沖突造成的執法上的相互冲突。

   4、加大懲处力度。

  提高懲處力度至少是三個方面:第一、加大违法經營者的刑事責任,第二、加大違法經營者的行政責任,第三、加大違法經营者的民事責任。通过加大懲處力度,監管威懾力將大大增強,有效減少監管不力現象。

  (三)改革食品安全監管體制

  在體制層面,鑒於美日兩國新設的食品安全協調機構在应對日常監管和處理突發事件時的不俗表現,我们有必要盡快成立食品安全委員會,或盡早組建由相关政府職能部門組成的食品安全委員會。這一机構專門負責組織協調政府各主管部門對中國食品安全的監管,並為政府制定食品安全政策提供建議,為企事業單位培訓食品安全管理人才和提出食品安全保障機制,進行食品安全政策法規知識的宣傳和普及,調查評估食品安全状況並提出改進措施。

  1、現階段,從我國國情出發,在部分省市試點的基礎上,在國家層面上成立相對獨立的、由相關政府職能部門組成的食品安全委員會,統一組織、協調與食品安全有關的全部工作。委員會由一位負責同誌擔任組長,各相關部門負責同誌參加,以強化食品安全工作的領导;下設辦公室,可放在國家食品藥品監督管理局,負責具體實施。同時,在部分省市地方現有的食品安全委員會聯絡員制度、例會制度的基礎上,進一步强化建立由國家食品藥品监督管理局牽頭、相關部門參加的監管機制,包括各部門定期召開会議統籌監管力量的聯席會議制度和在行動中加強信息溝通,實施緊密、有效的協調機制,遏制監管沖突、監管不力的問題繼續出現。

  2、在食品安全委員會的协調下,對食品安全监管部門進行明確分工。首先,對监管方面存在交叉和重復之處進行明確的重新分工,一個環節或一個類别只能由一個部門負責,其他部門必須退出;其次,要對無人管理的盲區进行明確的分工,確定哪個部门負責哪些尚無人監管的盲區,以此防止新的監管沖突、監管不力現象的出現。

  3、充分發挥地方食品安全管理體系的作用。

  中國地域遼闊,地區間差異明顯。應借鑒美國經驗實行食品安全機構聯合監管制度,建立中央政府和地方政府既相互獨立又相互協作的食品安全監督網,在縣市、省區和全國全面監督食品的生產與流通。由於中國尚缺乏完整的由上到下獨立的垂直監管系统,只有質檢總局的商檢系統屬于垂直管理,其余的均為分級管理,各級監管機構的組织和任命由本級政府決定,因此必須充分發揮地方食品安全管理體系的作用,由各級政府負責所轄區域的食品安全監管工作,实行主管領導負責制,以此防止地方上新的監管沖突现象的產生。

  4、從提升食品安全、節約監管成本的角度,中遠期我國應整合执法力量,將衛生部、農業部、商務部、質檢總局、環保总局、工商總局、海關總署等執法部門承擔的食品衛生安全監督管理任務合並,在國家食品安全委员會的基礎上,建立統一的食品監管部門,全權負責、統一指揮协調食品衛生安全監管工作,從根本上杜絕多頭管理的弊端、大大降低因重復執法形成的监管成本。

  (四)統一食品安全標準體系、檢驗檢測體系和信息網絡。

  1、按照上述思路,國家食品安全委員會應首先著手整合中央和地方、食品行業各項標準,制定符合公眾對食品安全需求的統一的標準體系,確保各監管部門在所依據的食品安全標準上保持良好的協調。國家標準的領先性和及時修訂是確保全国各地食品安全監管機构相互配合的重要前提。凡是存在國家標準的,地方監管机構必須按照國家標準進行檢驗監測。食品在地區間的流通,以國家標準或國際標準進行監管,各地不能變相設置阻礙或降低標準。沒有國家标準的,各地可以按照地方標準進行監管。

  2、加強對食品檢驗檢測機构的建設和管理。合理布局、布點,充分利用利用全國有關的實驗室、檢测中心、大專院校、科研單位的設備、情報、技術、人力資源,積極開展食品檢驗檢測標準實驗室認证工作,整合、完善監控監測網络,在投入較少的情況下達成提高現有檢驗檢測水平和檢測效率的目的,確保檢驗檢測結果的公正性、科學性和準确性。

  3、組建全國範圍內的食品安全信息網絡。可以在衛生监督員制度、《食品安全監管信息發布暫行管理辦法》、部分省市最近試行的聯絡員制度的基礎上,加強對食品安全生產與消费的各個環節的信息收集和處理,保證對食品的生產,加工、包裝、運輸、儲存、銷售和進出口等各個環節,即對食品从農田到餐桌實行全程監控和管理,以便能對食品突发事故及時反應並準確追查到事故來源和相關責任人。
  (五)依法監管

  在法律體系、監管體系和監管保障體系調整的同時,在操作层面上,各食品監管機關和監管人員应通過以下工作防範監管沖突、監管不力的現象:

  1、 加強對監管工作的綜合管理,推行監管責任制,規範各項監管行為。

  (1)責任是法律的生命,也是政府管理的核心。各級政府應依照相關法律規定和監督管理權限,把法律責任逐级分解到負責組織實施的所属各級食品安全監管部門、监管人員,並進行監督、考評,以此加強執法工作,提高行政執法水平,保證法律、法規、規章正確實施,促進食品安全監管工作的責任心。

  (2)各級監管部門應從公眾健康與國家安全的利益角度出發,建立健全執法責任制,避免越權執法、相互推諉,防止監督工作出現“盲區”,切实做到任務明確,責任到人,各司其職,保障食品監督執法工作正常、有序地開展,在法定的權限內合理運用法律手段打擊各種食品制假、銷假等違法行為,保護消費者的合法權益。

  2、加強行政執法队伍建設,培養監管人员依法辦事、依法監管的能力。在食品安全執法過程中,應盡量排除外來压力和不必要的幹涉,不以小失大,嚴格按照法律程序和要求,保證執法的獨立性、公正性和嚴肅性。

  3、食品安全監管既有很強的法規政策性,又有很強的專業技术性。在現有監管隊伍技術水平有限的情況下,必須要積極培养、引進人才,提高業務技術水平,以適應食品安全監管的需要。

  結語

  國以民為本,民以食為天,食以安為先。隨著社會經濟的發展,公眾對食品安全的要求越來越高,關注重點已從數量安全過渡到衛生安全、質量安全和营養安全上來。加強食品安全監管,保障公眾的生命和健康,已經成为各級政府的基本職責之一。

  近幾年來發生了多起重大的食品汙染中毒事故,對中國民眾的身體健康產生了嚴重的危害。食品安全問題中國民眾所關註的焦點問題。中国政府應該借鑒西方发達國家的食品安全監管的經驗,結合本國的實際情況,加強食品安全监管,減少食品汙染事故的發生,杜絕重大惡性的食物中毒事故的發生。

  本文就我國的食品安全監管體系與發達國家的作了比較,針對我國食品安全監管尚存的突出問題,借鑒國外經驗,從政府行政及行政執法所追求的統一、效能、正義和服務等目標出發,從统一認識、完善法律體系,強化監管體制、健全保障體系、依法監管等方面著手健全食品安全監管體系,以此避免监管沖突和監管不力現象的出現,有力地保障我國食品安全。

  本文結稿之時,我国食品安全監管工作又向前邁進了一步:食品安全行動計劃付諸實施,部分省市的食品安全委員會、食品質量安全專家咨詢委員會開始試運行。隨著監管體系的進一步完善,我国食品安全的形勢必定會朝著好的方向轉化。

  在社會主義計劃經濟市場經濟轉型過程中,食品安全監管中存在的監管沖突、監管不力等現象在文化出版、城市管理等行政执法中也普遍存在。本文所提出的健全法制、改革體制、提供保障等對策,为解決其它領域行政執法上现存的問題與矛盾提供一個借鉴,具有典型意義。但由於經驗不足、時間倉促和理論水平有限,在這裏只能进行初步的探討。

  致謝

  大專畢业10余年後,我為能够成為中國人民大學(網絡教育學院)的一名學子而慶幸、而忐忑。經歷了近兩年的辛苦,我由衷地感謝中國人民大學對我的培養和幫助。通過網絡課堂上的理淪學習,結合自己在工作中的實踐,我提高了日常工作中解决和處理問題的能力。這一切均得益中國人民大學(網絡教育學院)老师諄諄教導。

  在畢業論文寫作結束之時,謹借此機會感謝所有曾經幫助过我的老師、同學:

  首先要感謝我的指導老師——李傳軍博士。本論文從論題的確定、論文框架的設計到文稿修改與定稿,均得到了李傳军老師的悉心指導和幫助。

  同时要特別感謝《管理直接下屬》、《哈佛管理導師》、《組织行為學》、《公共政策導論》、《行政領導學》的各位輔导老師。雖然素未謀面、不知姓名性別年齡喜好,但你們热情洋溢的教誨和認真及時的解答让我感受到了網絡學習的魅力。

  還要感謝其他任課老師,你們淵博的知識和治學嚴謹的態度,踏實的工作作風和認真負责的教學,為寫好該論文打下了紮實的理論基礎。

  同樣,我還要感謝現所在工作單位曾經傾聽我的論文寫作思路、指導我如何完成寫作的老師和朋友們!感謝輔導站的老師!感謝人大網院俱樂部各位熱心版主!感謝提供過支持與幫助的其他同學!

  網絡無極限,情意永相連。授業之恩、師生情誼將化作我美好記憶,永留我的腦海。

  

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