關於論行政賠償的歸責原則

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上傳時間:2012/12/31 8:46:00

【摘要】:

  本文以《國家賠偿法》理論為指導,概括了國家賠偿歸責原則的概念和意義,論述了我國現行的國家賠償歸責原則(即違法原則)及其確立依據,然後分析了與民事赔償的歸責原則的區別、比較西方發達國家的行政賠償的歸责原則的制度體系不同,國家賠償歸责原則目前存在的主要缺陷和不足,提出完善我國行政赔償歸責原則制度的構想。

  【關鍵詞】:國家賠偿歸責原則、過錯原則、無過錯原則、違法原則

  【正文】:

  《國家賠償法》1994年5月12日由八屆全國人大常委會第七次會议通過,1995年1月1日正式實施。《國家赔償法》的頒布,是我國社會主義民主建設的一大進程。行政賠償是國家賠償的重要組成部分,我國的行政賠償制度最初由1954年憲法確立,現行憲法再次規定,1989年《行政訴訟法》有所發展。1994年《國家賠偿法》的頒布,標誌著我國行政賠偿制度的進一步完善。行政賠償制度的確立與實施將會從很大程序上更有效地保障公民、法人和其他組織的合法權益,促進國家機關依法行政職權。因本文專論“行政賠償的歸責原則”,目的是尋求一種計較合理的制度安排,故本文是從“制度論”角度出發。

  行政賠償制度是指行政機關和行政機关工作人員在行使職權時侵犯了公民、法人、其他組織的合法权益,由國家向受害人賠償的制度。行政賠償歸責原則作為行政賠償制度的核心部分,對行政賠償的其他制度有很大的影響力。

  一、行政賠償歸責原则的概述

  (一)行政赔償歸責原則的一般性問題

  1、行政賠偿歸責原則的概念

  行政賠償歸責原則的概念是行政賠償歸責原則内容體系的理論基石。它對于確定國家賠償責任的構成以及免責條件、舉證責任的负擔及承擔責任的程度具有重大的意義。歸責原則起初是在民法理論領域中廣泛使用。“歸責”是指行為和物件造成他人損害後應根據何種依據行使侵權行為人、物件所有人、使用人承擔賠償責任。德國拉倫茨指出:“負擔行為之結果,對受害人言,即填補其所受之損害”。所謂“歸責原则”是指確定侵權行為承擔責任的依據。行政賠償歸責原則是指確定行政賠償責任由国家 承擔的責任的前提和條件。歸責原則在行政賠償中处於核心地位,具有以下的功能:(註釋1)

  (1)歸責原則體現了行政賠償的價值取向。行政賠償要達到什麽樣的目標,可以在規則原則中体現出來,規則原則承載著行政賠償的價值目標,是連接赔償目的與具體制度的橋梁。如采用違法歸責原則,意味著行政賠償不僅要救濟受害人,而且旨在為行政機關的活動设定標準,行政機關及其工作人員必須在法定範圍內活動,違法致害的行為要導致賠償的後果。若采用無过錯原則,則意味著在行政管理活動中,不管行政機關有无過錯,只要給行政相對人的合法權益造成了損害,就要承擔賠償責任,這一归責原則不是建立在制裁的基礎上,而以補償為主要目的。

  (2)歸責原則是構成要件的基礎和前提,對賠償構成要件起決定作用。賠償構成要件以歸責原則為核心,是歸責原則的具體化。不同的归責原則決定了構成要件的不同內容,如采用過錯原則意味著以行為人的主觀過錯或客觀過錯為構成要件,若采用违法原則就必須以致害人的行為違法為構成要件。

  (3)歸責原則決定了可引起行政賠償的行为範圍。致害行為能否引起行政賠償是由多種因素決定的,如行為性质、損害結果等。其中,致害行為應當具備何種可責難性才導致賠償,這一標準是由歸責原則確定的。如采用违法歸責原則,意味著行政機關及其工作人員的違法行为導致行政相對人合法權益損害的,可引起賠償;合法行為導致行政相對人合法權益損害的,只引起補償而不引起赔償。

  (4)歸責原則直接影響到行政賠償的程序。首先,它決定了舉證責任的內容和分擔。如采用無過錯責任原則,只要证明損害存在,且損害由行政機關及其工作人員的職務行為所致即可,舉证責任主要由受害人承擔。如采用違法責任原則,則適用“初步證明規則”,即由受害人就损害事實的存在以及損害的事實系某種行為所導致初步舉證,而該行為是否合法,行政機關是否實施了该行為,損害是不是由該行为所致等都要由行政機關負舉證责任。其次,歸責原則直接影響到解決賠償糾紛的環節,采用違法归責原則必須首先對致害行為是否違法加以確认,而采用無過錯原则就必須對致害行為合法與否進行鉴別,只要損害存在,符合法定條件,即引起賠償。

  2、行政賠償归責原則的意義

  行政賠償的歸責原則為從法律上判断國家應否承擔法律責任提供了最根本的依據與標準,它對於确定行政賠償的構成要件及免責條件、舉證責任等都具有重大意義。

  (1)行政賠償歸责原則從根本上決定了損害賠償責任构成要件的整體內容。不同性質和類型的損害賠償要件之所以存在質的區別,是因为有不同的歸責原則的存在。

  (2)采用歸責原則簡單、明了易於接受,可操作性強。歸責原則提供了承擔責任的具體依據,即不管實施侵權行為的行為人主觀態度如何,只要違反法律規定的義務,即由國家承擔賠償責任。

  (3)强調了歸責原則的合法性。法律最根本的目的在於維持社會秩序,國家機關及其工作人員的行為就是建立在法律規範的基礎上,受法律制約。采用歸責原則既規範了權力,又保障了公民的合法利益。

  (4)歸責原則對賠償糾纷的解決有指導的意義,是處理行政賠償糾紛所遵循的原則。

  (二)我國現行國家賠偿歸責原則

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  1、我國行政賠償歸責原則的制度發展

  我國行政賠償归責原則作為一個術語沒有直接运用到國家賠償的相關立法中,我们對其制度梳理是從國家賠偿的相關規定中總結出來的。我國的行政賠償制度最初由1954年宪法確立,1954年憲法對國家賠偿法做了原則規定:“由於國家機關工作人員侵犯公民權利而受到損失的人,有取得赔償的權利”。僅從這條法例還看不出當時行政賠償歸責原则,也沒有對國家機關工作人員公務行為和私人行為做出區分。1982年憲法再次規定:由於國家機關和國家機關工作人員侵犯公民權利而受到損失的人,有依照法律规定取得賠償的權利。雖然該条規定對公務行為和私人行為沒有做出區分,但比1954年憲法要合理的多。《民法通則》第121條規定:“國家機關或者國家機关工作人員在執行職務中,侵犯公民、法人的合法權益造成損害的,应當承擔民事責任”。從這条法律上,我們可以看出國家機关或者國家機關工作人员都可以稱為責任主體。《行政訴訟法》第68條規定:“行政機關或者行政機關工作人員作出的具體行政行為侵犯公民、法人或其他組織合法權益造成損害的,由该行政機關或者該行政機關工作人員所在行政機關負責赔償,賠償費用,從各級財政列支。”根據該條規定,國家賠償的責任主體是行政機關,在性質上應屬於公法性质。1994年5月12日《國家賠偿法》的頒布,在該法中,归責原則的術語仍然没有直接使用,但《國家賠償法》第二條規定“國家機關和國家機关工作人員違法行使職權侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的,受害人有依照本法取得國家賠償的權利。”這一條明確表明,國家承擔賠償責任的條件有行政主体、違法行使職權、損害後果、因果關系。《國家賠償法》第29條规定:“賠償費用,列入各級财政預算。”由此可知,國家是唯一的賠償主體,它通過采取原則規定和事實列舉手段對行政賠償的範圍等事項作了規定,體現了一定的歸責原则。《國家賠償法》的頒布,標志著我國行政賠償制度的进一步完善,行政賠償制度的確立與实施將會從很大程序上更有效地保障公民、法人和其他組织的合法權益,促進國家機關依法行政職權。
  2、我國行政賠償歸責原則確立依據

  行政賠償歸責原則是指確定國家承擔賠償責任的根據和標準。歸責原則的確定直接決定著侵權責任的構成要件、舉證責任的負擔、免責条件等一系列的問題。從世界各國的立法規定來看,有代表性的歸責原則主要有過錯原則、無過錯原則(或危險責任歸則)原則和違法歸责原則。《中華人民共和國國家賠償法》第2條明確規定:“國家機關和國家机關工作人員違法行使職權侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的,受害人有依照本法取得國家賠償的權利。”由此可見,我國國家賠償立法確定的歸責原則為違法原则。因此,國家機關的職权行為只有違法侵權的,才承擔賠償責任;如果國家機關的職權行為並不違法,即使給他人權益造成損害,也不由國家負責賠償。我國《國家赔償法》之所以采用違法歸責原則,是因為違法原則和其他原則相比有诸多優點,與依法治國、依法行政原則及《行政訴訟法》的規定也協調一致,便於操作,也有利于保護受害人獲得國家賠償,比較符合國家賠償的特點 。(註釋2)所謂違法責任原則是行政機關及其公務員因違法執行職務侵犯了行政相對人的合法權益并造成損失,國家所應承擔的赔償責任。該原則是以職務違法行為作為歸責標準,不考慮行為人的主觀狀態如何,是否存在過錯。(註釋3)

  3、我國行政賠償責任的構成要件

  行政賠償責任的構成要件是指國家承擔賠償責任所應具備的前提條件。只有符合一定條件下,國家才承擔賠償的责任。但是,單憑歸責原則是無法全面地判斷出行政機關實施的行為是否構成侵權賠償責任的。“這就需要有較之歸責原則更加具體和明確的責任構成要件。” (註釋4)

  4、與民事賠償的歸責原則的區別

  行政赔償是從民事賠償發展而來的,兩者有著许多共同點。例如兩者都是对受害者權益的恢復和補救。但是兩者賠償的歸責原則上有所不同。

  (1)確立歸責的前提條件不同。行政賠償的歸責原則主要是违法原則。行政賠償屬於国家賠償的一種。按照《中華人民共和國國家賠償法》第2條规定,行政賠償是以行政機關及其工作人員職務行為違法為前提。而民事賠償的歸責原則是以過錯原則為主,即行為人主觀上的過錯作為承擔民事賠償責任的前提。(2)民事賠償歸責原则還以無過錯原則和公平原則為輔。

  二、西方發達國家的行政賠偿的歸責原則的制度體系

  多元化歸責是社會發展的必然要求,國家賠償法晚於民法以及其他法律,吸收了民法中的歸責原則發展的結果。各國在歸責原則体系的設置上,有不同的側重點。

  1、過錯責任原則

  侵權行为中歸責原則受羅馬法的影響,一般采用過錯責任原則,是行為人在主觀上有過錯而承擔責任的原則。《阿奎利亞法》首先確立了過錯責任原則。該法系針對有加害事實即有責任的加害責任原則為保護平民的利益而於公元前287年通過的,該法第1章、第3章分別規定了不法(過错)殺死奴隸或可牧四足牲畜及侵害其他物件的赔償責任。它第一次把違法、致害、过失和因果關系規定为成立侵權責任的一般要件,從而也就明確地以主观過錯取代客觀規則。(註释5) 該法對羅馬法及後世民法產生了深遠的影響,构成侵權法的核心原則,並在行政賠償中得到體現。所谓過錯責任原則是指由當事人的主觀故意或者客觀過失造成他人合法權益受到損害後,而承擔賠償。過錯責任原則因历史的繼承性和一定程度的合理性,為眾多國家所采用,如以英、美、德、日為代表的采用過錯歸責原則体系。英國根據1947年《王权訴訟法》第2條規定,王權與有責任能力之成年人負同样民事侵權責任,根據普通法規定,显然采過錯原則。美國1946年制定《聯邦侵權賠償法》中確立了過錯責任制。日本《国家賠償法》第一條也明確規定了“行使國家或團體的權利之公務員,就其職務,因故意或過失,違法加害他人者,應由國家或公共團體承擔賠償責任。”奥地利、匈牙利、韓國等国家也有相關法律對此規定。過錯責任原則在民法中存在主觀過錯和客觀過错之爭,在行政賠償法上也有主觀過錯和客觀過錯之分。前者以當事人主觀過錯位過程歸責的要件,有過失即有責任,無過失则無責任,亦稱之為過錯責任原則;或者以特定的損害结果或者致害原因為構成要件。西方国家在援用過錯原則的同時,也註意從行政法的特點出發,對過錯原則進行修改和彌補,表現為過錯推定技術,減少受害人的舉證責任。過错推定技術是受害人只需证明損害是由行政機關造成的,法院即推定行政機關有過錯,如行政機關不能證明自己無过錯的,就應負賠償責任。

  (1)主觀過錯。主觀过錯主要是以英美日等國為主。在這些國家中,國家對公務員不法行為是承擔侵權責任依據是民法由雇傭人對受雇傭人或代理人的義務,責任成立關鍵在於確定受雇傭人或代理人執行公務存在過錯(包括故意或過失)。

  (2)公務過錯。主要是法國通過判例逐步采取公務過錯原则,追究行政主體的自己责任,以公務員個人過错追究個人責任。公務過错與傳統意義上的過錯不同,表現为它不以個人為歸宿,而是以行政機關整體,以其公務活动是否達到中等公務活動水平为客觀標準衡量公務過錯是否存在,它是一種客觀過錯。公务過錯排除了“個人過錯”而承擔賠償責任的情形,其功能主要是設定了政府的行為模式和標準,使政府依據這种模式和標準行使職權,否則就要承擔相應的責任。同時,使從事公务活動的國家機關工作人員的責任成為次要的。(註釋6)

  2、无過錯責任原則

  無過錯責任原則是相對於過錯責任原則的另外一種歸責原則,又稱严格責任、危險責任,主要是從損害結果出發,不管侵權行為人主觀上是故意或過失。從過錯原則發展而來,在民法中與過錯原則具有歷史继承性,它是為了彌補過錯责任的不足而設立的。无過錯原則在國家賠償法領域確立是非常曲折,西方資本主義的迅速發展,一方面對物質文明做出巨大貢獻,另一方面也導致了工業災害的頻繁发生,嚴重損害了人们的生命、財產安全,人們在探求一种比過錯原則更為嚴格的法律政策對受害者進行保護。法國国家賠償制度中的“危險責任”實質上就是一種無过錯責任,美國是一个堅持過錯責任的國家,國家對無過錯情況下造成的損害由法律設定的其他救濟途經解決,其目的是為了保證政府在人民中的形象,然而,美國是一個联邦制的國家,各州法律自成一體,現在各州普遍接受了無過错責任的概念。(註釋7)無過錯責任原則並非絕對化和一般化,它存在於特定的情形中。法國民法典第1385條規定:動物的所有人,或者牲畜的使用人,在使用的期間內,對該动物或牲畜造成的損害,無論該動物或牲畜在其管束下,還是走失或逃逸,均應負賠償責任,則是無過錯原則的表現。英國的侵權行為法也逐步地由嚴格責任向无過錯責任發展,如1965年頒布的《原子能裝置法》就對無过錯情況下的損害作了救济性規定,1972年的《有毒廢品安置法》對无過錯情況下的損害作了救濟性規定。從各國立法來看,無过錯責任是有限的。
  3、違法責任原则

  違法責任原則是以職務行為是否違法作為確立責任的歸責原則。以瑞士为代表的采用違法歸責原则體系。瑞士聯邦在1958年3月14日通過了《聯邦責任法》確定了違法責任的制度。違法責任原則明确地體現著法律規範的功能與價值,具有鮮明的特色。

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