大學二級學院分權制改革的學理淺析及實施路徑

論文類別:教育學論文 > 高等教育論文
論文作者: 沈霞
上傳時間:2012/6/13 11:32:00

摘 要:二級學院分權制改革是大學有效應對因按照科層制管理模式建立的大學权力分配方式和管理運行模式中對過於集權、控制、秩序、服從、效率的追求而導致的組織僵化和管理缺陷的現代大學管理體制改革的重要举措,是更好地適應現代大學規模扩大、教育功能多元、內外部環境激烈沖擊的現實需要。明確大学職權性質,清晰權責界限;加強校級集權,擴大院級分權;重整學院資源,分級推進改革;突破組織壁壘,重构學術細胞是二級學院分權制改革实現其學術創新保障、優化組織資源、提升組織活力的有效途径。
關鍵詞:二級學院;分權制改革;學理分析;實施路徑
    隨著大学教育規模的擴大和教育功能的不斷延伸與擴展,越來越多的大學管理者及社會人士都非常清晰地意識到,在維護大学精神理想的同時,有效提高組織效能成為當前大學管理改革中的重要挑戰。如何激活大學這一特殊的學術組織的活力,如何使大學管理體制和權力分配更適合大學教育功能的實現和未來的發展,成为大學管理體制改革中需要認真思索的話題。
    一、我國大學權力分配方式和管理運行模式現狀分析
    我國大學是依據馬克斯·韋伯所構想的科層制方式組建並運行的,“學校和學院,尤其當規模很大时,在很大程度上遵循了韋伯的官僚規範,如工作分工、等級制結構、规章制度、非個人的程序和以專業技術標準为依據對工作實際進行評價等。”[1]這種基於管理效率为目標的組織運行模式,在確保組織秩序完整、結構健全、效率保證等方面產生著重要的影響。按照羅伯特·莫頓的意見,“科層制度的主要功績是它的技術性效率,這種效率是通過重视精確、快速、專家控制、連續性、處理權限和對輸入的最適宜的回報來體現的。科層組織的結構完全排除了各種人格化的關系和非理性的需要(敵意、焦虑和情感的卷入等)”。[2]
    按照《高等教育法》的規定,我國大學實行黨委领導下的校長負責制,各級大學的校長和書記依其學校地位而享有不同的行政級別,他們不只是高校的領導者,還是國家的政府官員;他們位居學校組織的權力頂端,掌握着整個學校的決策權、管理權、目標制定權和監控權。如罗泰指出,“在學校,權威的正规而合法的分配是等級的和集中的,管理的權力集中在結构的頂端,這種類型的組織意味著位於結構頂端的人既要確定組织的目標,又要監控這些目標的實現,還要對組織行為的结果負責。”[3]在这種嚴格按照等級制的權力分配方式構建起來的組織結構中,權力和責任與組織成員的職務角色相聯系,位於權力结構底端的教學輔助人員和教師,是整個組織的技術核心和運作核心,但不參与組織重大決策和目標制定。至於居於權力金字塔最底端的學生,則是整個組織管理和控制的對象,更不可能參與組織的管理和運作,他們僅僅是規章制度、組織目標和權力運行的被動接受者,雖然在實質上他們应該是教育機構的服務對象和利益核心。      
    建立在嚴格科層制組織結構上的各级高等院校,盡管其具體的管理行為和方法會有差異,但其基本的模式都是相似的,它們都采用了官僚化或等級化的管理模式——一种自上而下的管理與控制。這种管理模式的主要特征表現為:
    1、強調組織的權力結構及等級責任制
    由於組織中的成員是按照行政權力的大小進行角色配置,學校組織中的正式權力就具有了強大的威懾力。它是組織任務划分的依據和標準,學校雖然是一種专業化組織,但專業技術在科層制組織結構中并不占有權力分配的優勢。在科层制組織裏,權威規定高級職务向低級職務下達工作任務,低級职務的人要對高級職務的人就其承擔的工作任務負有效能责任。即:各職能部門的管理者和各院系的負責人向學校的校長、書記負責,教学輔助人員和教師向各部門的領導者和各院系的主管人員承擔效能責任,而校長和書記則向上級主管部門承擔一定責任。
    2、組織目標的制定是自上而下的
    在金字塔型的組織機構裏,整个組織是為領導所制定的目標服務的。位於權力頂端的領導者或領導集體行使他們擁有的正式職權,為組織制定他们所認可的組織目標,並經中间管理層逐級下達。教师運用專業能力為組織目標服務,以其專業水平的發揮完成並在一定程度上影響組織的总體目標。處於整個組織最末端的學生,則在教師專業權威的帶動下接受權力等級中的各級目标。
    3、正式的規章制度是調節和約束组織成員的重要手段
    在科層制組织裏,管理者往往會借助正式權力帶來的領導權威制定各種規章制度,以此來約束和調節組織成員的行为和矛盾。這些規章制度是以懲罰為中心的,各級管理人員按照崗位職責履行組織职能,教師以行政命令和規章制度、職業道德規範作为行動的指南,而學生則只能成為學校各種規章制度的接受者和遵守者,他們沒有討價還价的余地,盡管某些規章制度也許並不符合他們的利益和實際需求。
    我國大學當前普遍實行的这種權力分配方式和管理运行模式有其合理的一面,但也表現出局限性的一面。學生個性發展的多元化需求,大學所應承擔的社會責任,大學需要應对的內外部環境的激烈變化,使得这種過於強調服從、理性、等級、目标明確性的組織架構難以在短时間內作出調整,因而在很大程度上制約和阻礙了大學作為学術機構和社會文明促進者的应有之需。
    二、我國大学實行二級學院分權制改革的必然性分析
    伯頓·克拉克曾說:“我們不能無視學校的結構,已经存在的東西是即將出現的東西的重要條件。在已經形成的結構和信仰中,我們能夠感覺到沈重的歷史壓力。”[4]大學在面臨內外部環境變化和沖擊时,必然要采取相應的行動進行調整,包括組織重構、運行方式改革、权力重新分配等。實行二級學院分權制改革,就是基於對大學自身功能、規模變化的適度反映,也是源於适應外部社會環境變化的及時性調整。
    1、二級學院分權制改革是确保大學學術創新的重要措施
    “大學本质上是一個圍繞科學和行政單位組織的矩陣型組織。知識是學術系統中人们賴以開展工作的基本材料;教學和研究是制作和操作這種材料的基本活動;這些任務分成許多相互緊密聯系但却獨立自主的專業;這種任务的劃分促使形成一種坡度平坦、聯系松散的工作單位機構;这種機構促使控制權分散。”[5]大學不同於其他社會組織的特征在於,它是一個組織目標不明確、管理手段和程序不清楚、機構和成員擁有一定程度自主權和獨立性、組織結構不确定、決策以無計劃決策為主、強調分權優勢[6]的“松散聯合系統”。
    在這樣一個系统裏,需要一種足以確保正常的教學、科研秩序,整合和統一分配資源,防止教學成員任意流動帶來的工作不完整、不連貫的行政權力運行方式,因為過於松散的組织形式會導致資源分配的沖突、低效率,彼此間的不合作、不交流,正常秩序的難以保證等問題。但是,大學畢竟不是一個以清晰的目標完成為核心的社會组織,它需要承擔起知識創新的重要使命,這種使命的完成依靠的不是行政命令,而是學術自主或學術权力的必然保障。學術權力群體需要依據自己的专業需求獨立自主地行使自己的學術权威,需要擁有一定的財務支配、教學運行、人事評聘、學生管理等行政權力和學術權力來確保教學質量、學生能力拓展、科研水平發揮與提升等基本職權。如果大學過於强調等級、強調清晰的目標、強調秩序的井然、强調控制等科層式管理,則必然會損害大學所必須的學術权力發揮和學術創新的形成。畢竟,大學的思想和創造不能依靠行政命令的方式強制性地推行,而需要依靠一種源於自覺和自由寬松氛圍下的由下而上的滲透。在大學中推行二級學院分權制改革,正是為了確保学術權力和學術自由,並最终實現學術創新的重要舉措。
    2、二級學院分權制改革是對大學功能變遷、規模变化、環境沖擊的有效反應
    科層制組織结構之所以如此盛行,是因为基於如此的假設:領導者完全有能力掌握組織中的全部信息而进行正確的決策,並通過制度化的安排,可以實現組織的高效率。這樣的假設是建立在大學功能單一、內部環境穩定、外部沖擊小的基础之上。
    如今,大學已經隨著社會政治、經濟的發展走入社會的中心,大學所承擔的功能不再是僅僅為了“滿足閑逸好奇”的個人需要,而是肩負起了傳承知識、創造知識、社會問責等多方面功能。隨著高等教育的發展,每所大學都在短短幾年的時間內實現了大規模發展,學生人數、專業设置、校舍面積等都發生了巨大的變化,多校區辦學、多形式办學成為很多大學的暨存現實。
此外,作為開放系統,大學再不可能以“一堵圍墻”將自己與外界隔離起來,教育的國際化、區域化、地方化,使得大學不斷地受着外部環境的巨大沖擊。這些變化,彻底打破了科層制原有的假設,功能的多样化使得信息更復雜,決策更随機;規模的擴大則導致管理層級和跨度的增加,信息傳遞過程中的失真、缺失、扭曲現象成為必然;而外部環境的沖擊帶来了信息數量的海量增长,信息傳遞的多途徑,信息内容的多元化等,學校领導者越來越艱難地感覺到無力也不可能將整個組織的全部信息掌握在手中,因而難以確保決策完全正確和最優化,更不可能說,通过簡單的制度化來約束個性多樣、追求各異的每个組織成員以實現高效率。
    因此,“要使數萬人的大學有機地协調運轉,學校必須擁有依法、按章集中管理校內各部門的權力。但要使學校充滿朝氣和活力,學校必須分權管理,使管理重心下移,讓學院享有充分的人事權、財權和照章組織教學、科研以及對外合作的權力。”[7]推行二級學院分權制改革,擴大二級學院的行政管理權,重置學術權力的地位,就是適應大学教育功能拓展、規模擴大、內外部環境劇烈變动的有效性反應。
    3、二級學院分權制改革是大學優化資源质量、提升組織功能活性的重要選择
    借助科層制管理模式而構建起来的大學組織運行機制,基於對組织的控制、效率的追求,很容易演變成一種被明茨伯格所稱的机械化組織結構,在这類結構裏,“一切溝通屏障(橫向的、縱向的、地位的、生產線的、輔助性的),全都阻礙著管理者之間的非正式溝通,也阻礙了管理者與輔助性職員的溝通。‘每個單位都死守著自己的特權,為了保住特權,他們想方設法地抵制壓力,侵犯別人。’這樣一來,狭隘的職能主義不僅有礙於協調,還助長了內部勢力集團的誕生,促使組織越發熱衷於政治遊戲。”[8]學校、學院、系常常會不自覺地陷入資源爭奪、权限競爭的內耗之中,使得整個組织出現資源低效、浪費,各自為政的局面。此外,在信息鏈中,位於高層的管理者掌握著学校的決策、戰略發展、權力運行的權威信息,位於低層的教師和学生則掌握著專業、权力運行效果方面的最真實而準确的信息,在信息采用自上而下方式傳遞,行政決策采用自上而下運行的組織結構中,就必然形成信息不對等、不真實、不全面的現象,當組織遭受外界環境沖擊和內部變化影響時,組織就可能難以采取適時、有效的措施予以應對,尤其是在需要新戰略的時候,“意外事件的數量激增,高層管理者不堪重負,於是形成了高层瓶頸。而高層瓶頸,要麽阻礙戰略轉變,要麽催生出考虑欠妥的戰略。”[9]二級學院分權制改革目的是為了增加大學管理層次,縮小控制幅度,提高組織在應對變化時的灵活性。將管理權限下移至掌握着專業權威的二級學院,可以增加學術權力在學校戰略決策中的發揮,避免信息傳遞中的失真、缺失現象,也可以更好地促進學校各管理層級間的横向、縱向溝通和協調,以減少信息不對等帶來的內耗。同時,在二级學院分權制改革中,我們還需要對整個學校教育資源進行重組,從经濟學的成本_效益角度出發,調整、合並或減少規模小、效益低的部分院系,以提高資源質量和組織效益。 免費論文下載中心 http://www.hi138.com     三、二級学院分權制改革的實施路徑
    大學推行二級學院分權制改革是为了將現有大學權力配置和管理運行模式中不合理的、阻礙大學这一獨特的學術機構教育功能和社會功能發揮的部分進行調整、變革,充分發揮各二级學院的積極性和主動性,更好地體現人才培養模式創新、知識創新、學術創新的大學理念和精神本質。因此,我們需要從權力配置、資源优化、管理質量等方面進行統籌規劃。
    1、明確職權性質,清晰權責界限
    大學是一個由“學術與事業單位相結合的矩陣”組織,其內部主要是由兩種權力類型、文化和職能迥異的部門:學術部門和管理部門所构成。學術職權是聯系大學教师和學生的重要紐帶,專業文化是其重要的組織文化,用專業手段教學,用專業標準組織知識和評價學生及教師成就,追求自由、開放的學術環境,希望在宽松與博納的學術氛圍中獲得學術的權威與創造的自由。而管理部門則將專業世界與外部世界聯系起來,把握整個組織重大決策權、管理權、目標制定權、資源配置權的行政權力,其組織文化是管理文化,追求效率的優化,权力的服從與尊重,這兩種相互沖突的文化的融合就成為高校管理與學術創新的重要挑戰。兩种性質不同的權力發揮有其不同的組織運行方式, 職權發揮的界限和責任範圍。
    (1)行政權力:大學作為一個社會組織形式,必然要有一种可以確保組織機構正常運行的體制、重大決策制定的機制和把握大學發展方向的權力保障。因此無論學术權力多麽重要,依然需要行政權力維護組織效率、正常秩序,協調統合各院系間的差異、分歧和矛盾,保證資源的充分利用。但應縮小管理跨度,向扁平化、職能制靠攏,以避免組織的僵化和政治化。行政權力主要在學校日常事務管理、發展戰略制定、辦學方向等方面發揮作用,並承擔責任。
    (2)學术權力:大學作為一個學術機構,應加強學術權力組織的重构,發揮教授、學術帶頭人、學科领導者、普通教師、学生在學校決策、課程改革、人才培養、科學研究方面的自主權和獨立性。由教授、學術帶头人、學科領導者、教師代表和學生代表組成學術委員會,行使學術權力,監控和評價教學質量和科研质量並對其負責。
    2、強化校級集權,擴大院級分權
    一所大學的發展必須要形成一種能承擔整個組織應對變革,實現组織功能的權力核心。推行二級學院分權制改革,不是為了要弱化或削夺學校的權限,恰恰相反,我們更需要加強校級管理層在某些行政權力方面集權的優勢。例如,整個學校的财政預算、學科建設、戰略規划、教學保障資源建设、科研機構管理和創建、質量保障、公共關系、社會理想等方面充分發揮學校行政權力優勢,充當好決策者、公關者、資源统籌者、大學精神維護者等角色。另一方面,我們需要擴大二級学院的行政權力和學術权力,將院系作為相對獨立的辦學實体,使其擁有一定程度的課程計劃與設置、教學安排與監管、教學質量評價與保障、學生社團自主構建與管理、科學研究自由與發展、財務支配與統筹、教師招聘與考核、自主利用資源實現跨組織合作等相應的自主權,这樣就可以充分激發二級學院活力,增加組織在應對變化時的靈活性。
    3、優化學院資源,分級推進改革
    推進二級學院分權制改革,需要依據學校發展實際,逐步分級實行。對於那些近些年才重新組建而成的本科院校來說,首先可以將原有的系直接升格為二級學院,以在一定程度上提升這些二級學院的虚擬效益和影響,激發其活力和積極性。然後根據學校發展的需求,將部分在科研能力、師资結構、招生數量、专業設置等方面辦學成本高、適應性差、規模過小的二級學院通过調整、合並、撤銷等方式優化學校資源,從學校學科發展、科研質量提升、社會服務和影響等方面重構整個學校二級學院設置。最後將重構後的二級学院當作獨立的辦學主體,賦予其相應的行政權力,提高学術權力的影響力和作用的發揮。對于已經具備較成熟的二級學院建制的大學而言,則應在加強二級學院學術权力構建與整合方面逐步推進分權制改革。
    4、突破組織壁壘,重構學術細胞
    大學組織的强大生命力在於維護人類追求真理,探究真理,創新知識的精神理想,無論是教學型院校、教學-研究型院校、研究型院校,都應以實現這種精神理想作為大學的宗旨,因此,重視學術權威,強化学術權力,激發學術活力,確保學術自由是二級學院分權制改革的最終目的。科學技術的發展和社会復雜性因素的增加,使得知識創造、學術創新变得更加復雜和艱難,需要不同學科、不同研究團體的跨組織合作。這就需要大學善於打破各二級學院、職能部門之间的組織界限,在推進二級学院分權制改革中,“必須正本清源,切實在重構大學組織的‘細胞’上下功夫,也就是在学科、研究所,甚至項目組、學術團队層次上加大制度創新力度,赋予其更大的行政和學術管理权利和責任,使之更富有活力和動力,更具有自主行動能力並更加適應形勢的變化。”[10]例如:建立跨组織、跨學科的研究機構,它們可以是實體的組織機構的存在形式,也可以是不具任何具體形式的虚擬機構,僅以研究項目為載體,組合各二級學院、職能部門的學术人員參與項目研究,這样既可以最大限度利用資源,又可以充分發揮學術人员的自主性、自由性,使學術細胞更具活力,從而真正實現创造知識、創新學術、承擔社會職責的大學精神理想。
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