中小學教師教育公務員身份問題探究

論文類別:教育學論文 > 教育理論論文
論文作者: 張靈 宮君美
上傳時間:2012/11/17 11:02:00

摘要:教師法律身份的確定是保障其合法權益和專業發展的前提。國外公立學校教師的法律身份有公务員、公務雇員和雇員之分,而我國教師的法律身份長期以来處於模糊狀態。從義務教育特點、教師的職業職能、教師的權益保障、義務教育的均衡发展等因素來看,義務教育階段的公立中小學教師應當成为國家教育公務員。
  論文關鍵詞:義務教育;公立中小學;教師;公務员身份

前言
  近些年來,隨著國家人事制度的改革,教師的法律地位发生了重大變革但聘任制背景下的義務教育階段公立中小學教師法律地位存在許多爭議,導致教師隊伍建設中諸多深层矛盾,如工資、養老保險、醫疗保障、福利、住房等长期難以解決。其根本原因在於我國教育立法对公立中小學教師法律身份規定不明晰教師是教育教學活動中的重要主體之一,教師法律身份歸屬的明確化,對於教師权利的保障和教師職责的履行具有重要的現實意義
  一、我国公立中小學教師法律身份的現實不確定性
  在社會轉型時期,教師法律身份歸屬引起了許多專家學者爭論,也出现過多種稱謂。
  1計劃時期的國家幹部
  計劃經濟時代,因为教師獲得國家幹部编制,享有國家幹部身份,和其他事業單位以及政府工作人员一樣,被納入到統一的幹部系統中進行管理。隨著社會主義市場經濟的發展,國家干部人事制度發生了变化,教師的國家蔔部身份也逐步淡化。
  2.20世紀80年代事業單位人員
  我國現行的法律法規將公立中小學校界定為“事業單位”。“事業單位”一詞源於1986年實施的《民法通則》的有關規定《民法通則》在第3條將法人分為企業法人和机關法人、事業單位法人、社會团體法人、中小學校屬於不以营利為目的的事業單位.因此教师屬於事業單位人員。1998年10月25日國務院又頒布了《事業單位登記管理體制暫行條例》,對《民法通則》的規定作了進一步的闡釋。該法規第2條規定,本條例所稱事業單位是指國家為了社會公益目的,由機關舉辦或者其他組織利用國有資產举辦的從事教育、利一技文化、衛生等活動的社會服務組織。中小學校在我國的社會組織中被归為事業單位,中小、學教師也理所當然地被定為事業单位人員。把教師身份歸屬事業單位人員,並沒有顧及到教師職業的公務性.,不利於教师及權益的保障和救濟。
  3.20世紀90年代專業人員和國家工作人員
  1966年10月,聯合困教科文組織發表的《關於教師地位的建議》指出:“教育工作應傲視為專門職業。這種職业是一種需要教師具備經过嚴格並持續不斷的研究才能獲得並準持專業知識及专門技能的公共業務。他要求所辖學生的教育和福利有個人及共同的責任感”。我國《教師法》第3條也規定,我國教帥是專業人員。但“專業人員”不等於法律身份,醫生、工稗師等也是專业人員。專業人員主要是對職業性質進行規定,不具有特別的法律意义,更不能解決實踐中的各種聘任法律糾紛,因此也無法明確教師各種权益法律關系中的地位、權利、義務和責任。
  1997年新修实施的《刑法》銷93條明确規定:“本法所稱國家工作人員,是指國家機關中从事公務的人員。固有公司、企業、事業位、人民用體中從事公務的人员,以及其他依照法律從事公務的人員,以國家工作人員淪。”依據這條規定,中小學教師的身份可以歸屬於國家工作人员。但是同家工作人员與公務員這兩個概念存意義和範旧上存在較多交叉重疊之處。《公務員法》臺之後,國家工作人員概念今後是會被公務員慨念取代還是一個不確定的問題。此外,由於與國家作人員相關的法律制度尚未建訌,因此這一方案對於保障教師權益的作用可能有限。
  4.21世紀仍不能稱謂公务員
  1993《國家公务員暫行條例》第3条規定,本條例適用於各級圍家行政機關中除工勤人员以外的丁作人員教師不屬於该條例的適用對象,自然不在公務員之列,從此教師的身份與公務員在法律上開始分化。2005年4月通過的《中華人民共和圈公務員法》對公務員的範圍做出了重大調整,其中第2條規定:“本法所稱公務員,是指依法行公職,纳入國家行政編制,由国家財政負擔工資福利的工作人员。”從中可以看出對公務員的界定更加明確,公務員的範擴大了,原不属於公務員的法官、檢察員都已步入了公務員的行列。但中小學教師不屬于行政編制,因而中小學教師不在公務員之列。
  二、外國公立中小學教師的法律身份
  从世界主要發達國家的教育立法看,對於公立中小學教師法律身份的定位大致有以下三種類型:
  1.德、法、日大陸法系國家定為公務員
  德國、法國、日本等大陸法系國家,一般都把公立中小學教師定為公務員或者教育公務員。日本2004年的國立大學法人化改革改變了國立大學教師的公務員身份,但中小学教師的法律地位並沒有因此發生變化。在這些國家,教師由政府任用,享有公務員法規规定的各項權利,非因法定事由不得免職或懲罰。同時教師應履行与公務員身份相應的義務,如教师的爭議權(罷課等)受到禁止,團結權、集體交涉權等勞動基本權受到特別限制。此外,基於教育教學活動的特殊性,教師還享有諸如參與決策、教育自由等特殊權利。
  2.英、美等法系國家定為公務雇员
  英國、美國、加拿大、澳大利亞等英美法系國家一般都把公立中小學教師定位為公務雇員。教師由地方教育當局任用,並與之簽訂聘任合同。教師一方面基於公務員身份享有公務員法律規定的各項權利,履行相應的各項義务;另一方面基於雇員身份,又具有雇傭合同中所規定的權利和義務。
  3.新西蘭等國家定為雇員
  新西兰等少數國家把公立中小學教师定位為雇員。教師由校長聘任,但由政府支付工資。學校在其權限內可以決定教師的雇用和解雇,向教師布置任務,监督和評價教師的工作。教師在任用期內享有教育自由權以及作為公民应享有的其他權利,並在某些方面享有公務員所不具有的權利,如爭議權、罷工權。但不能享有公务員所特有的聽證權、行政救济等權利。
  盡管各國由於法律傳统和政治體制的不同,對於教師法律身份的規定各有不同,大陸法系國家的教师與政府構成的是比較典型的行政法律關系,英美法系國家的教师與政府構成的法律關系則具有某种程度的雇傭法律關系性质。但這些國家都強调教師職業的公務性質,強調政府與教師的法律關系,並把對教師的管理納入到了政府的管理職能之中。
  三、中小學教師成為國家公務員的必要性
  公立學校教師,特別是公立義務教育學校教師,其職業性質应當是公務員,即國家行政公務員、軍事公务員和教育公務員三類中的教育公务員。它是構成現代國家社會公共事務及其管理的三大支柱之一。應該明確公立學校教師职業的公務員性質,并在《教師法》等法律中予以明確規定。這是因為:
  1.義務教育的特點要求教師成為國家公務員
  义務教育是根據法律規定,適齡兒童和青少年都必須接受,國家、社會、家庭必須予以保證的國民教育,其實質是國家依照法律的規定對適齡兒童和青少年實施的一定年限的強迫教育。義務教育與其他類型的教育相比較,具有以下幾個显著的特點:1)強制性。2)免費性。因此,義務教育又稱強迫教育或免費教育。免費性和公益性是聯系在一起的,所謂公益性就是《義務教育法》明確规定的“不收學費、杂費”,所需費用全部由政府買單。3)全民性。用強制性和免費性來保障全民接受義務教育,有利於國民教育目標的實現,充分體現了義務教育所提供的產品是一種社會公共服務或純公共產品。這種產品是任何經過法律許可的人都應得到的無差别的享受。義務教育是国家的一項公益性事業,而教師是實施這項事業的專業人員,对他們的管理自然應該納入國家公務员管理的範疇。
  2.教師的職业職能要求教師成為公務員
  教師的職業職能不同一般的事業單位及企業人員,它具有較强公共性。《教師法》第3条規定:“教師是履行教育教學職責的專業人員。承擔教書育人,培養社會主義事業建設者和接班人,提高民族素質的使命。教師應當忠誠於人民的教育事業。”《教育法》第8條規定:“教育活動必須符合國家和社會公共利益。”《義务教育法》第29條規定:“教師在教育教學中應當平等對待學生,关註學生的個體差異,不得歧視學生,不得對學生實施體罰、變相體罰或者其它侮辱人格尊嚴的行為,不得侵犯學生合法權益等。”由此可見,教師教育教學是一種為公共服務的公共(益)性行為,是国家教育權利的具體化,具有為國家和社會負責的公共職責,其職務的公共屬性並不亞於普通公務員。因此,如把教師納入國家公务員,有利於對教師提出更高的職業規範。

免費論文下載中心 http://www.hi138.com 3.教師的權益保障要求把教師納入公務員體系
  由於教師法律身份的現實不確定性,在實踐過程中不能很好地保障教师的合法權益。如有的地方政府拖欠教師工資十幾年至今,嚴重侵害了教師的合法權益,卻没有得到相應的法律救濟,以致有的學者甚至呼籲給教师以農民工待遇。《教育法》第3l條規定:“各級人民政府保障教師工資福利和社會保險待遇,改善教師工作和生活條件;完善農村教師工資經費保障機制。教師的平均工資水平應當不低於當地公務員的平均工資水平。”但從目前來看,由於缺乏比較有效的保障機制來维護其合法權益,中小學教師無論是工資還是醫療、住房等福利待遇遠遠不如國家公務員,已嚴重影響廣大中小學教師工作安全感和积極性,同時也不利于吸收優秀人才加盟教師隊伍。因此,把公立中小學教師定位為國家教育公務員,有利於穩定中小學尤其是農村中小學教師隊伍,促進我國基礎教育事業的發展。
  4.義務教育的均衡發展要求教師成為公務員
  新的《義務教育法》第32條規定:“縣級以上人民政府应當加強教師培養工作,采取措施發展教師教育,縣級人民政府教育行政部門應當均衡配置本行政區域內學校師資力量,组織校長、教師的培訓和流動加強对薄弱學校的建設。”在具體實踐中也是這樣操作的,部分縣級教育行政部門在執行该法第32條第2款的過程中,就選擇了通過行政手段對縣级行政區域內的師資進行配置,以達到本行政區域內地區之间、學校之間的師資平衡的目的。但教師如屬於普通勞動者,與其所在學校簽訂的是劳動合同,那麽政府要強制實行均衡配置師資力量就有一定的困難。如果教師與學校或教育行政部門签訂的是行政合同,學校或教育行政部門可以以行政主体的身份與行政相對人訂立關於民事權利義務的協議,而非以民事法人的身份,由此而以合同的方式來達到維護与增進公共利益的目的,從而享有行政優益權。因此,教師屬於公務員身份,對教師實行輪換制就可依法進行管理,師資配置這一難題便可迎刃而解。
  四、中小學教師成為國家教育公務員的可行性
  教育公務員,可稱為广義上的公務員,指兼具特殊的勞动者(專業技術人員)和特殊的公務员(屬於非強力公務員)雙重身份,履行的是國家公職。
  1.從法理上講,教師法律身份可以由公法調整,造福於公共利益
  公法實際代表權力,代表國家權力;公法為法無授權即禁止,私法為法無禁止即自由。如教師不能進行有償家教《教師法》並無明確規定,而許多地方教育行政部門及學校對此卻有明文规定:如有違背就會受到開除等處分。但在具體操作過程中常常又苦于有理而無法的尷尬局面。如果消解教師身份泛化問題,把教師納入教育公務員隊伍,他們和教育行政部门之間就構成了特別的權利關系,教育人事立法可依據公共利益或公共福利優先的原則,對教師的某些權利进行適當的限制,從而相對縮小教師個人的權利空間以避免上述類似情況發生。
  2.從實践上看,教師的工資(以績效工資為例)來自財政
  2008年底,國家人力資源社會保障部、財政部、教育部聯合出臺了《關於義務教育學校實施績效工资的指導意見》(以下称《指導意見》)第2條第1款規定了義務教育教師規範後的津貼、補貼平均水平,由縣級以上人民政府人事、財政部門按照教師平均工資水平不低於當地公務員平均工資水平的原則確定。績效工资總量隨基本工資和學校所在縣級行政區域公務員規範后津貼補貼的調整作相應調整。同時《指導意見》規定義務教育學校实施績效工資所需經費,纳入財政預算,按照管理以縣為主、經費省級統籌、中央適當支持的原則,確保義務教育學校實施績效工資所需資金落實到位。《公務員法》第79條規定,公務員工資、福利、保險、退休金以及录用、培訓、獎勵、辭退等所需經费,應當列入財政預算,予以保障。由此可見,教師的工资、津貼、補貼、公务員工資和福利等皆來自國家財政,屬於第二次分配,這就为教師成為公務員奠定了经濟基礎。
  3.從發展上說,《公務員法》為教師成為國家公务員留下空間
  根據《公务員法》第14條規定的国家公務員職位分類制度,公務員職位類別按照公務員職位的性質、特點和管
理需要,劃分為綜合管理類、專業技術類和行政執法等類別。國務院根據本法,對於具有職位特殊性,需要單獨管理的,可以增設其他職位類別。同時,依據《教師法》第3條規定,教師是履行教育教學職責的專業人員,教師執行的是国家公務且具有專業性,符合公務員职位分類制度,與現有的國家法律法規的規定並不矛盾。因此,在立法上增設公立中小学教師為教育公務員应該是可行的。
  五、教育公务員身份下教師聘任制必須把握的幾個問題
  實行聘任制,教師是普通的勞動者嗎?答案顯然不是。義務教育是國家一項公益事业,教師承擔的教育责任是一種國家責任,教师聘任制是一種具有公法性質的契約关系,中小學教師的工作體現出明顯的公務性,聘任制下教師仍隸屬於國家公職人員系列。
  1.教師的聘任是政府聘任而非學校聘任
  中小學校是一種國家機構,是行政機關的附屬物。國家包揽了從舉辦到管理的一系列權力,学校的辦學權力非常有限。從聘用教師的角度來說,《中共中央、國務院关於深化教育體制改革,全面推進素質教育的決定》中明確指出,中小學根據學校編制聘用教師,可面向社會公開招聘,經縣以上教育行政部門审批。從實踐上看,目前寧夏等部分省市自治區已由省級人事部門统一招收公立中小學教師,用人單位(學校)只是分配具體工作任務而已。當前我國的公立學校仍然是國家全額撥款的事業單位,學校行使的是國家教育權,雖然不同於普通的行政权利,但仍屬於國家公權的範圍,它不享有完全權力能力和行為能力。因此學校與教師之间的關系仍帶有行政法律关系的特點,盡管按平等協商原則訂立和履行聘任合同,但校方在維護公共利益的前提下,仍具有對合同權力的單方處置權。
  2.教師聘任合同屬於行政合同而非勞動合同——以免費師範生為例
  2007年5月教育部、財政部、人事部、中央編辦共同頒布了《教育部直屬師範大學師範生免費教育實施办法(試行)》(以下簡稱《實施办法》),其中第4条規定,免費師範生入學前與學校和生源所在地省級教育行政部门鑒訂協議,承諾畢業後從事中小學教育十年以上。到城鎮學校工作的免費師範畢業生應先到農村義務教育学校任教服務二年,免費師範畢業生未按協議從事中小學教育工作的,要按規定退還已享受的免費教育费用並繳納違約金。第5條又規定,免費師範生一般回生源所在省份中小学任教。從中可以得出免费師範生入學前與所在地省級教育行政部門鑒訂的合同屬於行政合同,行政主體(省級教育行政部門)並非以民事法人的身份與行政相对人(免費師範生)之間訂立關於民事權利義務的協議,而是以行政合同的方式來達到維護與增進公共利益的目的,實現行政管理目標。
  3.教師實行聘任制不是教師不能成為公務員的論據
  從國外來看,日本、德國教師均為公務員,在教師聘任標準上,日、德兩國規定,教師經過長期的教育和實踐訓练並經過國家考試和見習后,可正式聘用。2005年我國修訂的《公務員法》第95条規定,機關根據工作需要,經省級以上公務员主管部門批準,可以對專業性較強的職位和輔助性職位实行聘任制。義務教育學校屬於具有部分權力能力的公法主體,享有有限的辦學自主權,如義務教育學校有權根據教師在學校內的教育教學活動對其進行獎勵或處分,但處分權不包括解聘教師的权力。因此,聘任制只是根據教師职業特點所采取的一種任用方式,它本身不能說明被聘者的法律地位,因為形式上的“聘任”本身並不是決定聘任關系的法律性質的唯一因素,更不能作為教師不能成為公務員的依據。轉贴於 免费論文下載中心 http://www.hi138.com
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