淺析城鄉規劃可操作性不強的原因及對策

論文類別:經濟學論文 > 地方戰略論文
論文標簽:城鄉規劃論文
上傳時間:2009/11/26 12:11:00

  摘要:當前城鄉規劃可操作性不強的主要原因是由於規劃編制缺乏对實施路徑、建設時序的考慮,缺乏對實施機制研究,規劃中沒有充分反映民意,缺少與大部分實施主體的溝通等原因造成。要加強城鄉規劃編制中的可操作性,文章提出了改進規劃編制方法,強化多視角的切入,多目標的统籌,重視多部門利益的綜合協調,引入公眾參與,加強配套政策的研究等對策來提高規劃編制的可操作性。
  關鍵詞:城鄉規劃;可操作性;對策
  中图分類號:C93 文獻標識码:B 文章編號:1006-0510(2008)12056-02
  
  1、引言
  
  城乡規劃的可操作性是一個历久常新的話題,編制出可操作性強,實施性強的規劃,是每一位規劃師極力追求的目標。但規劃的實施往往受到政治、經濟,社會等客觀環境的影响和制約,規劃的確效實施,也需要從法律、政策、管理等方面創造促進其實施的環境條件。從規劃師自身角度而言,如何從改进規劃編制的方法出发,制定出科學性強、透明度高,廣泛反映社會意願的規劃,來加強規劃的司操作性,是每一位規劃從業人員所認真思考的問題。
  
  2、当前城鄉規劃可操作性不強的緣由
  
  “城市规劃的問題,既是理論問題,更是實踐問題。從根本上說,城市规劃並不是為了”紙上畫畫“去編制文本,而主要的是付諸實施,它是一個從編制到管理、再到實施和反饋的連續過程”。這一論断從一個側面反映了城鄉规劃的本質。也揭示了規劃編制与實施之間的關系。
  設实施,規劃只有實施才能體現價值。不能實施的规劃不能算是合格的規劃。同時,實施可以反饋規劃中的一些問題,以便於更好的編制規划。然而,由於存在規劃的可操作性不強,導致目前很多情況下規劃與實施的脫节,規劃成果成為“圖上畫畫,墻上掛掛”的摆設。規劃的可操作性成為規划工作者的軟肋。究具原因,主要有以下幾个方面因素:
  2.1偏重對空間形態等“硬”規劃的研究,缺乏對實施機制等“软”規划的認識
  規劃的實施分析需要實施机制的強力支撐,而實施機制往往涉及到各級政府的各個部门。由於受傳統“技術工具型”規劃編制技術路線的影響,規劃設計人員往往偏重對空間布局、空间形態等“硬”規劃技术的研究,而對實施機制等“軟”規劃的認識不够。而一個規劃的實施與政府的財政體制、行政体制、社會保障體制等實施机制關系密切,如果規劃編制不能与現行的實施機制有效銜接,規划的可操作性就無從談起。
  2.2缺乏對實施路徑、建設時序的考虑。使規劃缺乏彈性
  對發展的不確定性和復雜性都要求規劃方案有一定的彈性,以應對不斷變化的情況。然而,目前“靜態藍圖式”的規劃模式,使規劃人員往往忽视對實施路徑和建設時序的考慮。不能幫助實施者對規劃實施的路徑、时序做出較為明確和清晰的把握。現實情況稍微有点變化,規劃就無法應對,導致規劃應變性差,操作性不強。
  2.3規劃方案的唯一性,使規划缺乏科學性
  事物發展存在的多種可能,然而,目前規劃過程中往往是強調規劃方案唯一性,把事物發展存在的多种可能方向。最終規劃成一種發展可能,對規劃的實施發展诉求存在的更多的可能條件分析不足,這使規劃缺乏一定科學性。也就降低了規劃的可操作性。
  2.4規劃設計過程中沒有充分反映民意,閉門造車。缺乏民意基礎。
  我國規劃師往往存在一種觀念,認為規劃是一项需要復雜技術的職業,甚至受計劃經濟時代自上而下觀念的影響,視为技術官僚和技術精英。在內容上往往偏重在建設形態,空間形態的研究,缺乏對多元化的社會利益平衡的考慮。對規劃受外部各種變化的力量所作用的連續進程這一點,漠不關心。对民意訴求和社會各界其他的意见吸納不夠。使規劃不能體現多元主體利益的要求和充分反映民意,缺少可操作性的基礎。
  2.5對實施主體認識的缺位,缺少與大部分實施主體的溝通
  目前,规劃階段對實施問題研究的偏少,跟廣大的實施主體之間缺乏必要的溝通,也是導致可操作性不強的一個重要原因。規劃人員往往偏重與規劃編制組織主體的溝通聯系,在城鄉規劃領域內規劃编制組織主體一般是规劃建設部門,但是在现行的體制背景下,建設規劃部門不是一個綜合、全局的部門,她仅僅被賦予了一個專業部门的職權,只承擔了規划實施一部分職能。这種工作方法導致規劃与相當多的實施主體的溝通不足,在規劃編制階段沒有充分暴露矛盾,揭示問題,沒有提出有針對性的對策。方案的可操作性也大打折扣。
  
  3、提高城鄉規劃可操作性的對策與思路
  
  3.1重視多視角的切入,多目標的統籌,加強規划“廣度”
  規劃中重視多视角的切入,可為規劃方案的制定提供多元的考慮因素,註重多学科與多價值觀的合作與交叉,可增强了規劃的“廣度”,使规劃的思路更加寬厚,为規劃更具有科學性,提供了較好的基礎條件。城鄉規劃牽扯到經濟、社會倫理,生态環境、空間布局等方方面面,若規划論規劃,未免視線過於狹隘。因此规劃強調多視角的切入,按照目標與問題雙重導向的思路,強化多目標的統籌。為规劃方案的制定提供較為全面的視角考慮。
  3.2以人為本,強調公眾參與的實踐規划
  公众參與是多元主體思想和觀念的交流、碰撞和整合過程,為不同利益主體对話,協調乃至最終走向合作構建了一個有效的平臺。公眾參與可以起到集思廣益的作用,從而有效減少規劃過程中的失誤。城鄉規劃涉及政府、公众、開發商等多方主体,各方主體在目標导向和主體利益上會有所不同,在主體的的觀念和思想上。會存在著較大的分歧。因此,城鄉規劃編制過程中要多路徑推進規劃的公眾參與。通過公眾參與能保證規劃成果能夠较為全面地反映不同主体的要求和意見,通過公眾參與實現不同利益主體分歧的協調,减少實施中矛盾的激化。
  3.3多方統籌,重視多部門利益的綜合協調,調動各部門參與規劃的積極性
  长期以來,城鄉規劃制度的研究往往集中在規劃部門本身,城乡規劃獲得的權限也是建立在特定的行政組織結構基礎之上的。導致城鄉規劃編制的側重點也往往偏重在建設規劃部門歸口,對其他部門職能利益考慮不全,規劃的實施也往往得不到相關部門的應有的支持。城鄉規划的綜合性要求在規劃編制過程中加深對其他職能部門職權與城鄉規劃之间關系的研究,重視多部門利益的綜合協調,突出各部門價值的導向,主動引導、明確职責,以期能得到了相關政府部門的積極響應,為規劃的實施提供良好的政府基礎,充分發揮城鄉規劃對社會經濟發展的統籌和綜合調控作用。
  3.4重視規劃的政策屬性。加強“配套政策”的研究和支撐
  規劃編制具有技术與政策的雙重特性,規劃成果既是藍圖,也是规劃管理的依據。規劃編制既是分析問題、解決問題的技術,也是建立目標,指導實踐的公共政策過程。為了體現规劃“公共政策”的屬性,在規劃編制過程中,應該加大了配套政策和實踐保障措施方面的研究,進行體制創新。配套政策是城鄉規劃發揮效用的制度基礎,也是規劃具有較强可操作性的主要體現,從政策層面来研究規劃實施中的管理制度、標準、政策等問題,可以大大提高规劃的可操作性。
  3.5強调成果表達方式易讀性和規劃管理的便利性
  規劃成果的表達更具有易讀性,提供方便性,可增強規劃的公眾參與性,加強規劃管理的便利性,也是提高規劃可操作性的一個方面。因此,在規划成果表達上從不同層次公众能看懂、讀懂的角度,把規劃的主要過程和規劃設想表现在成果體系上,使规劃從現狀得出結論的過程,以及規劃的措施和方法一目了然。另外,也要強化規劃與實施的互動,從實施过程中反饋問題,給規劃編制提供經驗借鑒,形成規劃與實施的良性互動,增強規劃編制的可操作性。
  
  4、結語
  
  規劃實施是規劃編制最終結果,而规劃可操作性是推動實施的根本動力。隨著城鄉規划實踐的深入,規劃編制的類型越來越多,規劃編制工作充滿了更多的復杂性與挑戰性。做為一個城鄉規劃设計人員,責任感促使我們要從规劃實施的角度來更多探討規劃的可操作性。把規劃的可操作性作為主線貫徹規劃編制的始終,通過不斷的实踐,來把握規律,尋找共性,服務社會,體現城乡規劃應有的價值。

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