“田園城市”“產業層級”說對實現“三規合一”的理論支持與實踐依據

論文類別:經濟學論文 > 地方戰略論文
論文作者: 王天偉
上傳時間:2011/2/16 9:35:00

  摘 要:鑒於“三規”各自存在的不足,本文提出了“三規合一”的思路,提出了利用田園城市理論、區位理論指導三規合一的規劃編制方法和實現途徑,並將其應用到實踐當中,取得了滿意的效果,表明基於“三規合一”的規劃編制方法和實現途徑具有較高的科學性和適用性.
關鍵詞:規劃;“三規合一”;區位理論;田園城市理論;理論與實踐

規劃是“對未來的一種謀劃、安排、部署或展望”。我國的規劃種類和內容紛繁,有國家層級和地方一級的規劃,有出自不同職能部門的規劃,還有不同行業的規劃,等等。但是規劃過多造成規劃之間內容重疊交叉,甚至矛盾,不僅浪費了規劃資源,更使實施部門無所適從,長此以往失去了規劃應有的意義和作用。因此,整合規劃資源、加強規劃之間的協調成為必然.
一、“三規”分立弊端
  1.“三規”詮釋
(1)國民經濟社會發展規劃.
國民經濟和社會發展規劃是全國或者某一地區經濟、社會發展的總體綱要,以國民經濟、科技進步、社會發展、城鄉建設為對象,體現了國家或地方在規劃期內國民經濟的主要活動、科技進步主要方向、社會發展的主要任務以及城鄉建設的各個方面所作的全面規劃、部署和安排,提出政府在規劃期內經濟社會發展的方針政策、戰略目標、主要任務、實施重點,是具有戰略意義的指導性文件.
(2)城市總體規劃.
城市總體規劃是指城市人民政府依據國民經濟和社會發展規劃以及當地的自然環境、資源條件、歷史情況、現狀特點,統籌兼顧、綜合部署,為確定城市的規模和發展方向,實現城市的經濟和社會發展目標,合理利用城市土地,協調城市空間布局等所作的一定期限內的綜合部署和具體安排.
城市總體規劃根據《中華人民共和國城市規劃法》編制,主要功能是定向布局,規劃的對象主要包括:城市性質(功能定位)、發展目標、發展規模、城市主要建設標準和定額指標、城市建設用地布局、城市功能分區和各項建設的總體部署、城市綜合交通體系和河湖、綠地系統、環保設施等.
(3)土地利用規劃.
土地利用規劃是指在土地利用的過程中,為達到一定的目標,對各類用地的結構和布局進行調整或配置的長期計劃。土地利用規劃一般分為全國性、區域性的總體規劃和生產單位內部的土地利用規劃兩種.
土地總體規劃功能是對一定時期內不同地區範圍土地資源開發利用的綱要、目標和總體部署。主要內容是確定各類土地的用途和利用方式,劃定各類生產建設用地的規模、比例和界限,設計和制訂最優土地利用方案,最大限度地提高土地利用的綜合效益,達到地盡其利的目的。在區域性總體規劃中,農業用地規劃最為重要,其基本內容包括:農業用地的劃分,各項生產基地的布局,農業生產組織的區劃與各級經營中心的布局,各業用地的內部規劃及各項基本建設規劃等.
2.三大規劃的不足與矛盾
雖然城鄉總體規劃與國民經濟發展規劃、土地利用規劃三大規劃職能明確,但由於三大規劃獨立編制,部門之間缺乏協調配合,導致長期以來三大戰略規劃存在內容不一致、相互銜接差等缺陷,不能有效起到空間統籌、優化開發和耕地保護的作用.
建設部主管的城市規劃最具有技術和管理實力,但建設部屬於專業管理部門,城市規劃在綜合作用的發揮上受到較大制約。國家發改委具有綜合協調發展職能,但其空間規劃技術力量與管理基礎相對薄弱,行使區域規劃職能力不從心,無法解決空間結構合理組織的全部問題,不能替代同層次的空間規劃。國土資源部也是一個專業管理部門,空間規劃的技術和管理基礎相對薄弱。土地利用總體規劃是以耕地保護為主要約束條件的單一目標規劃體系,難以在快速工業化、城鎮化進程中發揮各項用地供需之間的綜合協調作用.
(1)國民經濟發展規劃操作性差.
由於國民經濟總體規劃導向性、客觀性強,實施的約束性弱,不如城市總體規劃控制性和可操作性強,實施效果不理想,往往編制規劃時轟轟烈烈、熱熱鬧鬧,但批準通過後無聲無息、冷冷清清。給人印象最深的往往只是規劃期的概念,規劃被束之高閣,比較極端的現象是“紙上畫畫、墻上掛掛”.
(2)土地總體規劃與城市總體規劃標準不一.
雖然兩個規劃的核心內容都是土地的合理利用,但研究的對象、範圍、實施年限、方法、步驟各有側重,規劃深度也懸殊較大。在實際規劃操作中,土地利用總體規劃與城市總體規劃在用地分類與劃分標準、規劃統計口徑、規劃工作路線以及規劃技術方法等許多方面都存在著明顯差異,造成兩個規劃在區域和城市土地開發利用與保護等方面出現較大的矛盾和不協調之處.
另外,由於我國開展土地利用總體規劃的時間較遲,規劃的理論與方法不完備,因此規劃制定水平低,規劃體系存在缺陷,致使其可操作性差.
(3)城市總體規劃與土地利用規劃對經濟社會因素考慮不足.
相對來看,城市總體規劃的實施約束力相對較強,但是城市總體規劃和土地利用規劃均存在對區域社會經濟發展條件考慮不夠的硬傷.
二、“三規合一”的學術主張理論依據
  鑒於三大規劃分立各自均存在缺陷與矛盾,為此筆者主張實行“三規合一”方略。然而實現“三規合一”必須要有強有力的理論基礎,能夠同時指導城市建設、經濟社會發展、土地利用等各方面的規劃編制工作。筆者認為,霍華德的田園城市理論和杜能的區位理論針對城市設計、產業布局、土地利用等問題進行的分析和論述,表達了產業、城市、土地利用應協調發展的樸素思想,能夠成為“三規合一”的理論支撐.
1.田園城市理論
在19世紀末,英國社會活動家E·霍華德關於城市規劃的設想提出了田園城市的概念。霍華德理想中的田園城市是為健康、生活以及產業而設計的城市,它的規模足以提供豐富的社會生活,但不應超過這一程度.
霍華德設想的田園城市包括城市和鄉村兩個部分。城市四周為農業用地所圍繞;城市居民經常就近得到新鮮農產品的供應;農產品有最近的市場,但市場不只限於當地。田園城市的居民生活於此,工作於此。所有的土地歸全體居民集體所有,使用土地必須繳付租金。城市的收入全部來自租金;在土地上進行建設、聚居而獲得的增值仍歸集體所有.
城市的規模必須加以限制,使每戶居民都能極為方便地接近鄉村自然空間。霍華德設計的田園城市理論在城市規模、布局結構、人口密度、產業選擇等規劃領域都做了精巧的設計,成為現代城市規劃領域的先驅.
2.區位理論
區位理論是關於經濟活動的空間布局優化組合的理論,該理論內容豐富、包羅眾多。在此主要介紹農業區位理論、工業區位理論和中心地理論.
(1)農業區位理論.
農業區位理論的創始人是德國經濟學家馮·杜能,他在其著作《孤立國》中提出六種耕作制度,每種耕作制度構成一個區域,分別為自由農作區、林業區、谷物輪作區、草田輪作區、三圃農作制區、放牧區;每個區域都以城市為中心,圍繞城市呈同心圓狀分布,這就是著名的“杜能圈”。雖然杜能得出的農業空間地域模型過於理論化,但是他的理論體現了產業在城市中的空間布局問題,用規劃的思想把城市設計、土地利用以及產業布局緊密相連.
(2)工業區位理論.
工業區位理論的奠基人是德國經濟學家阿爾申爾德·韋伯。其理論的核心就是通過對運輸、勞力及集聚因素相互作用的分析和計算,找出工業產品生產成本的最低點,作為配置工業企業的理想區位.
運輸成本定向的工業區位分析。假定在沒有其他因素影響下,僅就運輸與工業區位之間的關系而言,韋伯認為,工廠企業自然應選擇在原料和成品二者的總運費為最小的地方,因此,運費的大小主要取決於運輸距離和貨物重量,即運費是運輸物的重量和距離的函數,亦即運費與運輸噸公裏成正比關系.
勞工成本影響工業區位的分析。韋伯認為勞工成本是導致以運輸成本確定的工業區位模式產生第一次變形的因素。所謂勞工成本,就是指每單位產品中所包含的工人工資額,或稱勞動力費用。當勞工成本(工資)在特定區位對工廠配置有利時,可能使一個工廠離開或者放棄運輸成本最小的區位,而移向廉價勞動力(工資較低)的地區選址建廠。其前提是在工資率固定、勞動力供給充分的條件之下,工廠從舊址遷往新址,所需原料和制成品的追加運費小於節省的勞動力費用.
集聚與分散因素影響工業區位的分析。集聚因素是指促使工業向一定地區集中的因素,分為一般集聚因素和特殊集聚因素。集聚因素形成的聚集經濟效益可以使運費和工資定向的工業區位產生偏離,成為工業區位的第二次變形因素。分散因素與集聚因素相反,指不利於工業集中到一定區位的因素。一些工廠寧願離開工業集聚區,搬到或新建在工廠較少的地點去。但前提條件要看集聚給企業帶來的利益大還是房地產價格上漲造成的損失大,即取決於集中與分散的比較利益大小.
德國經濟學家阿爾申爾德·韋伯的工業區位理論核心體現了城市規劃、經濟社會發展以及土地利用有機結合的思想萌芽.

免費論文下載中心 http://www.hi138.com (3)中心地理論.
中心地理論是由德國著名的地理學家克裏斯塔勒提出的。通過對德國南部城市和中心聚落的大量調查研究後,他發現一定區域內的中心地在職能、規模和空間形態分布上具有一定規律性,中心地空間分布形態會受市場、交通和行政三個原則的影響而形成不同的系統。他探討了一定區域內城鎮等級、規模、數量、職能間關系及其空間結構的規律性,並采用六邊形圖式對城鎮等級與規模關系加以概括.
就區域內各城鎮而言,大城市的商服設施和商品種類向高級發展,多而全;中等規模的城市具有中高級或僅能維持中級水平,服務項目少而不齊全;小城市具有中低或只有低級水平,種類少而不全;一般城鎮(縣城、建制鎮)只有基本生活性商服,水平很低,種類更少。就城市內部而言,市級中心、區級中心和小區級商服中心也有類似的分異規律.
就不同商業、服務行業而言,有些行業經營品類多,有些則少;有的以高級為主,有的以低級為主.
商品的種類、級別不同,其需求門檻和服務範圍也不一樣,由此形成的等級序列可歸並為:低級商品和服務,其售價低,顧客購買頻率高,需要量大,需求門檻則低,銷售距離則短或服務半徑較小。而高級商品和服務,因質量好、耐用、更新慢,故售價高,需要量相對少,購買頻率則低,運費占售價的比重小,致使其門檻高,銷售距離長或服務半徑大.
三、實踐效果分析
  編制規劃的實際工作中,我們對“三規合一”進行了初步的嘗試。對開展的每項規劃,均加強了與其他規劃的銜接和溝通,尤其在編制中新天津生態城經濟社會發展規劃時,與城市總體規劃和土地規劃進行了有機結合,使三個規劃在內容上達到統一協調(仍未達到合一的理想境界),取得良好的效果.
1.經濟社會發展與土地開發利用相協調
我們以往作規劃,只強調經濟社會各階段發展指標,而對完成各階段指標所需要的土地能否與城市土地規劃相一致考慮不夠。在編制生態城經濟社會發展規劃時,我們將2010年、2015年、2020年經濟社會指標與生態城各階段用地配置計劃進行了對接,以產業占地和產業發展的客觀規律為基準測算各項指標;反過來,城市土地規劃又按產業發展規律對土地的要求,調整優化了土地開發利用規劃,兩個規劃互補完善,形成了良性循環.
2.經濟社會發展與資源環境相協調
經濟社會發展需要生產要素的支撐,要以資源67第30卷第1期王天偉:“田園城市”“產業層級”說對實現“三規合一”的理論支持與實踐依據2010年1月的承載力和環境容量為依據。在編制生態城經濟社會發展規劃時,對生態城產業選擇、交通基礎設施、公共服務等內容充分與城市建設總體規劃進行了對接。考慮生態建設的要求,我們選擇了綠色建築產業、環保科技研發服務業等產業作為生態城未來產業,交通為綠色出行方式。同時,又將經濟發展規律、社會事業發展特點反饋給城市總體規劃,使城市的規模與發展方向與我們確定的產業及規模相銜接,實現經濟社會發展與資源環境相協調.
3.經濟社會發展與土地空間布局相協調
產業布局、基礎設施建設、公共事業發展等是經濟社會發展規劃中重要的內容,落實到具體區域時,與土地空間分布和城市空間規劃必須相配套。以往針對這些內容從產業、經濟的角度考慮較多,對土地的性質、功用考慮較少。生態城經濟社會發展規劃即從本規劃的角度出發,又從城市空間布局和土地在產業用地、社會事業用地、基礎設施用地這三者之間的分配和布局考慮,使產業布局即符合產業自身發展規律,又與城市發展空間、土地分布相匹配,達到經濟社會發展與土地空間布局相協調.
4.產業、人口、城市相協調
國內外有許多產業與人口脫離的區域,出現了睡城,這種不成功的案例就是因為產業與城市規劃脫節造成的後果。在編制生態城規劃過種中,始終貫穿以產業集聚人口、形成城市的理念,從產業成長的規模、產業性質考慮城市人口規模和人口素質,與城市發展定位、規模相適應,形成產業與人口良性互動、城市良性發展的模式.
5.“三規合一”實現的途徑
首先,成立跨部門的規劃組織。三個規劃出自不同的部門,部門之間的利益分割和權利範圍是“三規合一”的最大障礙,也就是說體制是“三規合一”最大制約因素。為解決這個問題必須進行體制改革,在三個規劃管理部門之上成立更高一級的聯合組織。由聯合組織開展“三規合一”的規劃工作,做出能夠統攬國民經濟與社會發展、土地利用和城鄉發展綜合性規劃.
其次,建立統一協調的法律體系。在2007年的10月28日,《中華人民共和國城鄉規劃法》通過並頒布,2008年1月1日起開始施行。《城鄉規劃法》強調了城鄉規劃的法律地位和作用,強調了規劃的穩定性和法定性。《城鄉規劃法》嚴格了規劃修改制度和程序,經依法批準的規劃,禁止擅自修改,只有符合法律規定的特定情況,才可以修改,等等內容.
經濟社會發展規劃目前還沒有法律約束,“三規合一”沒有統一的規劃法可以適用,所以要想做這項工作法律應先行.
復次,加強培養復合型人才。“三規合一”不是將三個規劃的內容簡單的加在一起,而是科學合理地、有機地融合成一個綜合性規劃。“三規合一”需要既懂經濟社會發展,又懂城市建設和土地利用等復合人才,目前這種人才非常缺乏,所以需要加強延攬和培養.
最後選擇一些地方進行先行先試。“三規合一”不僅是一項復雜的系統工程,更是一項體制改革工作,必須具備一定的經驗才可以全面推開。可以選擇領導有積極性的地方進行試點,總結經驗教訓和啟示。在試點工作中,倡導規劃編制工作要轉變觀念,從大局出發,不同規劃部門之間要加強合作,充分調動和發揮民間組織的作用,公開編制的工作程序,吸引公眾參與.

參考文獻


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