關於美債問題對中美關系的影響

論文類別:經濟學論文 > 國際經濟論文
論文作者: 孫海泳 李慶四
上傳時間:2012/12/19 10:26:00

   摘要:积重難返的美債問題給中國等債權國的資產安全帶來隱憂;而中国作為美國最大債權國,同樣造成了美國國家安全的擔憂。由於中美債務關系的非对稱性,美國的行動能力並未受到影響。美債問題還間接加剧了中美貿易摩擦及人民幣汇率問題的爭議。中美債務關系的相互依賴還將長期持續,並将對中美關系產生深遠影響。

  [關鍵詞]中美关系;美債問題;美國對華政策;論文代寫

  [摘要]近年來,美國國債問題日益引起國際社會的矚目。奥巴馬政府采取了削減預算赤字等措施來緩解國債劇增的壓力。積重難返的美債問題給中國等債權國的資產安全帶來隱憂;而中國作為美國最大債權國,同樣造成了美国國家安全的擔憂。由於中美債務關系的非對稱性,美國的行動能力並未受到影響。美債問題還間接加劇了中美贸易摩擦及人民幣匯率问題的爭議。中美債務關系的相互依賴還將長期持續,並將對中美關系產生深遠影响。

  自2007年美国爆發次貸危機引發金融危機以來,美國國內經濟復蘇乏力,失業率居高不下,對全球經濟產生了嚴重沖擊。在此背景下,事關眾多投資者利益的美國國債問題日益引起世人矚目。作為美國最大的債权國,中國的資產安全面臨嚴峻考驗。同時美債問題對中美政治關系和經濟議題產生了廣泛的重要影響。

  一、美債問題的產生及其严峻性

  1.美債問題的產生。

  由於美國的經濟結構、美元的世界貨幣地位、國內長期的高消費和低儲蓄率等因素的影響,美國常年保持經常賬戶赤字與聯邦政府財政赤字,造成國債規模不断攀升。在金融危機爆发前的近十年裏,低利率政策下美國過度的家庭消費和政府支出助推著經濟增長。此間選举政治導致福利支出有增無減、布什政府大幅減稅、伊拉克和阿富汗兩場戰爭的戰費高昂,加之次貸危機後政府救市規模浩大等因素導致政府預算赤字居高不下。

  據美國白宮辦公室統计,聯邦政府2001財年尚有128億美元財政盈余,次年即出現約158億美元赤字,到2009財年赤字已達1 413億美元,其後略微下降為2011財年的約1 230億美元。[1]貿易赤字的长期化加劇了美債困局。美國制造業的衰落導致了美國國內對進口消費品的依賴,经濟結構的制約導致經常项目赤字狀況難以扭轉,外資註入又助長借錢消費的膨脹。

  據美國財政部公債局統計,2001年美国國債約為5.8萬億美元,截止2012年3月6日總額已累積至約15.5萬亿美元,其中,美國政府持有4.74萬億美元,公眾持有10.76萬億美元。[2]另據經合組織統計,2010年相比2003年,美國的GDP增加了約30%,同期美國國債總額卻增加了118%。[3]一國不可能長期維持債務增長率超过經濟增長率的狀況,否則将導致國家收入越來越多地用於償還債務本息。雖然在經濟衰退、失業增加時,較高的政府開支和較低的稅收政策,通常會刺激需求,拉動經濟復蘇,但這一政策也導致财政赤字及政府債務上升,進而制約政府運用財政政策應对突發挑戰的能力,並有可能導致突發性財政危機。

  2.美國政府減赤政策及其效果。

  金融危機發生後,奧巴馬政府通過提升美国的經濟競爭力、上調國債上限、削減政府預算等措施,遏制國債快速上升的趨勢。其中,美国政府削減財政赤字的相關措施目前已經並將繼續產生较大影響。

  美國聯邦政府的預算主要分為自主性支出項目 (discretionary spending)和 法 定 支 出 项 目(mandatory spending)。根據《1974年國會預算與撤消支出授權控制法案》,支出上限适用於像國防、行政經費等必須每年經國會審核、授權和撥款,具有調整空間的項目,這些項目支出若超出上限,旨在全面削減支出的“扣押性機制”將自動生效;對於醫療、福利、社會保障等不需要國會每年討论的法定支出項目,則適用现收現付機制,即誰提出一个增加支出的項目,必須同時提出相應增加税收或減少支出的項目,以保證總額不會被超越。[4]2011年聯邦財政預算中的自主性支出約為1.35萬億美元,約占預算總額的近40%。[5](P1)自主性支出的約一半為國防開支,其余主要包括教育培訓、就业與社會服務、交通運输、收入保障、退伍軍人福利、公共衛生、國際事務以及執法開支等。由於削減醫保及醫疗補助、社會保險支出等法定支出很難獲得民意支持,而削減國防支出等自主性支出的壓力較小,因此國防支出成為削減重點。如果自主性支出均按上限成比例削減,2021年的國防開支將占GDP的2.7%,而最近10年這一比例約為3.4%。[6]美國國防部長帕內塔宣布,2012年 以 後5年 五 角 大 樓 必 須 削 減2 590億美元軍費,10年的削減目標則为4 870億美元。[6]

  即使大力壓縮軍費開支恐怕也仍然不夠。雖然美國政府力圖通过削減自主性預算來降低財政赤字,進而緩解、改善國債狀况,但法定支出特別是醫保支出的增加無法遏制。由於國民平均壽命的延長及嬰兒潮一代的退休,未來數年符合醫保條件的老年人數量會激增。国會預算局在2011年8月公布的數據顯示,2011年醫保支出占GDP不足5%,預計 到2050年 前 後,這 一 開 支 將 占GDP的12%左右。如果這一趋勢不改變,醫保支出的增速將繼續大大超過經濟增長速度。[7](P82)如果不對醫保政策采取結構性改革,降低支出的增速,將無法徹底解決美國面臨的債务困局。所以,美 國政府減 赤計劃的实際效果仍然具有不确定性。

  3.美債問題的严峻性。

  自布雷頓森林體系崩潰、尼克松政府於1971年將美元與黃金脫鉤以來,美元的信用一直以美國作為超級大國的國家信用担保。美國受益於美元的全球交易媒介地位,能印鈔消費而不用付息,即行使鑄幣稅特權;還可通過發行美元的方式償債、付息或直接“借新債還舊債”。這也是美國可以用擴張性貨幣政策應对經濟危機並轉嫁危機代價的原因所在。金融危機發生後,美聯储的兩輪“量化寬松”向全球輸出大量美元,直接導致美債價值“縮水”。此外,2011年8月2日前夕美國國會兩黨的國債上限之争及其後標普公司調降美國主權信誉評級的舉動,加劇了全球主要債權國和投資者對美債信用狀況的擔憂。
  隨著近年來美元逐漸貶值,作為美國最大債主的中國所持美元資產的收益狀況和總體價值已接连遭受損失。據測算,中國在2000—2010年間持有美国國債的利息名義收入約為1 563億美元,但考慮美國通货膨脹以及人民幣與美元匯率變化等因素,實際利息收入只為名義收入的一半左右。[8]據美國財政部統計,截止2012年5月,中國大陸持有美國國債約1.17萬億美元,這一比例約占外國持有者份額的23.1%。一旦美元大幅贬值或美債出現信用危機,则中國國家財富將不可避免地遭受重大損失。

  鑒於美元的世界货幣地位,雖然理論上美國國債不可能違約,但由於程序或技術原因導致美債延期付息的“違约”行為卻可能發生。這樣就會導致美國國債交易价格下跌,包括中國等在內的重要投資者至少會在一段時間內蒙受資產縮水的損失。雖然美國政府可以持續發行、輸出美元用以對外支付、稀釋積欠債务,但是過激地、不负責任的貨幣政策最終會动搖、破壞美國全球霸权的重要支柱———美元霸權。如果全球投資者對美債信心持續下降,不僅會降低美債的信譽度,而且會動搖對美元的信心,中美政治經濟等關系自會受到首當其沖的影响。

  二、美債問題對中美政治關系的影響

  1.美國的減赤计劃加劇其對中國軍事“威脅”的擔憂。

  美國政府以削減聯邦財政赤字作為遏制債務急速上升的主要措施之一。如前所述,在美國減赤計劃中,國防預算成為要控制和削減的重點。作為维護美國霸權的最後手段,军事能力對美國至關重要;且國防預算惠及包括軍工复合體在內的諸多利益集團和從業人員;加之近年来美國對中國軍費的增加甚為關註,削減國防支出引起美政界及利益團體的極大關切。特別是在中國軍力快速提升、美國相對優勢下降的形勢下,美國國防支出的減少必然加劇其對所謂“中國威脅”的擔憂。一些美國人士認為,近年來美國削減國防經費,是無視美國正面臨攸关國家安全和國際利益的新威胁。布魯金斯學會的羅伯特·卡根(Rob-ert Kagan)指出:美國面臨正在崛起的中國帶來的新威脅,中國尋求最終將美国在該地區軍事存在推回夏威夷,並利用不斷增強的經濟實力樹立霸權;該地區的民主國家擔心美國影響力消退,要求美國給予可靠的安全保證;如果美國由於削減軍事能力而無法提供保證,這些國家要麽被迫接受中國支配,要麽依靠自身力量(很可能通過發展核武器)與中国鬥爭。[9](P8)總之,類似言論屢現美國報端,可見隨着中國國力的快速提升,軍費受限的美國必然加劇對中國的疑憂。

  奧巴馬政府近年的戰略重点東移之調整顯示了美國政府已在实際操作層面加強了對中國的戰略防範。2010年以来,美國進一步鞏固了西太平洋的聯盟體系,頻繁舉行軍演,針對中國的意圖明显。白宮於2012年1月初發布的《國防安全綱要》指出,美國的經濟、安全利益與从西太平洋、東亞到印度洋地區、南亞這一弧形地區的發展密不可分,因 此,美 國 必 須 調 整 亞 太 地 區 軍 事 部署。[10](P2-4)1月26日,美国國防部長帕內塔宣布美國2013年度的國防預算為5 250億美元,另有884億美元用於海外緊急行動。他聲稱,雖然這兩項費用較之2012財年的5 310億美元和1 150億美元有所削減,但是美軍將加強太平洋司令部所轄地區的軍力。[11]美國计劃在亞太地區部署的軍力在整體壓缩背景下逆勢而上,充分暴露出美軍戰略調整、防范中國的意圖。

  2.債务問題提高了美國對中國影響力的關註。

  金融危機發生后,全球經濟衰退,美國需要中國繼续借貸,以助其穩定金融市場、度過经濟動蕩時期。奧巴馬上臺前后一些美國戰略家提出的所謂中美“兩國集團”概念正反映了這一需求。此間,中國购買美債數額確實繼續增長,並於2008年9月取代日本成為美國最大債权國。但鑒於中國的政治制度、意識形態迥異於美國、兩國在國際格局中的結構性矛盾,以及近年來關於中國崛起之說不絕于耳等,美國政府高度關註中國通过債權國地位獲得的權力资源以及對美國的影響。一些美國人士認為,中國近年购買大量美國國債不僅基於商業考虑,還包含政治動機,且從投資角度看,中國可能在國債價格處於高位時出售套現。這種擔憂使美方認為中國可能在政治和经濟方面,對美國擁有過大的影响力。正如前美國財政部副部長奧爾特曼(Roger C.Altman)和外交關系委員會主席哈斯(Richard N.Haass)認為,“臺海危機期間,中國的央行可能比艦隊對美國的威脅更大,中國關於削減美元外匯儲備的一則简單聲明可能會給美元或者美國的利率造成巨大壓力,这可能與美國在1956年苏伊士運河危機期間向英国施加壓力的做法如出一轍。”[12]

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  在此背景下,美國政府加強了對債权國的評估,而對最大債權國中國的评估和相關立法最為重视。第112屆國會提出的幾項關於評估中國持有美債對美国的影響等問題的法案較為典型。如2011年5月19日,德 克 薩斯 州聯 邦參議 員約翰·考寧在參議院提出“外國持債透明度與威脅評估法案”(S.1028),6月14日,德克薩斯州聯邦眾議員山姆·約翰遜(Sam Johnson)提出同名法案(H.R.2166)。兩項議案力圖增加外國、特別是中國持有的美國債券的透明度,以便更好評估外國持债對美國造成的潛在风險。兩個立法議案認為,特定情况下中國持有的美債會成為操縱美國政策的工具,中國會藉此影響美國对臺政策,可能企圖以抛售美債的方式打擊美國經濟等。此外,由眾 議 院 軍 事 委 員 會 主 席 巴 克 · 麥 肯 伊(Howard P.Buck McKeon)主持制定的“2012財年國防經費授权法案”(H.R.1540),要求國防部就中國持有美債對美國 安全 造成 的風險 進行評估。

  其實,美方對中國會藉債權危及美國安全或政策獨立性的擔憂總體上有誇大其詞的色彩,因為無論是从意圖還是能力(如所占美債份额有限)上看,中國並沒有利用所持美債打擊美國經济的可能,更未對美國造成實質性的安全威脅。

  3.債務關系对中美政治行動空間的不同制約。

  雖然美国對中國的債權國地位似乎颇為忌憚,但實際上,中美債务關系對兩國行動能力的制約是不對稱的,或者說兩國间形成了一種非對稱的相互依賴關系。如前所述,中國没有意圖以所持美債破壞美國经濟。同時,由於中國持有的美債規模較大,一旦大幅減持,必然造成連鎖反應,導致美債價格下跌,致使中國所持美債價值大幅縮水。況且,如果中國不持有美債,目前並无可行的大規模分散投資渠道,如仅持有美元,則等於向美國提供无息貸款。由此可知,盡管美國積欠了中國空前規模的債務,但美国並未因債務問題而在對華政策上明顯受限,倒是以购買巨額美債而對美顯示信心和支持的中國反受羈絆。
  金融危機以來的中美關系,在奧巴馬政府執政初期的2009年,曾經歷了短暫的“蜜月”期。彼時正值美國深陷金融危機之際,需要中國與之“同舟共济”。此後隨著美國金融形勢相對稳定,中美關系卻呈現一波三折狀態。近來,美國全球戰略布局大幅調整,重返東亞步伐加快。在涉及中國重要利益的地區性問題上,如南海主權糾紛、朝鮮半島局勢等,美國一再直接間接地給中國制造“麻煩”,不僅毫不慮及中国最大債權國地位,反有變本加厲的要求。主要原因在于以金融力量促成切實的政治讓步需要一些附加條件。歷史上,一個強國能夠非對稱地懲罰另一強國的成功先例極少。[13]由此,一些美國人士认為中國持有美債對美國並未造成多大的實際影響。

  雖然中美債務關系具有非對稱特征,但由於中美雙邊關系中的功能性問題日益重要,一個問題領域的博弈往往会對另一問題領域產生重要影響,因此在紛爭不斷的中美关系中,中國憑借債權國地位及對所持美國國債的戰術性操作,可以增加在美國高技術產品出口、對美直接投資等一系列問題領域中的博弈能力。對中國而言,妥善處理美債議題,有利於消減中美關系中的負面因素。

  三、債務問題對中美經濟议題的影響

  1.美國贸易保護主義擡頭及對華貿易摩擦升级。

  近年來,中國已成為美國贸易逆差的最大來源國。作為唯一的超級大國和最大的新興市場國家,美中兩國存在巨大的經濟失衡关系。中國主要以廉價勞動、資源和環境質量的消耗為代价,成為全球最大制造业基地和美國日用消费品最大供應國。而美國則通過高技術產業、金融業等來回流美元,並以回流美元繼續投資中國等的實體經濟,以獲得较高投資收益。由於美國對中國實行高技術出口限制、中国多元化投資渠道受限,以及美债具有的所謂安全性等因素影響,中國以貿易順差形成的大量外儲購買美國國債及金融衍生產品。因此正是內在的经濟結構及經濟政策才是美國債臺高築的主要原因。但是在債務攀升、經濟疲軟之際,美國無视國內經濟結構、消费習慣等問題,一些政客和利益集團一味將中美經濟失衡的責任歸咎於中國,無異於“美國生病卻要中國服藥”。正如美學者羅伯特·吉爾平所言,21世紀初的美國存在一種有害的誤解,即一國的贸易順差是由該國貿易夥伴的“不公平貿易手段”造成的。然而美國在20世紀80年代後經歷的長期貿易逆差,應歸因於宏觀经濟因素,而不是貿易夥伴的欺騙。如果一國的儲蓄率低於投资率,就會產生貿易逆差,其貿易夥伴的行為不会影響貿易差額。[14]同時,金融危機後,美國選民認為美國國勢漸衰,從而對經濟全球化產生懷疑,而政客們則以對中國采取更強硬經濟政策作為競選砝码,在大選年尤其如此。

  在此背景下,美國的貿易保護傾向日益明显,呈現頻率提高、强度加大、手段翻新、內容增多等特點,涉華貿易摩擦有增无減。如2009年11月,美國商務部對中國出口的金屬絲網托盤實施的懲罰性關稅上限達到驚人的438%。同年底,美國國際貿易委員會批准對中國輸入的約27.4億美元的油井管征收10.3%至15.78%的關稅,創下美國對華貿易制裁的金額之最。此外,美國貿易保護的產品從服裝、玩具等勞動密集型產业不斷轉向勞動和技術密集並重型的如造紙、鋼鐵等行業。隨著美國大選的日益臨近,奧巴馬政府的對華贸易政策態度漸趨強硬,其在2012年初的國情咨文中宣布建立一个貿易執法部門,專司調查所谓像中國這樣國家的“不公平貿易行為”。2月28日,美國啟動跨部門的貿易稽查中心,以助推奧巴马政府實現增加出口的目標,以及協同美國多個部門應對来自全球的不公平貿易行為,目标直指中國。3月5日,參議院通过了修訂“1930年關稅法”的法案,保留了美國商務部針对中國等國政府補貼的商品進行征稅的權力。此後,中美貿易摩擦漸趨頻繁。僅在今年5、6月間,美國商務部就多次發起對華雙反调查和貿易救濟調查,涉及中國高壓鋼瓶、太陽能光伏產品、應用級風塔等多個行業。由此,美国已成為與中國貿易摩擦最頻繁的國家。

  由於中美雙邊經濟失衡的局面難以改變,中國作為美國最大的貿易逆差來源國和最主要債權國的地位短期內難以改變,在中國貿易順差積累的美元回流美国債券市場的同時,美國對華贸易摩擦也將持續惡化。

  2.人民幣匯率議題成為中美关系熱點。

  早在小布什时期,美方不少人士認為中國政府刻意壓低人民幣匯率,導致美國對华貿易的巨額逆差,因此要求人民幣汇率迅速大幅升值。金融危機後,美國未能通過弱势美元拉動國外對美國商品的需求。由於經濟复蘇乏力、失業率高企,美國政客習慣性地尋找替罪羊。未實行浮動匯率制的中国成為重要靶子。2010年以來,美國國會議員多次提出涉及人民幣匯率問題的議案,指責中國操縱匯率獲取競爭優勢。其中,2011年10月11日在參議院獲得通過的俄亥俄州联邦參議員施羅德·布朗(Sherrod Brown)提出的“2011年貨幣匯率監督改革法案”(S.1619),要求美國政府對“匯率被低估”的主要貿易夥伴征收懲罰性關稅,迫使人民幣加速升值的意圖明顯。雖然人民币升值並不能從根本上扭转貿易逆差,但美國一些政客不願承認巨額貿易赤字及聯邦債務的背後美國政府長期“寅吃卯糧”等深層次的問題,反而强壓中國調整匯率。加之美國總统大選在即,提 出人民幣 匯率議題會給政客帶來可觀政治收益。

  同時,由於美國對外資產以外幣計價,而對外負債以美元計價,債權國貨幣升值一方面可以減輕美國的債負,有利於美國负債型經濟發展模式的延續;另一方面,目前中國逾3萬億美元外儲中的大部分以美元資產形式存在。若按美國意圖讓人民币大幅升值,將導致中國國家財富的巨大損失及國力的削弱。基於中美經济關系以及美債問題的现狀,中美匯率議題的博弈已經成为雙邊關系中的主要議題,並将呈現長期化的趨勢。

  3.兩國對債务關系的依賴將長期化。

  由于國際經濟格局及互補的經濟结構等原因,中美兩國形成了相互依賴的債務關系。中國難以通過投資国外實體經濟、大宗商品等沖銷高額的外儲。如美國政府嚴防中國染指事關美國核心競爭力的實体經濟和高技術領域,2011年2月華為公司收購美國三葉公司的失敗案例堪為典型。而其他發达國家的債券市場規模及安全性均不及美國。如2010年底以來,歐元區債務危機一波三折,美國政府不僅隔岸觀火,还想趁火打劫。
  美國的主權信用評級機構往往在部分歐元區國家的財政危機已現端倪之後,頻繁調降其主權信用評級,产生了火上澆油的效果。欧債危機的加劇使大量避險資金湧向美國,也导致中國等美債的持有者更难以分散投資。在中國經濟結構未能徹底轉型的情況下,中國積累的巨額外儲,除了大量投资美國國債以外,其他投資选擇較為有限。而且中國一旦購買了巨量美債,便難以在短期內大幅減持,结果造成中國對美債市場較大的依賴。對美國而言,為維護美元霸權,就需繼续對外輸出美元,其負債型經濟發展模式也難以徹底改變。因此美国難以消除對中國借貸的依賴。基於兩國在國際格局中的地位,美國一方面對中國的債权地位保持警惕,另一方面又积極鼓勵中國繼續購買美債。金融危机發生後,訪華的國務卿克林頓等美國高官無不強調美债的安全性,鼓勵中國繼續购買。美國此舉可以達到既獲得中國融資,客觀上又能通過美元貶值等手法汲取中国的財富、限制中國國力增長的目的。

  為保持對中國投資動向的把握以及鼓勵中國繼續購買美債,美國财政部2012年5月開始允许中國人民銀行直接從美國財政部購買國債,而不必通過華爾街金融機構代理。這是美国財政部首次給予外國央行如此“特殊待遇”。由此,外界便無法立即了解中國央行的買入信息,以防華尔街金融機構提高國債價格,但是中國央行在出售美國國債時,却要經由華爾街主要金融機構代理。雖然中國的買入信息不會立即為市場所知,但是美国財政部卻能更好掌握和跟蹤中國央行的購買信息和動向,減少此前對中國持有美债準確數額不明的困擾,為判斷中國對美經濟政策提供依據。此舉在很大程度上可以進一步固化中美債務關系,使中國對美國的借貸長期保持高位。

  總之,經年累積的美國国債問題已成為奧巴馬政府乃至今後美國各屆政府無法回避的、必須應对的問題,並將長期牽動著主要债權國和投資者的神經。考慮到中美經濟失衡在短期內難以改變,中國將長期依賴美國的出口市場、货幣和金融市場,而美國也將長期依赖中國的商品和借貸,因此中美債務關系將長期維持。在復雜多變的中美關系中,巨量美債犹如握在中國政府手中的一把双刃劍,既能傷人又會害己。中國在短期內大幅調整美債的持有量也只能是萬不得已時的選擇,而患上“債務依賴癥”的美國更不願意失去中國這個美債的最大買家。因此,尽管中美債務問題會滋生相关爭議,但又能加強兩國间至少是經濟上的依存关系,從而有利於促进中美政治關系的發展。可以預見的是,債務問題的廣泛关聯性必將繼續影響中美政治與經濟关系議題,並將考驗兩國領導人的政治智慧和應對能力,以期變美債這個“燙手的山芋”為中美長遠穩定關系的聯系纽帶。

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