構建政府黨政領導經濟責任審計評價指標框架

論文類別:經濟學論文 > 國際經濟論文
論文作者: 高前善
上傳時間:2013/1/31 9:15:00

  摘 要:本文在評述有關黨政領導經濟責任審計評價研究的基礎上,針對現有黨政領導經濟責任審計評價指標研究中存在的局限性,主要表現為方法上的歸納法、缺乏理論基礎和指標構建缺乏邏輯性,擬在現代西方產權經濟學的國家理論基礎上,采用演繹法,以日常行政、重大決策、遵紀廉政、工作業績四個評價模塊,構建黨政領導經濟責任審計評價指標的整體框架。並在扼要分析黨政領導經濟責任審計評價的特點和評價指標模塊間邏輯關系的基礎上,總結黨政領導經濟責任審計具體評價指標設置的原則,即邏輯一致原則、過程與結果並重原則、動態發展原則和一般指標和特殊指標相結合原則等,為規範黨政領導經濟責任審計提供一個參考依據。
  關鍵詞:國家理論;經濟責任;審計評價?

  政府黨政領導經濟責任審計(以下簡稱黨政領導經濟責任審計)是從20世紀90年代後期展開的具有中國特色的審計新領域。由於當前國家政治授權產生的代理問題與信息不對稱問題比較突出,因此,黨政領導經濟責任審計是當前對權力監督的一個重要手段,具有特殊的歷史意義。1999年中共中央、國務院聯合印發的兩個“暫行規定”和2006年修訂通過的新審計法為經濟責任審計提供了法律依據。但由於我國經濟責任審計尚處於探索階段,尤其是黨政領導經濟責任制尚未建立起來,黨政領導經濟責任審計對象特殊, 審計範圍廣泛, 不同層面的黨政領導幹部的工作範圍、工作對象差距很大,因此,探索和規範黨政領導經濟責任審計具有重要意義。更為重要的是由於經濟責任審計是針對“個人”的責任審計,黨政領導經濟責任審計直接涉及黨政領導幹部任期的是非功過,關系到黨政領導幹部的升黜,因此,審計評價是經濟責任審計諸環節的核心與關鍵問題。本文擬在現代西方產權經濟學的國家理論基礎上,構建黨政領導經濟責任審計評價指標的整體框架,並扼要探討黨政領導經濟責任審計具體評價指標設置的原則,為進一步出臺黨政領導經濟責任審計的實施細則或經濟責任審計準則的制訂、規範黨政領導經濟責任審計提供一個參考依據。
  一、相關研究評述
  界定黨政領導經濟責任審計內容是構建黨政領導經濟責任審計評價指標框架的基礎。2006年修訂的新審計法第25 條規定: “審計機關按照國家有關規定, 對國家機關和依法屬於審計機關監督的其他單位的主要負責人, 在任職期間對本地區、本部門或者本單位的財政收支以及有關經濟活動應負經濟責任的履行情況進行審計監督。”,這僅僅給出我國經濟責任審計監督的總體內容,對構建經濟責任審計評價指標提供了指導意義。現實中黨政領導經濟責任審計內容十分復雜,想用一把尺子來界定其審計內容是很難做到的。吉林省審計學會課題組[1]在總結一些典型地方黨政領導經濟責任審計實踐經驗的基礎上,歸納了黨政領導經濟責任審計內容。他們將黨政領導幹部經濟責任的範圍分為四個層面、三個範疇和二個系統。四個層面主要由省部級、地廳級、縣(區)局級、鄉、科級四個層面的幹部。三個範疇主要包括塊塊領導幹部、條條領導幹部、事業單位領導幹部。二個系統包括黨委系統和行政系統。並提出采用一般分類與特別分類兩種辦法來探討黨政領導經濟責任審計的內容,認為黨政領導的經濟責任審計的一般內容應該包括三個方面:(1) 審計黨政領導幹部所在地區、部門、單位財政財務收支的真實合法性。(2) 審計黨政領導幹部在執政期間重大公共投資項目的效益。(3)審計、評價黨政領導幹部在執政期間主要工作目標完成情況。最後根據行政區黨委,行政區政府領導、政府部門領導界定了黨政領導幹部經濟責任審計的特別內容。在審計署2007—2008年立項課題研究報告(2009)中,以蔡春教授領銜的西南財經大學課題組[2]的《經濟責任審計評價方法研究》將黨政領導和企事業負責人的目標經濟責任的內容分為治理責任、管理舞弊控制責任、經濟權力控制責任、效益或績效責任和環境保護責任,並根據各類目標經濟責任,構建相應的經濟責任審計評價指標。將黨政領導經濟責任評價指標分為民主政治建設和績效兩個方面的評價。民主政治建設方面主要包括權力範圍、組織結構和問責體系、信息透明度、廉潔自律、申訴和執行機制、黨風廉政內部監督制度落實、政務公開程度等指標;績效方面包括真實性、客觀性、合法性、投入產出的“3E”、內部控制、資源利用等指標。青島市審計局課題組[3]的《部門領導幹部經濟責任審計評價方法研究》將政府部門分為經濟運行管理部門和社會事務管理部門,在確定部門經濟責任審計內容的基礎上,將部門經濟責任審計評價指標分為經濟決策權指標、經濟管理監督權指標、經濟執行權指標和履行廉政職責情況指標四大類。劉世林和牛玉韜[4]認為經濟責任審計評價指標應與評價對象、評價責任、任職目標、評價範圍掛鉤,並構建了經濟責任審計評價指標體系。該指標體系給出的黨政領導經濟責任審計評價的一級與二級指標為:(1)財政財務收支評價(主要包括財政預算執行情況、資金收入與支出、企業財務收支情況等)。(2)資產管理與購建評價(主要包括資產綜合情況、長期資產管理情況、流動資產管理情況、固定資產購建情況等)。(3)經營業務管理績效評價(主要包括綜合經濟社會發展水平、社會和諧和經濟發展環境情況、領導幹部決策能力和水平等)。(4)個人及行政執法情況評價(主要包括組織性違法違紀情況、個體性違法違紀情況)。?
  以上研究對黨政領導經濟責任審計評價指標體系的構建提供了有益的借鑒,但不同程度地存在著局限性:(1)審計內容界定和審計評價指標框架的構建多采用歸納法對評價指標進行分類,沒有運用演繹法,將審計評價指標框架構建在一個紮實的理論基礎上。(2)各研究采用不同的分類標準構建審計評價指標框架,但由於主要采用的是歸納法,沒能顯示各類指標之間邏輯關系,同時各類指標也難免存在一定的重復交叉內容。本文擬以現代西方產權經濟學中的國家理論為基礎,著眼於黨政領導經濟責任審計評價指標整體框架的構建及具體評價指標設置的原則,但本文並不涉及具體的審計評價指標的構建。?
  二、以國家理論為基礎的黨政領導經濟責任審計評價指標框架的構建?
  現代西方產權經濟學中的國家理論包括規範的國家理論和實證的國家理論。所謂規範的國家理論,主要是對國家行為的矛盾性質進行思考,它有三個基本內容:一是從國家在某些方面所具有的任何其它組織和個人所無法替代的角度論證國家行為的合效性;二是從信息的缺失和國家行為的個人性來論證國家行為所包含的違背經濟效率原則的性質;三是界定國家經濟行為的邊界;而實證國家理論主要是探索國家行為根據的理論,主要是關於國家的本質和對國家“悖論”的解釋。由於規範國家理論可以為黨政領導經濟責任審計內容提供了理論依據,所以這裏是以規範的國家理論來構建黨政領導經濟責任審計評價指標框架。根據規範國家理論,國家在產權界定、保障私人權利、提供公共物品等方面具有任何其它組織和個人所無法替代的作用,具有合效的性質;但由於國家行為的強制性(即非市場自由交易)和關於國家行為成本和收益的可靠信息的缺乏以及國家行為的個人性可能導致國家行為對帕累托效率的偏離,具有違反效率的性質。國家經濟行為的邊界是國家組織比其它任何組織和個人具有優勢的經濟領域。圖1是從規範國家理論的角度,給出黨政領導經濟責任審計評價指標的整體框架。

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  在黨政領導經濟責任審計實務中,六個審計評價模塊可進行相應簡化:(1)國家界定產權的法律法規的制定具有很強的程序性,一般不能歸結為黨政領導的“個人責任”,因此,有關法律法規的制訂一般不作為黨政領導經濟責任審計與評價的內容。(2)權利範圍模塊並入日常行政與執法和重大經濟決策兩個模塊中,但這裏要特別註意的是,由於現代國家大多偏離了古典經濟學中的充當“守夜人”的國家模型,現代國家基本奉行凱恩斯的經濟幹預政策,不僅是公共物品的供應者,而且充當了私人物品的供應者和需求者,因此,重大經濟決策審計評價不僅包括了提供公共物品經濟決策,也包括了其它如大額非常規經濟撥款、大額非日常采購等重大決策。總之,黨政領導經濟責任審計評價指標框架可分為四個模塊:(1)日常行政與執法,簡稱“日常行政”評價模塊。(2)重大經濟決策,簡稱“重大決策”評價模塊。(3)遵紀守法與廉政建設,簡稱“遵紀廉政”評價模塊。(4)工作業績、經濟目標完成情況與社會滿意度等,簡稱“工作業績”評價模塊。?
  由於黨政領導經濟責任審計評價的具體指標在不同級別、不同類型的黨政部門之間存在很大差異,且黨政領導經濟責任審計評價的具體指標也是動態變化的,所以本文將著重於黨政領導經濟責任審計評價指標體系的整體框架的構建(如表1所示)。?
  在以上黨政領導經濟責任審計評價的幾個模塊中,重點和難點是重大決策中的重大經濟決策和工作業績的評價。重大經濟決策的特點是:(1)重大經濟決策責任一般可以直接問責到負責人。(2)重大經濟決策的效果復雜,往往涉及經濟效益、社會效益和生態效益,很多效果無法進行定量分析。(3)重大經濟決策的效果往往具有時滯性,甚至有的項目的短期和長期效果是矛盾的,黨政領導重大經濟決策的經濟責任審計評價按照決策—執行—結果的順序,主要是對三個方面的評價:重大決策的合規性評價、執行過程評價和結果的效益性評價,效益性評價是對重大經濟決策的經濟性、效率性、效果性、公平性和環境性評價,即通常說的“5E”評價。顯然具體評價指標對於不同的重大經濟決策也是不同的。由於公共投資項目是重大經濟決策中最為復雜,審計評價最難的,所以這裏給出公共投資項目的評價指標體系,如表2所示。?
  
  表2黨政領導重大公共投資項目?
  決策的經濟責任審計評價指標?
  評價內容層次與具體指標
  合規性立項程序合規性;可行性研究科學性;概預算合理性
  決策執行過程項目內部控制及其執行情況(項目責任制、建設程序控制、現場控制);概預算執行情況;項目進度;項目質量指標;項目安全指標
  效益性經濟效益(常規的財務指標如投資回收期、投資收益率、財務凈現值,財稅貢獻等);環境效益(能源消耗和汙染排放等指標);社會效益(增加就業,增加群眾收入,促進公平等)?
  黨政領導的工作業績、經濟目標完成情況和社會滿意度的評價在不同類型、不同級別的政府部門間的差異最大,變化最大,這方面的評價往往存在著指標設計爭議大,數字不易獲取,缺乏客觀評價標準等困難,工作業績評價指標如表3所示。
  表3中社會和諧度評價的具體指標包括恩格爾系數、貧困人口占總人口比率、就業率、居民平均受教育程度等;社會滿意度評價的具體指標包括基尼系數和群體事件發生率等;幹部管理水平評價指標包括:中層以上幹部群眾評議合格率、中層以上幹部群眾投訴升降率和高級技術人才流失率。?
  三、黨政領導經濟責任審計評價指標設置的原則?
  下文筆者將在扼要分析黨政領導經濟責任審計評價特點及各評價模塊間的邏輯關系基礎上,總結黨政領導經濟責任審計評價指標設置的原則,但完整具體的評價指標不是本文研究內容。?
   黨政領導經濟責任審計目標是對黨政領導在任職期間經濟責任履行情況的真實性、合法性和有效性的評價,包括對“經濟履行過程”和“經濟履行結果”的評價。“日常行政”模塊是對黨政領導日程行政執法的經濟履行過程的評價,包括對財政財務收支、行政執法、資產管理、內部控制、權力範圍等內容的評價;“重大決策”模塊是對重大經濟決策程序合規性、決策執行管理與重大經濟決策結果的效益性等三方面的評價;“遵紀廉政”是反映黨政領導在日常行政和重大經濟決策過程中的遵紀守法和廉政建設情況;“工作業績”模塊從履職結果上集中反映了以上三個模塊的履職情況。由於不同類型、不同級別政府部門的工作業績表現不同,所以該模塊宜分不同類別、不同級別設置評價指標。各模塊的邏輯關系如圖2所示。?
  ?
  圖2 黨政領導經濟責任審計評價模塊的關系圖?
  黨政領導經濟責任審計評價與國企負責人經濟責任審計評價相比,具有的特點主要有:(1)由於黨政領導從事的社會宏觀經濟、社會事務和行政事務管理工作,其工作結果大多不能進行定量分析,所以黨政領導經濟責任審計評價指標設置應涵蓋黨政領導履職過程與履職結果,而對國企負責人經濟責任審計評價偏重於負責人對企業最終經濟業績的影響。(2)動態性。由於社會經濟的發展及政治體制的改革,黨政領導的職責與目標經濟責任在不斷發展,因此黨政領導經濟責任審計評價指標應是動態發展的,這點在“遵紀廉政”和“工作業績”兩個評價模塊中表現更為突出。(3)差異性。區域黨委、區域政府、政府部門之間;經濟管理政府部門與社會事務管理政府部門之間;不同級別政府之間,其黨政領導的經濟責任存在很大差別,因此,不同類型和級別的黨政領導經濟責任審計評價指標的設置存在很大的差異,這點在“工作業績”評價模塊表現最為突出。?
  綜上所述,我們可將黨政領導經濟責任審計評價指標的設置原則總結為:?
  (1)邏輯統一原則。各評價模塊的黨政領導經濟責任審計評價指標的設置保持邏輯一致,應避免指標間的重復、脫節和沖突的現象。(2)過程與結果並重原則。黨政領導經濟責任審計評價指標的設置要涵蓋黨政領導履行經濟過程和履職結果。(3)動態發展原則。黨政領導經濟責任審計評價指標的設置要根據經濟社會的發展與政治體制改革的要求,在評價指標的框架內,做到動態調整和不斷發展。(4)一般指標和特殊指標相結合的原則。正如上文所述,黨政領導經濟責任審計評價的差異性主要表現在“工作業績”評價模塊上,為了設置簡化科學的評價指標,對“日常行政”、“重大決策”與“遵紀廉政”三個評價模塊,可設置通用的黨政領導經濟責任審計評價指標,至少可設置通用的二級評價指標,而對“工作業績”模塊,可分不同類別、不同級別設置特別的評價指標。

  

參考文獻


  [1] 吉林省審計學會課題組.談黨政領導幹部經濟責任審計內容的界定[J].審計月刊,2007,(4).
  [2] 西南財經大學課題組.經濟責任審計評價方法研究[R].審計署立項課題研究報告(2007—2008),北京:中國時代經濟出版社,2009.?
  [3] 青島市審計局課題組.部門領導幹部經濟責任審計評價方法研究[R].審計署立項課題研究報告(2007—2008),北京:中國時代經濟出版社,2009.?
  [4] 劉世林,牛玉韜.經濟責任審計評價指標和評價程序[J].中國內部審計,2006,(12).?
  [5] 劉世林,方偉明.經濟責任審計理論與實務[M].北京:中國時代經濟出版社,2006.?
  [6] 陳美衍.現代西方產權經濟理論研究[D].復旦大學博士學位論文,2008.

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