我國進出口商品監督管理體系探析

論文類別:經濟學論文 > 國際貿易論文
論文標簽:出口貿易論文
上傳時間:2016/2/24 6:30:00

【內容提要】本文回顧了我國進出口商品監督管理工作的歷史和現狀,研究適應我國國情的進出口商品監督管理體系,闡述了體系目前存在的問題、未來發展面臨的挑戰並分析其原因,最後提出了構建完善體系的政策措施。
論文關鍵詞:進出口商品,監督管理體系,探析
  一、 我國進出口商品監督管理的現狀
  進出口商品監督管理是在國際貿易流通領域中,對貿易商品的符合性進行的檢驗和監督管理的活動。我國的進出口商品檢驗始於19世紀後期,1989年出臺《中華人民共和國進出口商品檢驗法》,確立了進出口商品監督管理工作的法律制度。2005年頒布《中華人民共和國進出口商品檢驗法實施條例》,作出了更加具體的規定。我國進出口商品監督管理的現狀:
  (一)工作職能
  隨著我國經濟建設和對外貿易的發展,進出口商品監督管理工作的職能作為我國政府行政職能的組成部分也在不斷調整和完善。從工作的範圍、內容上看,主要集中在政治職能、經濟職能、社會服務職能。從運行的過程來看,主要包括計劃、組織、指揮、控制和規範職能。
  (二)職責和組織機構
  2001年,國家質量技術監督局與國家出入境檢驗檢疫局合並,組建國家質量監督檢驗檢疫總局(以下簡稱國家質檢總局),直屬國務院,管理全國進出口商品檢驗工作。主要職責是組織起草有關進出口商品檢驗方面的法律、法規草案,研究擬定商檢工作的方針政策,制定和發布有關規章、制度;組織實施進出口商品法定檢驗和監督管理工作;垂直管理出入境檢驗檢疫機構等。國家質檢總局在各省、自治區和直轄市設立35個直屬出入境檢驗檢疫局,300多個分支局、200多個辦事處,負責轄區進出口商品監督管理工作。
  (三)工作制度
  一是根據WTO/TBT協定規定的合法目標,遵循保護人類健康和安全、保護動物或者植物的生命和健康、保護環境、防止欺詐行為、維護國家安全的原則,確定以法定目標為進出口商品監督管理工作的原則。二是《商檢法》規定,對列入《出入境檢驗檢疫機構必須實施檢驗的進出口商品目錄》(以下簡稱目錄)的進出口商品實施是否符合國家技術規範的強制性要求的合格評定活動。
  (四)主要特征
  從近年來進出口商品監督管理工作改革發展的歷程看,我國加入世貿組織以來,進出口商品監督管理法律法規體系正逐步得到完善,運用WTO規則和國際通行做法,初步形成建立了技術性貿易壁壘應對機制和技術貿易措施體系,將工作重點向安全、健康、衛生、環保、反欺詐法檢目標轉移,對進出口企業實施分類管理,采用逐批檢驗、監督檢驗等監督管理方式和型式試驗、過程檢驗、符合性驗證、符合性評估、合格保證、備案登記等行之有效的監督管理模式,使監督管理開始由單純的產品檢驗檢測向全面合格評定轉變,初步呈現了“監管有效、方便進出”的管理特征。
  二、我國進出口商品監督管理體系的主要內容
  (一)內涵和法律依據
  體系的內涵主要是指為實現進出口商品監督管理目標而相互關聯、相互作用的一組要素,它包括為實施監督管理工作所需的政策和技術規範,工作制度,合格評定程序,資源保障,績效評價及反饋機制等。
  《商檢法》及其實施條例是體系運行的基本法律依據。遵守世貿組織規則,履行入世協議的各項規定是我國政府加入世貿組織的莊嚴承諾,體系作為國家管理和調節國際貨物貿易的重要措施和手段,我國加入並承諾遵守的各項國際公約和協議共同構成了監督管理體系又一重要的法律基礎。
  (二)基本結構和運行機制
  體系作為國家在進出口領域中實施的一項技術性貿易措施,其職能從本質上講是一種合格評定活動。其基本結構由基本政策、國家技術規範的強制性要求、監督管理工作制度、合格評定程序、相關資源保障、績效評價和反饋機制等6個部分構成。
  體系從其目標和運行特點分析,是一項質量管理活動,其運行機制必須符合質量管理活動的規律,即過程方法,通過策劃、實施、檢查、處置這一“PDCA”循環,使用相關資源和管理技術,將監督管理需求(輸入)轉化為合格評定結果(輸出)的過程。“PDCA”循環體現質檢部門貫徹執行國家監督管理政策和監督管理工作制度,運用相關資源,履行對進出口商品的檢驗和監督管理職責,為社會提供公平公正的合格評定服務,並通過績效評價和反饋機制持續改進監督管理體系,以實現國家對外貿易和進出口商品監督管理的政策目標。
  (三)構成要素
  1、基本政策及其原則
  對進出口商品實施法定檢驗是國家宏觀調控出口貿易,管理進出口商品質量的基本政策之一,是進出口商品監督管理體系的基礎,此項政策集中體現在《商檢法》及其實施條例中,在政策制定過程中遵循了市場準入原則和WTO/TBT協定的基本原則。
  2、國家技術規範的強制性要求
  《商檢法》規定,必須實施的進出口商品檢驗,是指確定列入目錄的進出口商品是否符合國家技術規範的強制性要求的合格評定活動。國家技術規範的強制性要求是指國家法律規定必須符合的產品性能,還包括適用於產品的符號、包裝、標誌或標簽要求。目前主要在我國政府簽署的國際公約、協定,頒布和正式發布的法律,行政法規,部門規章,規範性文件以及強制性標準、條款中規定。
  3、監督管理工作制度
  是指國家質檢總局按照國家技術規範的強制性要求,在對進出口商品和相關企業實施合格評定活動中所遵循的工作規則和工作規範,集中體現在《商檢法》及其實施條例中,主要包括:法定檢驗,抽查檢驗;出廠前的質量監督管理和檢驗;裝運前預檢驗;驗證管理;註冊登記管理;加施商檢標誌或封識等。隨著進出口貿易的發展,工作制度也在不斷發展和完善。
  4、合格評定程序
  在WTO/TBT協定中,可看出國際通行規則對合格評定程序的定義為:任何直接或間接用以確定是否滿足技術法規或標準有關要求的程序。包括抽樣、檢驗和檢查;評估、驗證和合格保證;註冊、認可和批準以及各項的組合。表現形式可分成檢驗類、認證類、認可類和註冊批準類四個層次。
  《商檢法》規定:列入目錄的商品,按照國家技術規範的強制性要求進行檢驗;尚未制定國家技術規範的強制性要求的,應當依法及時制定;未制定以前,可以參照國家質檢機構指定的國外有關標準進行檢驗。合格評定活動在監督管理工作中體現為:按照《商檢法》及其實施條例的規定,依據國家技術規範的強制性要求,遵循TBT協定的通行規則,對進出口商品和企業進行分類管理,確定具體適用的監督管理方式實施監督管理。
  5、相關資源保障
  為保證監督管理體系的有效運行,保證監督管理目標的有效實現,除了明確完整的法律法規和技術規範的要求、監督管理的政策和工作制度、合格評定程序外,應為質檢部門實施進出口商品監督管理活動提供必要的組織機構人員保障、科學技術保障、信息化保證等保障條件。
  6、績效評價和反饋機制
  主要指對監督管理工作所取得成效或存在問題的評價和反饋。是監督管理體系的內部監督機制,保證了監督管理體系的持續改進和提高。主要包括體系內部的評價和反饋、對進出口商品質量的評價和反饋、對進出口企業的評價和反饋。
  三、我國進出口商品監督管理體系目前存在的問題、未來發展面臨的挑戰及其原因分析
  (一)目前存在的主要問題及其原因分析
  一是監督管理體系政策理論研究不夠,缺乏長遠、合理的規劃。突出體現在總結經驗、把握規律不夠主動,分析形勢、預測趨勢不夠及時,制定政策缺乏系統性,工作前瞻性不強等。二是監督管理體系技術法規建設相對滯後,標準科研基礎還比較薄弱。與新《商檢法》配套的規章制度制修訂的進度不快,特別是在監督管理體系重點轉移方面,缺乏配套的政策規章,目錄調整存在不科學、不合理、不及時等問題。三是監督檢查機制不完善,監督管理體系的有效性有待提高。內部工作稽查、監督檢查比較薄弱,尚未形成完善的監督檢查機制;缺乏必要的工作績效考核制度及獎懲通報制度。四是監督管理體系的轉變尚處在起步階段。監督管理的內容已由原來的商品質量、規格、數量、重量、包裝以及是否符合安全、衛生要求修改為現在的確定目錄內的商品是否符合國家技術規範的強制性要求的合格評定活動。但體系總體轉變和建立尚處在起步階段。五是人力資源和技術資源不適應把關要求。隨著國民經濟和外經貿的持續高速發展,監督管理對象的數量、種類、結構以及監督管理的方式等都發生了重大的變化,目前質檢部門存在人力資源和技術資源不適應的問題。
  (二)未來發展面臨的主要挑戰及其原因分析
  一是面臨著維護國家經濟安全、保護國民健康安全和保護環境的挑戰。當前,發達國家高科技材料、技術和產品在制造業的廣泛應用使我國消費者的生命健康安全面臨潛在危險,國外生活垃圾、工業廢料甚至核廢料正威脅著我國的生態環境。如何合理運用技術手段限制重要物資和資源外流,遏制國外優勢產品大量湧入,嚴禁“洋垃圾”的非法進口等是擺在監督管理工作者面前新的、嚴峻的課題。二是面臨著應對國外技術性貿易壁壘的挑戰。我國是出口大國,技術性貿易壁壘嚴重阻礙我國產品出口,對外貿穩定增長和經濟持續發展造成不利影響。如何合理運用監督管理手段應對國外技術性貿易壁壘,督促和引導企業跨越技術壁壘擴大出口是對監督管理工作的新挑戰。三是面臨著促進外貿轉變增長方式的挑戰。隨著我國外向型經濟的迅猛發展和出口的大幅增長,出口商品結構不合理,產品檔次低,企業效益差等問題也日益突出,外貿風險不斷加劇,對轉變外貿增長方式,優化出口結構,提高外貿質量和效益提出了新的要求,也對監督管理工作如何適應和促進這一轉變提出了新的挑戰。四是面臨著提高質檢把關能力的挑戰。質檢技術執法部門人員素質、檢測實力、管理水平等,直接決定了監督管理工作公正性、準確性和實效性,要求政府職能部門必須進一步加強能力建設,切實提高把關服務的能力。
  四、構建我國完善的進出口商品監督管理體系的政策措施
  (一)要明確體系的戰略目標和發展方向
  戰略目標應是在國家相關法律法規的框架內,合理運用國際通行規則,依據國家技術規範的強制性要求,全面、科學、便捷地實施進出口商品的合格評定活動,有效促進對外貿易的發展,保護人類健康和安全,保護動植物生命和健康、保護環境,切實維護國家的經濟利益和經濟安全。其發展方向應體現在以下方面:
  1、要日益健全和完善法律、技術規範和標準體系。要依據參照國際相關法律和我國加入並承諾遵守的國際公約、協定,制定完善我國進出口商品監督管理工作相關的法律和技術規範,標準的覆蓋範圍和技術的先進性要不斷提高,擁有我國自主知識產權的國際標準要在監督管理工作中得到運用。
  2、要更加突出在國家宏觀經濟調控中的作用。體系是從滿足對進出口商品監督管理要求而形成、發展起來的,隨著對外貿易的發展和市場經濟體制的日益成熟和完善,體系在宏觀調控進出口,保持進出口貿易平衡和國際收支平衡等宏觀經濟調控方面應揮越來越重要的作用。
  3、要完善發展監督管理和合格評定程序的理念。在理念上要變“不符合假定”為“符合性假定”。在合格評定程序的選用上,檢驗、檢查等直接合格評定程序要在相當程度上被認證、認可等間接合格評定程序所取代。
  4、監督管理方式要從以檢驗為主向監督管理的方向發展。以“批批檢”為主的方式難以適應進出口貿易的迅猛發展,在今後的體系中,應從檢驗檢查向監督管理的工作方式發展的方向。
  5 技術法規、工作制度和合格評定程序要更加公開、透明,國際間合格評定合作和結果互認要成為潮流。根據WTO/TBT協定中的透明度原則,體系相關的技術法規、監督管理工作制度和合格評定程序應向其他成員通報並接受相關方的評議。WTO/TBT協定中的等效和相互認可原則鼓勵成員國通過認可給予其他成員有關合格評定機構適當和持久的技術資格。國際間合格評定結果的互認要成為全球合格評定活動的主流和方向。
  6 具體合格評定活動要逐漸轉交給社會中介機構進行。政府職能轉變的重點之一是建設“小政府,大社會”,因此,體系中具體的檢驗、檢查、認證等合格評定活動可以交由社會中介機構承擔,質檢機構應切實加強對社會中介機構的管理和監督檢查職能。
  (二)要明確體系的地位和作用
  1、要明確體系的地位
  (1)要作為我國技術性貿易措施體系的主體。應盡快建立我國的技術性貿易措施體系,這一體系應由技術法規體系、標準體系、監督管理體系、認證認可體系等部分組成。其中技術法規、標準體系為監督管理體系的有效運行提供了基礎和依據,認證認可體系是監督管理體系的有益補充。對進出口商品開展合格評定活動,應對國外技術性貿易壁壘,實施我國技術性貿易措施,保護人類健康和安全、保護動物或者植物的生命和健康、保護環境、防止欺詐行為、維護國家安全的重任主要是由監督管理體系承擔的,因此要作為我國技術性貿易措施體系的主體。
  (2)要作為我國質量監督檢驗檢疫體系的重要組成部分。監督管理體系要作為我國質檢體系的主要組成部分。它與質檢法規體系、標準體系、認證認可體系、信用體系、科技保障(信息化)體系、資源保障體系、質檢其他體系(如食品安全監管體系、質量安全監管體系、市場監管體系等)以及相關的工作機制(包括預警應急、電子監管等)共同組成國家質檢體系。
  (3)要在國家經濟貿易中成為國家宏觀調控的重要技術支撐。要建立大宗戰略資源類商品動態質量監控和預警平臺工作,逐步完善我國在調控進口大宗戰略資源商品質量監控的執法體系,切實發揮質檢系統職能優勢,合理運用WTO規則和國際通行做法,有效限制過量進口,服務國家宏觀經濟調控。
  2、要明確體系的作用
  監督管理體系作為我國對進出口貿易整體管控的一個重要組成,應突出以下作用:一是要成為國家主權的象征;二是要有效保護人類健康和安全、保護動物或者植物的生命和健康、保護環境、防止欺詐行為、維護國家安全;三是要成為應對國外技術性技術壁壘和實施我國技術性貿易措施的有效手段;四是要發揮市場準入功能,維護公平公正的進出口貿易秩序;五是要要宏觀調控貨物進出口,保持進出口貿易和國際收支平衡,維護經濟持續穩定發展;六是要加強利用信息引導和社會服務職能,為進出口企業提供社會公共服務。
  (三)要完善體系建設的具體措施
  體系從其目標和運行特點分析,實質是一項質量管理活動,因此完善體系建設應註重以下方面:
  第一,要創新監督管理機制,不斷提高工作有效性。一要建立進出口商品監督管理模式轉變的機制。實現了進出口商品檢驗由單一產品檢驗測試向全面的合格評定轉變。對進出口商品按風險等級確定具體適用的監督管理方式,實施分類監督管理,提高了監督管理工作的有效性。二要逐步形成了技術性貿易壁壘應對機制。要及時公布具備檢驗能力的實驗室,積極參與相關標準制定,幫助出口企業及其供應商掌握技術要求和制定整改措施,促進我國產品的出口。三要完善目錄外商品監督抽查制度。要繼續加大對消費者反應強烈、社會關註、質量問題較多、影響安全、衛生、健康、環保、涉及欺詐行為的目錄外商品的抽查檢驗力度。
  第二,要創新監督管理手段,不斷提高工作效能。一要進一步推廣應用電子監管。要通過電子監管切實解決了嚴格準入、嚴密監管和快速驗放的矛盾。二要進一步完善了質量分析制度。要加強對重點商品年度質量分析工作,分析了質量趨勢和原因,適時掌握變化趨勢,及時向各級政府、行業、企業通報。有針對性地指導生產出口企業和行業改進產品提高質量,同時也促進質檢機構自身完善監管措施提升工作成效。三要加強了實驗室檢測能力建設。進出口商品檢驗實驗室要努力形成商品門類齊全、設備先進、技術力量雄厚的實驗室網絡,為實現進出口商品監督管理工作的重點轉移轉變提供了技術保障,充分發揮檢驗檢疫技術把關和服務的作用。
  第三,要以《商檢法》為主線,全面加強監督管理和服務。一要認真貫徹條例,堅持依法施檢。要加大了對條例中新增條款、修改條款和內容建章立制的力度,按照條例認真履行職責,嚴格依法行政,依法加大了對違法行為的查處力度,強化了進出口商品檢驗執法。二要積極促進外貿增長方式轉變,促進擴大出口。要圍繞國家宏觀調控政策需要,著力落實《國家質檢總局關於“十一五”期間擴大出口、轉變增長方式、提高出口增長質量和效益的指導性意見》,突出了檢驗檢疫工作在轉變外貿“質”的增長中的關鍵作用。三要突出安全衛生環保,發揮技術支撐作用。緊緊圍繞《商檢法》確定的“安全、衛生、環保、健康、防欺詐”五項目標,加強了對進口醫療器械、廢物原料、舊機電等敏感商品的監督管理工作。積極發揮檢驗檢疫技術支撐作用,加強涉及國計民生商品的監督管理工作,有效配合國家宏觀調控。四要配合國家轉變對外貿易增長方式的戰略要求,加強對促進進出口的服務。要通過大力推廣直通放行制度,提高出口貨物通關速度,必須強化源頭監管,轉變監督管理模式,突出監督管理的重點,圍繞安全衛生、環保、健康和反欺詐,加強對進出口大宗資源性產品、成套設備、化學品及涉及人身健康的食品等的監督管理。

參考文獻


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