關於論轉型期政府誠信的重塑

論文類別:經濟學論文 > 新經濟學論文
論文作者: 王瑞 劉彥
上傳時間:2012/12/3 10:37:00

摘要:當前中國社會处於劇烈的社會轉型期,政府誠信缺失現象比較嚴重,從而制約了整個社會信用體系的建設。政府失信存在政治思想和制度建設兩方面的原因,政府失信有著嚴重危害,現代政府誠信的要义是要求政府及其工作人員在實現政府的社會管理職能和社會服務职能的過程中,應該做到誠實不欺,信守諾言,通過自己的行為體現對公眾的忠誠,並得到公眾的認可。最後,轉型期政府誠信重塑的途徑是:对公務人員加強以道德為支撐的誠信施政理念教育;規範行政管理體制,强化依法行政的觀念;加強政府信息公開;完善行政監督制度,加強對政府權力的监督制約;健全行政责任追究賠償制度,加強對失信行為的懲罰和追究論文下载。

  诚信是中華民族的傳统美德之一,有著深厚的歷史文化淵源。誠信不僅是一項基本的人际交往的倫理準則,更是一项重要的治理國家的政治和法律原則。在當代社會,政府诚信不僅是市場經濟的內在要求,同時,也是構建法治國家與和諧社會的基礎。政府是社會的管理中心,政府誠信則成為社會誠信體系的核心,是社會誠信體系的支撐。政府行為會對公眾產生深遠影響。如果政府失信,那麽,必然會對整個社会的信用體系產生惡劣的傳導作用,從而危及整個社會信用體系的建設。因此,要建立社會信用體系首先要樹立政府誠信。
一、政府失信的原因分析
當今的中國正处於一個劇烈的社會转型期,作為社會誠信的倡導者、维護者和管理者,政府應該樹立誠信的形象,承擔起維護社會誠信的責任。
造成政府失信行為的原因,主要有以下两個方面:
(一)社会的變遷
當前我國社會正面臨著深刻的社會轉型,由此所導致新舊兩種社會利益结構和價值觀念同時存在的現象,使人們無所適從,這是誘發政府誠信危機的根本原因。
正是由於社會處於转型期,舊的政治經济制度被打破,新的政治經濟制度尚未完全確立,人們處於一種無所適从的茫然狀態,這就給一些落後的舊观念甚至是錯誤的觀念創造了占領人們思想陣地的可乘之机,具體有以下兩點:
1.政府經濟人理論
作為公共權力的掌握者和公共利益的維護者,政府的行为不應當以追求自身利益作為目標。但是現實中,不少政府機構爭管理權、爭審批权、爭收費權、爭處罰权等,事實上默認了自身特殊經濟利益的存在,此時的政府已經忘記了自己公共利益維护者的角色,完全墮落成為自私自利的“經濟人”,采取種種不誠信的方式與民爭利,背離了自己應负的職責,最終導致政府失信行為的發生。
政府角色的錯位,會导致公務人員的行政行為目標發生偏轉,從公共利益的維護者變為追求個體利益最大化的“经濟人”。政府的這種自利性膨脹會使政府威信下降,形象受損,人民對政府的信任發生危机。同時,在我國現行政治體制下,政府公務人員存在著對黨委、政府組織、民眾等負責的義務,但是在行政實踐中,當對上級負責與回應民眾之間發生矛盾時,多數人傾向於選择前者而忽略後者。
2.負面行政傳統
由於2000多年的封建社會乃至計劃經濟時期,都是以人治代替法治,並且,這種人治觀念和權力本位思想在當代政府行為中依舊不同程度地存在,所以,在我國,人治觀念根深蒂固,“官本位”作為一種社會心理始終存在,人們習慣於按領導的意誌辦事。盡管20世紀80年代我國就對政府提出了“依法行政”的要求,但是時至今日,許多官員的法治意識、規则意識、依法行政意識依舊淡漠。這嚴重損害了法律的尊嚴,降低了民眾對政府的信任感。
此外,受小农經濟所滋生的政治集權化觀念和習惯影響,公民的政治參與性不高,習慣於依賴政府。在傳統的行政文化中,老百姓被排斥在權力結构和政治生活之外,缺乏政治自主意識和權利。
(二)政府誠信制度滯后是造成政府失信的制度原因
良好的信用意識來自有效的責任機制和監督制約機制。當前的政府失信表現,從表面看是道德缺失,實際上是政府誠信制度建設滯后造成的。行政管理體制的權責分離、責任模糊等現象的存在提高了政府失信行為發生的機會,而政府失信監督和懲罚機制的不健全則降低了政府失信的成本,這些制度缺陷導致了政府失信行為難以得到有效制止和及時更正。
行政管理体制不規範。受封建文化和計劃經濟體制的深刻影響,我國政府管理職能高度集中。随著市場經濟體制的建立,政府管理職能雖進行了相應調整,但由於政治體制改革的滯後,政府管理職能並沒有較大轉變。這為政府干預社會事務和微觀經濟活動提供了機會,嚴重損害了企業和社會組織的權益。
行政監督制度不完善,導致對政府權力的監督不力;行政責任追究賠償制度不健全,致使失信追究和惩罰機制短缺或效力不夠,造成對失信行為的懲罰不嚴或者根本不追究,失信的成本很低或根本沒有成本,無法從根本上遏制政府失信行為的發生。
二、政府失信的危害
政府誠信在社會誠信體系中居於核心地位,是社會誠信體系的支撐,直接影響公民個人誠信和企业誠信。由於政府行為與公众的切身利益息息相關,容易对公眾產生深遠影響。如果政府失信,那麽,必然会對整個社會的信用體系產生惡劣的傳導作用,從而危及整個社會信用體系的建設。具體而言,政府失信的危害主要表現為以下幾點:
(一)削弱政府權威,影響政治稳定
政治穩定來源於公眾對政府執政能力的认同和對政府制定的法規政策的遵守。政府誠信對國家的政治穩定具有重要影响,主要體現在兩個方面:一是政府誠信影響公眾的政治參与度。一個信譽良好的政府能獲得公眾的信任,從而在政府事务上贏得公眾的合作,激發公眾的政治參與熱情和積極性。二是政府誠信影響政府政策的制定和實施。政治的穩定離不開政府政策的順利實施,政府施政的結果影響政府執政能力和向心力。然而,政府政策的順利實施與公眾的認同和支持緊密相關,是政府制定新政策的基點或出發點。如果政府政策的制定和實施不是為了最廣大人民的根本利益,而是打著人民的招牌追求某些利益集團的利益,那麽必將會損害政府的诚信度,公眾也會極力抵抗政府政策的實施。這樣就會出現政府和公眾兩極對壘的混亂局面,政治穩定將不存在。
(二)破壞市場秩序,阻礙經濟發展
政府誠信是市場經濟發展的內在要求,對構建健康的市場經济秩序具有重要影響,具體表現為:一是政府誠信影響資源有效配置。一個誠信的政府能够為社會經濟發展提供良好的環境,能夠保證制度的穩定性和政策的可預期性,能夠建立公平公正的市場秩序,從而吸引大量的資金、人才和技術,增強經濟活力。二是政府誠信影響投資環境。失信於民、失信於外國政府和投資者的政府行為,違背了公平競爭的原則,會破壞該國的投資環境,影響國家形象,從而嚴重阻礙其經濟發展的國际化進程。我國在加入WTO之后,建立誠信政府更是世貿組織的规則要求。

(三)消解法律信仰,破壞法治建設
政府守法,乃是法治的真諦。對於實行法治,它固然要求每個人服從法律,但它首先要求的,卻是“政府守法”。這當然不是因為個人的守法不重要,而是因為政府的守法對於實現法治更為關鍵。依法行政是政府及其工作人員必須遵循的原則,其前提是政府必須講求誠信。不依法行政、不公開行政、濫用職權、貪汙腐敗都是政府失信的具体表現。它們嚴重破壞了法律秩序和法治國家建設。同時,公眾受政府失信的影響,對法律的權威性產生重大懷疑,更多地選擇違法或規避法律,而不是積極地守法、用法、尊重法律。美國著名法學家哈羅德·伯爾曼(Harold J.Berman)曾言:“法律只有被信仰,才能被有效執行。”[1]法治国家的實現關鍵在於法律在社会中的權威地位以及法律被公眾信仰的程度。政府失信將會極大地破壞法律在公眾心目中的威信,消解公眾對法律的信仰,建設法治國家就成了一句空話。
(四)激化社會矛盾,影響社會穩定
和諧社會應當是一种開放的動態的社會穩定過程,具体表現為政府能夠對公众提出的要求積極地予以回應和滿足,表現為政府能夠依法客觀公正、及時有效地處理各種社會矛盾,避免矛盾的積累和爆發,從而維持社會的繁榮穩定。而政府的種種失信表現,造成公民的合法權益無法及時有效获得保護,毀壞了公民對政府信任的根基。社會矛盾不僅無法得到有效解決和疏導,反而會導致官民矛盾和幹群關系緊張,从而最終威脅到社會穩定與和諧發展。

免費論文下載中心 http://www.hi138.com 三、政府誠信的要義
在傳統文化中,“誠”與“信”意義相近,主要的含義都有誠實不欺、真誠守信的意思。“誠”所透射的主要是指“內誠於心”,更強調行為主體主觀上的真誠、真實,其外在表現应與內在動機、意圖相一致;而“信”所凸顯出的主要是指“外信於人”,更強調行為主體信守諾言和履行承諾,做到言必信,行必果。誠信是內在和外在的有機統一。“誠”與“信”二者密切相連,前者為裏,後者為表;“誠”是“信”的根基,“信”是“誠”的外貌。
現代意義上的政府誠信,是指以政府及其工作人員為主體的誠信,政府及其工作人員在實現政府的社會管理職能和社會服务職能的過程中,應该做到誠實不欺,信守諾言,在自己的行為中體現對公眾的忠誠,而且這種行為還要得到公眾的認可。具體而言,政府诚信的要義包括以下三個方面:
(一)從內在方面看,诚信意味著政府須對公众懷有善良的動機
政府行為的目的是確定的,即一切行為都是為公眾服務,但是行為之下的動機卻是多樣的。基於社會契約理論而產生的现代民主政府應該是无私的,它對公眾誠信的動機也應當是單一的,即出於纯粹善良、無私的動機。為了誠信而诚信,以誠信為手段而實現政府之私利,都表明了政府與人民關系的不純潔。對公眾懷有善良之動機就是現代民主政府一項基础性的道德推論,是政府誠信的首要表現。[2]
(二)從外在方面看,誠信意味著政府須對公眾有忠誠的行動
根據美國學者約翰·羅爾斯的觀點,誠信原則是與“允諾規則”和“忠誠原则或公平原則”聯系在一起的一種精神。他認為,政府与公眾之間適用“允諾規則”,即“如果一個人在某些適當的環境中說出‘我允諾做某事’的話,那么他就一定要做此事,除非有免除這一允諾的條件形成。”而允諾作出之後,就應該“根據公平原則負起一種履行自己所作出的諾言的責任”,即將這种允諾忠誠地訴諸行動,這就是“忠誠原則”。[2]只有言行一致的政府才是一個誠信的政府。具體包括以下幾個方面:一是为保護公民合法權益,政府及其工作人員作出的行政行為,未有法定事由和經法定程序不得隨意撤銷、廢止或改變。二是對行政相對人的受益行政行為作出後,事後即使發现有輕微違法或對政府不利,只要行為不是因相對人過錯所造成,亦不得撤銷、廢止或改變。三是行政行為作出後,如事後發現有較嚴重違法情形或可能給國家、社會公共利益造成重大損失,必須撤销或改變此種行為時,行政機关對撤銷或改變此種行為給無过錯的相對人造成的損失应給予補償。
(三)政府對違背誠信的行為應當承担責任
誠信不僅是政府的一項道德義務,還是政府的一項法律義務。在政府行為的道德規範中,誠信是最基本的,它影響乃至決定著政府對其他道德規範的遵守。誠信是人類社會的基本而必要的道德正義原則,為了保證誠信在全社會的遵守,誠信開始从道德觀念轉化為法律规定。這個轉化在私法领域表現得淋漓盡致,誠信原則被奉為私法中的“帝王條款”。現在的民主政府同人民之間的關系不再是統治與被统治的關系,而更多地帶有了類似于私人契約的性質。政府都是基於社會契約理論而產生的,因此誠信原则也適用於政府存在的公法領域,成為政府的一項法律義務。因此,當政府出現違背誠信的行為時,應該承擔相應的责任,不僅僅是道德上的譴責,政治上的處理,還要包括法律上的懲罰。通過追究政府及其工作人員的責任,可以有效提高政府失信的成本,迫使相關責任人在行政活動中慎言篤行,增强責任意識,這樣才可以保證政府不變質,有效維護公眾利益。
四、政府誠信的重塑
政府誠信在現代社會誠信體系中居於核心的地位。加強政府的誠信建設,提高政府公信力,是建立和完善整個社會誠信體系的重中之重。要想推進全社會誠信體系建設,首先應該搞好的是政府的誠信建設,這對於完善社會主義市場經濟体制,帶動中國特色的信用體系建立,意義重大。那麽,如何在轉型期重塑政府誠信呢?筆者認為,應該從道德教育和法制建设兩方面入手,具體來講,包括以下五個方面:
(一)對公務人員加强以道德為支撐的誠信施政理念教育
政府必須代表最廣大人民群眾的根本利益,政府應以民為本,以服務公眾為最高宗旨,要公平和公正地對待每一個人,這是建設誠信政府的目標。民本政府意味著首先要做到對社會、對公眾讲誠信,要講實話、講真話,不弄虛作假,不欺上瞞下。
應該拋棄以往封建社會和資本主義社會的舊觀念,真正確立為人民服務和人民當家作主的新理念,政府公務人员不僅要做到對人民誠信,而且还要對人民的合理要求作出及時、高效的回應,不得无故拖延,在必要時還應當主动地向公眾征求意見,回答他們提出的相關問題,向他們耐心解釋政府的相關政策和法律規定,為公眾參與政府公共管理提供方便的途徑,增進公眾與政府之間的良性互動,進而提升政府誠信。

(二)規範行政管理體制,強化依法行政的觀念
政府的權力不是無限的,而是有限的,這個限度就是應該通過憲法和法律的明確授權,而且,必須嚴格依法行使。建立有限政府是構築政府誠信的關键,對於政府依法應該管的事情,一定要管好;對於政府不應該管的事情,不要亂加幹涉,因為一個權力無限、權力濫用的政府本身就是對诚信的踐踏。政府職能應该主要限於社會管理,主要是維護社會公正和市場秩序,不能與民爭利,任意侵犯私人領域。另外,政府的規模也應該是有限的。現代政府應當以精簡、高效为基本理念,要嚴格控制政府公務人員的數量,防止人浮於事,多頭管理的情況發生,做到以崗定編,以編定人,推行岗位責任制,把責任落实到個人。
政府的行政行為必須以法律為準繩,要做到依法行政。依法行政是提高政府形象,提高工作效率,取信於民的重要保证。依法行政,是指國家機關及其工作人員依據憲法和法律赋予的職責權限,在法律規定的职權範圍內,對國家的政治、經济、文化、教育、科技等各項社會事務,依法進行管理的活動。依法行政的本質是有效制約和合理運用行政權力,它要求一切国家行政機關和工作人員都必须嚴格按照法律的規定,在法定職權範圍内,充分行使管理國家和社會事務的行政職能,做到既不失職,又不越權,更不能非法侵犯公民的合法權益。政府如果能做到嚴格執法,堅持依法行政,嚴格按照行政程序辦事,就是政府踐諾,是政府诚信的體現。依法行政的基本價值取向應該是重在治權、治官,而不是治民。依法行政的基本要求應该是合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠实守信、權責統一。
(三)加強政府信息公開
通過健全政府信息公开制度,完善各類公開辦事制度,不斷提高政府工作透明度和公信力,使政府權力在阳光下運行。政府掌握的公共信息,除依法不能公開的信息(例如:涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私等的信息)外,應該向社會公開。要充分保障公眾的知情權,政府機關有義務将相關信息在規定的時間、地點公布於眾。另外,還應該对政府運作過程進行公開,具體包括政務公開、警務及司法公開、官員信息任前公示、政府信息網絡發布等內容。
只有建立打破政府對社會公共信息的壟斷和封鎖,才能保障公民知情權和監督權的實現,社会公眾才能參與國家決策,提出意见和建議。另外,通過政府信息公開,能夠使公眾獲得更加完備的信息,避免信息不對稱帶來的政府失信。
(四)完善行政監督制度,加強對政府權力的監督制約
應該加强對政府權力的內部和外部两方面的有效監督和制約。
第一,在內部監督方面,在搞好上級政府對下級政府监督的同時,也應強化下級政府對上级政府的監督;通過完善立法,強化專門的行政監察机關和審計機關的獨立監督權,保障其行政監督職能的充分發挥。
第二,在外部監督方面,通過完善相關立法,使權力機關的监督權更具可操作性,使其真正發揮應有的監督作用;通過完善司法制度,使我國法院、檢察院的財權、人權、物权徹底擺脫同級政府的約束,真正實現司法獨立;通過完善新聞立法,加強社會監督
(五)健全行政責任追究賠償制度,加強對失信行為的懲罰和追究
通過建立行政責任追究賠償制度,對失信行為的懲罰和責任追究,提高失信成本,從根本上遏制政府失信行為的发生。要通過制定“國家公務員公務失信行为責任追究條例”明確行政失信行為的法律邊界以及處罰形式,通過選舉、質詢、罷免等程序明確政府及其工作人員的政治責任。
各級行政機關的國家公務員在實施行政許可,實行辦事公開、服務承諾制度和在依法行政過程中因故意或過失或不正確履行規定的職責,影響行政秩序和行政效率,損害行政管理相對人的合法權益,給行政機關造成不良影響和后果的,應該依法追究其相應的行政責任和賠償責任。責任追究的方式為:批評教育或責令作出書面檢查;通报批評;取消當年評優評先資格;扣發年度崗位責任制考核獎;調離工作崗位或停職離崗培訓;給予行政紀律处分;責令辭職或辭退等。另外,因公務失信行為侵犯了公民、法人和其他組織的合法權益,造成損害的,还應該依照《中華人民共和國国家賠償法》的有關規定追究責任人的損害賠償責任。
總之,在當前社會大变革時期,我們的政府只有盡快真正实現從無限、封閉、官本位的人治政府,到有限、公開、民本位的法治政府的轉變,以負責的承諾和行為取信於民,才能引導整个社會的價值導向,才能帶動整個社會信用體系的建設。
參考文獻:
[1] 宋宇:《法治視域下的政府誠信之重塑》,黑龍江大學出版社2006年版第26—27頁。
[2] 劉松山:《論政府誠信》,載《中國法學》2003年第3期。

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