關於完善我國可再生能源法律制度的幾點建議

論文類別:經濟學論文 > 新經濟學論文
論文作者: 孫增芹
上傳時間:2012/12/11 9:10:00

 提要: 可再生能源是未來能源的基石,大力開發和利用可再生能源成為能源戰略的必然選擇。2009 年我國通過修改法律確立了現行的五項法律制度,但是該制度目前仍存在: 總量目標未以立法形式明確、並网技術標準缺乏、分類電價制度與費用補償制度的立法前瞻性不足等問題,因此,在借鑒國外可再生能源運作成熟的相關法律制度基礎上,“ 對癥下藥” ,提出切實可行的具體完善建議。
  
  關鍵詞: 能源; 可再生能源; 法律制度。
  
  能源最終將由化石能源時代發展過渡到可再生能源時代,大力開發利用可再生能源已成為能源戰略的必然選擇。“ 各國在針對經濟危机而推出的救援計劃中都不約而同地把綠色投資和新能源產業的發展作為實體經濟的突破口,希望通過對新能源產業的投入和支持,帶動經濟全面復蘇和持續發展”[1]。2012年1 月16 日第五屆世界未來能源峰會開幕,主題是“ 推動可持續創新” ,討論的主要議題是可再生能源未來的發展和挑战,聯合國秘書長潘基文提出了到2030 年将全球使用能源中可再生能源的比例提高一倍的目標。但是目前世界經濟復蘇乏力,這在很大程度上影響了可再生能源發展的進程,可再生能源未來几年的發展路徑幾乎是“ 八仙過海,各顯神通” 了。對於我國而言,正如2011 年美國布魯金斯學會發布的《中国的能源安全: 前景,挑戰和機遇》裏提到的: “ 中國改變現有的能源供需結構存在很大困難,化石能源依旧具有無可替代的作用。” “ 未來幾十年,中國的能源結構仍將以煤炭為主,但中國的水電、核電、风電和天然氣有巨大的發展潛力。中長期看,中國應該构建一個技術創新導向的煤炭清潔利用和可再生能源利用體系”②。相應地,可再生能源整個法律體系的完善則成為可再生能源發展的必經之路。
  
  2005 年以前,我國主要是通過部門規章和政策來給可再生能源的發展提供制度支持。2005 年2 月28 日全國人大常委會通過了《中華人民共和國可再生能源法》( 以下簡稱《可再生能源法》) 並於2006 年1月1 日施行,從此將可再生能源開發利用納入了法制軌道。2009 年12 月26 日全国人大常委會通過了《中華人民共和國可再生能源法( 修正案) 》,修改後的《可再生能源法》形成了五项新的可再生能源法律制度: 總量目標制度、全额保障性收購制度、分類電價制度、費用補償制度和可再生能源發展基金制度。為了有效施行可再生能源法律制度,相關部門又先後出台了一系列的配套的規章和政策。就整個制度的演進來看,首先是立法形式的變化,由2005 年前由部門規章與政策予以規範演進到現在的全國人大常委会通過的法律,反映了國家對於可再生能源發展的重視,以強制性的高位階立法形式代替之前的部門規章與政策,法制的統一,更利於可再生能源各項法律制度在全國實施; 其次是立法內容的變化,從2005 年之前的“ 零打碎敲” 式立法到統一《可再生能源法》的制定,再到首次修改,以及細則與配套制度的出臺與即將出臺,都反映了我國可再生能源法律体系的逐步建立,表明了我國發展可再生能源的決定與信心,此次修改的《可再生能源法》確立的五項制度是在總結之前經驗與教訓基础上確立的。特別是《可再生能源法》的首次修改,既保留了原有科學合理的內容,刪除並修改了無效的內容,还增加了新內容,從字眼表述上看既有有變化的,也有无變化的,但是實質上都有了新的內容。“2006 年起施行的《可再生能源法》鼓勵發展風能、太陽能、水能、生物質能、地熱能、海洋能等可再生能源。受該法影響,自2006 年起,可再生能源发電裝機容量占比止跌回升”[2]。然而,要想給予可再生能源更大的發展空間,必須对我國可再生能源法律制度進一步完善。
  
  1 可再生能源總量目標制度問題。
  
  1. 1 問題所在: 未以立法形式明確且目標偏低。
  
  2009 年12 月修改的《可再生能源法》規定了總量目標制度,但沒有在法律條文中明確規定總量目標,該法第七條規定,可再生能源总量目標由國務院能源主管部門制定并報國務院批準後執行。總量目標是一個必須實現的國家目標,是一个強制性的規定。我國是一個大國,各項情況相當復雜,並且地域差異很大,作為一個反映國家推動可再生能源發展決心和力度的具體体現的總量目標應當是通過權威的立法來推動的,只有如此,才能保證各地區統一的認識和行動。如澳大利亞於2001 年4 月通過了自己的可再生能源( 電力) 法,在這部立法中明确提出了到2010 年全國增加9,500Wh( 2%) 的可再生能源發電,整個可再生能源產業的產值達到40 億澳幣。從最終的效果來看,正是因為通過立法明確了政府發展可再生能源的決心,投資者才清晰地了解國家支持的重点所在,引導了投資的方向,使總量目標得以實現。
  
  不可否认,我國目前已成為全球可再生能源的大國,根據国家能源局發布的數據,到2010 年底,我国的水電裝機已經達到2. 13 億千瓦,世界排名第一,風電並網運行容量超過了3100 万千瓦,太陽能光伏電池產量已占全球產量40%、達到了800 萬千瓦。我國“ 十二五” 規划綱要中明確提出的目标是: 2020 年非化石能源占一次能源消费量15%,2015 年非化石能源占一次能源消費量的11. 4%。目前,正在制定的我國能源发展“ 十二五” 規劃也將可再生能源作為了重點領域,雖然規劃沒有正式發布,但國家能源局已透露: “ 到2015 年,風電將達到1 億千瓦,年發電量1900 亿千瓦時,其中海上風電500 萬千瓦; 太陽能發電將达到1500 萬千瓦,年發電量200 億千瓦時; 加上生物質能、太陽能熱利用以及核電等,2015 年非化石能源開發總量將達到4. 8 亿噸標準煤”①。而世界平均水平為2010 年達到10%,2020 年達到20%,2050 年達到50%。按照目前我國的能源戰略規劃,我國可再生能源在2010 - 2050 年期間的發展將明顯低於世界平均水平,這種差距與中國未來在世界中的地位和作用遠遠不相適應。考慮到規劃與實際實施結果可能還存在差距等因素,這種落後會更加顯著。
  
  1. 2 解決對策。
  
  從《可再生能源法》的最初立法與後期修改來看,我國立法行為始終未能突破幾個傳统立法觀念的束縛,如立法的綜合性、原則性、指导性等等,另外也反映了整個立法過程中矛盾與利益的博弈與妥協。但有一點是明確的,就是沒有強有力的立法總量目標的“ 目標” ,勢必會被最终的效果大大的打個折扣。在這方面,我們是有教訓的,“ 九五” 期間,原電力部就曾經提出到2000 年我國風電裝機达到100 萬千瓦的目標,但以上目標因沒有立法的强制性而最終沒有實現。“ 報喜不报憂” 是不能解決問題的。目前,世界上許多國家已通過可再生能源立法,提出了自己的强制性可再生能源目標政策,如2004 年德國在其制定的《關於重新調整電力領域可再生能源法的法律》中提出: “ 制定本法旨在促進提高可再生能源在電力供應中所占的比重,至2010 年至少提高到12. 5%,至2020 年至少達到20%”。“ 目前,全球已有60 多個国家制定了相關的法律、法規或行動計劃,通過立法的強制性手段保障可再生能源戰略目標的實現” [3]。
  
  可再生能源發展規劃與發展目標是可再生能源總量目標的具體化,具體指導可再生能源的開發利用,為可再生能源總量目标的實現提供保障。許多國家都提出了較高的可再生能源發展戰略目標,如丹麦,2012 年年初公布了自己国家的《2050 年能源發展戰略》,提出“ 到2050 年將完全擺脫對化石能源依賴的戰略目標,其中2020 年化石燃料消耗將比2009 年降低33%,一次能源消費量比2006 年降低4%,可再生能源在終端能源消費中的比重超過30%,交通領域可再生能源消費比重达到10%”②。當然,基於我國目前的實際情況,制定如丹麥的戰略目標是嚴重的不切合實際。但是我們也必須看到,由於發展目標制定偏低,實踐中已嚴重阻碍可再生能源的發展,就風電發展而言,我國风電普及速度全世界第一,已成為全球風電行業發展的領頭羊,然而正是由於國家風電發展目標偏低,導致電网建設不足,難以滿足我國風電發展的速度,客觀上又抑制了风電的發展。當前,我國可再生能源“ 十二五” 規划尚未正式公布,筆者建議,根據我國可再生能源開發利用技術水平和市場規模,適當調整並提高我國可再生能源發展的規劃與发展目標。
  
  2 可再生能源全額保障性收購問題。
  
  2. 1 問題所在: 並網技術標準缺乏。
  
  《可再生能源法》第十四條第三款規定: “ 電網企業應當與按照可再生能源開發利用規划建設,依法取得行政許可或者報送備案的可再生能源發電企業签訂並網協議,全額收購其電網覆蓋範圍內符合並網技術標準的可再生能源並網发電項目的上網電量,發電企業有義務配合電網企業保障電網安全”。此款規定了可再生能源並網發電項目必須符合並网技術標準,在保障電網安全的前提下,與電網企業簽訂並网協議,只在達到上述條件的,電網企業才會全額收購可再生能源發电項目的上網電量。在這些條件中,最為關鍵的就是並網技術標準的問題。
  
  當然,對於並網發電項目提出技術標準是保障電網安全的需要,可再生能源發電企業不應有例外,并且並網技術標準應當是強制性的國家標準,才能確保上網的可再生能源電力不會對电網構成威脅,以保障電網的安全,但是我國卻没有這方面的國家強制性技术標準。以風電為例,2001 年前曾經就運行、檢修、安全規程等制定過相關的技術標準,但其內容已遠遠不能適应當前風電大規模的开發需要,這意味著之前的這一技术標準已經過期。當下,關於風電的各項技術標準還沒有形成完整的體系,很多關鍵性零部件的標準也還沒有發布。這已经嚴重影響了可再生能源的发展空間,隨之也影響了整個能源的供給。2011 年夏天,电荒問題再次引起關註,但实際上西部風能卻未能“ 施展拳腳” ,沒有強制性的並網技術性標準使得風能未能发揮其應有的利用率,也在客觀上阻碍了風電行為的發展動力。 免費論文下載中心 http://www.hi138.com   2. 2 解決對策。
  
  “ 全額收購主要是在電网覆蓋範圍內,發電企業與電网企業履行並網協議來解決[4]。” 法律中規定全額收購的是“ 符合並網技術標準” 的電力,由於並網技術標准的缺乏,電網企業可以理直氣壯地以安全為由拒絕收購可再生能源電力,而可再生能源發電企業則無抗辯的理由,這就導致全額保障性收購制度难以落實。“ 國外風電發達國家都制定了严格的並網導則且強制執行。並網導則明確規定了風電场應具備的有功/無功功率調節能力、低電壓穿越能力等性能指標。德國针對大規模風電並網制定了一系列的技術標準和規範,其要求高於國際電工委員會( IEC) 的標準,對各種并網技術指標做出了明确規定,並通過可再生能源法等法律法規保障執行” ①。
  
  沒有並網的技術性标準並不意味著我國現在沒有制定標准的能力。筆者建議,由政府相關部門牽頭,電網企業、發電企業、發電設備制造商等多方共同參與,盡快制定並网技術標準。標準的制定既要參照國际標準,也要考慮我國可再生能源產業現狀,制定出符合我國可再生能源發展的國家強制性標準,同時,盡快出臺全額保障性收購可再生能源的實施細則,以保障電力系統的安全性與整體經濟性,為可再生能源的發展拓展空間。當然,還需要考慮的一個因素是,“ 隨著我国電力市場化改革的不斷深入,售電側將逐步開放,電網企业全額收購義務的履行將面臨經濟上的挑戰[5]”。
  
  3 可再生能源分類電價制度與費用补償制度問題。
  
  3. 1 問題所在: 立法前瞻性不足。
  
  為了給可再生能源的發展提供更為有力的制度支撐,我國《可再生能源法》確立了分类電價制度與費用補償制度。其中分類電價制度規定在了《可再生能源法》第十九條,根據這一法律條文,價格主管部門有权按照可再生能源類型和地区分別確定上網電價,根據制定的不同技術種類和不同地區可再生能源發電上網電价水平,確定價格的適用期限,調整辦法等。目前我國適用的是國家發展和改革委員會於2006年1 月公布了《可再生能源發電價格和費用分攤管理試行辦法》,辦法中規定了政府定價和政府指導價兩種形式,並对各類可再生能源發電( 風力發電、太陽能發電、生物質發電、地熱能發電和海洋能發電等) 的定價機制都做了具體的規定。隨後2009 年國家發展和改革委员會又下發了《關於完善風力發電上網電價政策的通知》,對風電价格管理做了進一步的規定。2011 年12 月,國家發展和改革委員會又通過發改價格( 2011) 2618 /2619 /2620 /2621 /2622 /2623 號提高了向除居民生活和農業生產以外的其他用電征收可再生能源電價附加標準。而費用補償制度的立法內容則包括了三個方面: 一是電價附加,電网企業依照上網電價收購可再生能源電量所發生的費用,高於按照常規能源發電平均上網电價計算所發生費用之間的差額,由在全國範圍對銷售電量征收可再生能源電價附加补償; 二是計入電網成本,規定在《可再生能源法》
  
  第21 條; 三是可再生能源發展基金,即如果電網企業不能通過銷售電價回收的費用可以申請基金補助。
  
  立法上設置以上兩項制度的初衷,不外是考慮可再生能源的自身特點。在我國,可再生能源資源地理分布不均,加之受技術和成本的制約,可再生能源的競爭力較低,尚處于弱勢狀態,在短時期內無法與傳统的能源相抗衡,因此短時期內采用這種“ 一邊倒式” 的利益趨向是有道理的。但從长遠來看,未對此兩項制度做弹性規定,則反映了立法的前瞻性不足。首先來分析分類電價制度,该制度強調政府對市場的幹预,作為一種強制性措施,由政府制定可再生能源的價格,短期來看此種制度可以保證可再生能源的發展,但是長期來看這種制度破壞了市場竞爭規律,擾亂了能源市場的公平競爭,因此分類電價制度只能作为可再生能源發展初期的臨時性促進手段。“ 分類電價制度強調可再生能源項目本身的利潤,在中國發電集團較為强勢的情況下,會弱化企業提高科技水平、降低成本和競爭的意識,長遠來看不符合電力體制深入改革引入競爭的目標,而且采用分類電價制度,政府需要準確估算項目的核算成本”[6]。就費用補偿制度而言,由電網企業全额收購符合要求的可再生能源的電量,而後電網企业又有費用補償這一穩定的來源,这樣會使可再生能源產業失去提高技術、改善管理、降低成本的動力。另外,立法前瞻性不足還體現在我國《可再生能源法》中的費用補償制度僅僅針對電網企業,沒有充分考慮到我國電力市場將不斷开放,可再生能源發電企業會直接與大用戶以及獨立的售電企業进行交易的問題。
  
  3. 2 解     決對策。
  
  立法應當具有一定的前瞻性,否則隨著時間的推移、經濟的快速發展,法律制度很容易導致“ 朝令夕改” ,立法的穩定性受到沖擊。實際上,此次《可再生能源法》的修改僅距該法出臺四年,除了顯示我国發展可再生能源的迫切心情,立法時某些制度的前瞻性不足则是被迫修改的主要原因。
  
  笔者建議,對我國《可再生能源法》中的分類電價制度與費用補偿制度進行“ 階梯式” 立法,即結合我國可再生能源總量目標立法形式的明確,以總量目標的時間點或可再生能源發電量占全部发電量的不同比例為分界點,在不同的可再生能源發展階段分別設計分類電價制度与費用補償制度的不同內容,扶持可再生能源產业的快速發展與壯大,直至可再生能源的競爭力能夠與傳统能源相抗衡時,再依可再生能源的不同種類、逐步取消分类電價制度與費用補償制度。以上的這一修改思路在《可再生能源法》中立法不宜過細,具體的可操作性內容與程序應當体現在各級別的可再生能源發展規劃與發展目標中。
  
  4 結論與討論。
  
  為了共建一個綠色且可持續發展的人類未來,我國必将為發展可再生能源做出自己的努力,因為可再生能源法律制度的完善可以為可再生能源的開發利用提供強有力的制度支撐。對於可再生能源的總量目標制度應以立法形式予以明確,并制定具有長遠目標的發展規劃与發展目標,盡快出臺并網技術標準,促進可再生能源的全額保障性收购制度的落實,考慮立法的前瞻性问題,對分類電價制度與費用補償制度進行“ 階梯式” 立法。“ 近幾年來,我国的能源消耗非常巨大,每創造1 美元所消耗的能源,是美國的4. 3 倍,德国和法國的7. 7 倍,日本的11. 5 倍”[7]我國要實現可持續发展,作為能源支持重要組成部分的可再生能源的發展是不可或缺的,畢竟可再生能源的發展無論是對於中國、還是對於世界都有著舉足輕重的戰略意義。
  
  

參考文獻


  
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