對農村土地制度的再思考

論文類別:經濟學論文 > 中國經濟論文
論文標簽:農村土地論文 農村土地制度論文
上傳時間:2006/1/17 9:55:00

  摘要:本文認为,對現行土地制度進行改革是必要的,農村土地制度改革的基本目標應該定位於建立有效的農業市場運行體制,即要建立明確的土地產權制度、競爭性產品市場和要素市場、自主的家庭經營制度和有效率的農民經濟组織--"四合一"制度體系。
  關鍵詞:土地持有权,基本目標,家庭經營,農民經济組織
  A Afterthought about Farmland System
  Anhwei-University Zhang-Deyuan Qian-Haiyan
  筆者曾經著文《賦予農民土地持有權,培育農村土地流轉市場》(《財政》2002年第5期),對新形勢下的土地制度改革提出自己的看法:土地私有化的主張不符合國情因而是不可取的,新形勢下的農村"土改"應采取折中策略,可考慮在保持農村土地集體所有制不變的前提下,賦予農民對土地的长期持有權,即將土地使用權、占有權、收益權、有限處分權(轉讓、轉包、租賃、抵押、擔保、留置、繼承、入股等)和依法承受權等除集體终極所有權以外的其他權利都賦予农民,以逐步培育農村土地流转市場,促進農村土地流转。幾個月來,許多关心農村的朋友對筆者的觀點提出各種詰問和質疑,促使筆者對這個問題做進一步的思考。本文試圖對筆者已有的觀點做進一步的澄清和補充,同時也作為對关心這個問題的朋友們的回答。
  
賦予農民土地持有權要以穩定家庭承包制為基礎
  賦予農民土地持有權與家庭承包制並不矛盾(盡管"持有權"和"承包制"作為法學名詞,二者是難以相容的,但本文不打算在這方面咬文嚼字),它的實施要以穩定家庭承包制為基礎,家庭承包制在中國廣大農村的長期存在不仅是因為它具有"剛性",更是因為,就我國現階段经濟水平來看,家庭經营在經濟上具有其長期存在的"合理性",而且,賦予農民土地持有權還會反過來促进家庭承包制朝著穩定、健康的軌道發展,有利於家庭承包制與市場機制的對接。
  ,對我國農村現行基本經濟制度政治、依据的描述是--"集体所有、家庭承包"的"雙層经營體制",它的"上層"--"集體所有"主要就是指農村土地的公有制,公有制是和我們主義憲法直接相聯系的,也就是說,社會主義憲法為我國的土地制度改革規定了可能性邊界,我們必須"把根留住"。它的"下層"--"家庭承包"意味著農村土地的所有權和經營權相分離,這就為我國农村土地制度創新"預留"了可能空間。正是基於這種考慮,筆者認為,在保留集體对農村土地終極所有權的同時,赋予農民對土地的長期持有權才是当前農村"土改"最為現實的選擇!
  《中共中央關於做好農戶承包土地使用權流轉工作的通知》指出:"穩定和完善土地承包關系,是黨的農村政策基石,是保障農民權益、促進農業生產发展、保持農村穩定的制度基礎"。中央之所以強調要穩定家庭承包制,除了有"政治"上的考慮之外,另一個根本原因就是中央也看到了小規模家庭經營具有在中國農村長期存在的"合理性",根據筆者理解,這種"合理性"主要表現在以下几個方面。其一,農業生產过程要受到勞動對象生命節律的調節,有著嚴格的地域性和季節性,這就要求農業在經營方式上要具有較強的靈活性,而小規模家庭經營能夠很好地滿足這一要求。其二,農業生產既要受到不穩定的環境因素的,也會受到"大市場"的擠壓,具有很強的比較"劣"勢,復雜的自然、經濟環境給農業生產帶來了明顯的不確定性,克服這種不確定性需要靈活的信息決策機制,而集中決策難免存在時滯,家庭經營因其小規模而具有較強的應變能力。其三,農業的"規模經濟"是一個漫長的"經濟发育"過程,它必須随著國家整體經濟水平的提高而"自然成長",我國目前的經济水平還沒有達到能夠普遍實現农業"規模經濟"的程度,家庭經營仍然具有它的生存空間,"揠苗助長"是不可取的。其四,就世界各國的實踐經驗来看,家庭經營是各国農業普遍實行的經營方式;亞洲的日本和在經濟起飞時的局面和我們今天的情况十分相似,實踐已經證明,農業的家庭經營模式並未妨礙日本和臺湾實現化。正因為如此,江總書記十分明確地指出:"家庭经營再加上社會化服務體系,能夠容納不同水平的農業生產力,既適應傳統農業,也適應現代農业,具有廣泛的適應性和旺盛的生命力。不存在生產力水平提高以後就要改變家庭經營的問題"。
  現行的農村土地制度使農戶取得了土地經營權、集體擁有土地所有權、国家擁有宏觀調控的支配权,就整體上看,這種"三足鼎立"的制度構架是"理想的",它的根本缺陷在於没有給行為主體提供穩定的預期,交易費用昂貴。一旦赋予農民土地持有權,就強化了農民对土地的排他性占有,農民擁有了相對完整的土地產權;同時,保留集體對土地的終極所有權,使農村社區組織能在土地上"分一杯羹",農村社區的公益事业有了保障;國家擁有對農村土地的宏觀支配權也使得國家征收的農業稅"稅"出有名。這樣一來,"國家、集體、个人"三者滿意,"三足鼎立"的制度構架就會更加穩定,從而促使家庭承包制從"小崗村"走向"大市场"!
  既然家庭承包制如此之"好",為什麽還要對農村土地制度進行改革呢?我们主張的新"土改"的基本目標又是什麽呢?
  "規模经濟"是我們的"理想"而不是"土改"的基本目标
  關於為什麽要對農村現行土地制度進行改革的問題,筆者在《赋予農民土地持有權,培育農村土地流轉市場》一文中已有論述,很多學者也从各種不同的角度對這個問題进行了闡述,在學術界,這個問題幾乎是不成問題的問題了,在此將不再討論。現在,我們來思考這樣一個問題--農村土地制度改革的基本目標究竟是什麽?許多學者、許多都認為,之所以要進行農村土地制度改革,就是要實現農業"適度規模"或"規模經濟",從而加速我國城市化和現代化進程。而筆者卻認為,"規模經济"是我們的"理想"而不是"土改"的基本目標。
  我們應該怎样評價農業的"規模經濟","大農"是否總是優于"小農"?筆者以為未必盡然。其理由是:其一,農地規模經營的效益并不明顯,所以指望通过"土改"來集中土地从而實現"規模經濟"的"理想"恐難實現。世界銀行對肯尼亞的農場進行了研究,結果表明,農地規模在0.5公頃以下的農場每公頃單产是規模在8公頃以上農場的19倍;普羅斯特曼和裏丁格對117個國家的統計數據進行,結果发現每公頃單產最高的14個國家中有11個國家是以小规模農場為主;我國學者萬廣華、程恩江的分析則說明,我国的谷物生產幾乎沒有規模效益,他們根據抽樣調查數據得出的结論是,我國玉米的規模經濟指數為1.169(大於1表示規模效益為正),早稻為0.985,晚稻为0.967,小麥為1.107,薯類為0.904。所以,可以肯定,農业的規模效益是有限的,至少它不如的規模效益那樣明顯。其二,農產品的需求彈性低是大家公認的事實,自恩格爾之後,各種實證研究已經證明,农產品的需求收入彈性會随著人們收入水平的提高而下降。农產品的這種市場特性决定了農業缺乏規模擴張的市場動力,農業不會像其他產業那樣具有不斷擴張生產規模的趨勢。其三,必須為"小農"正名,每当談到"小農"經濟時,人們往往把"小農"和"落后"劃等號,其實"大農"未必總是优於"小農",尤其是在中國現阶段,"小農"的存在具有特別重要的政治、經濟意義。華南农業大學羅必良教授通过深入研究後得出結論:"即使大農比小農有較高的勞動生產率,但可以肯定大農的邊際勞動生產率要比小農低",而且,"大農"傾向於吸納資本、排斥勞動,而"小農"傾向於吸納勞動、排斥資本;勞動力過剩而資本不足正是我國農村的主要矛盾之一,所以,"大農"和"小農"這種資源配置行為上的差異,使得家庭經營的存在在我國具有特別重要的宏觀經濟意義。其四,任何"宏偉理想"的實現都具有一個共同的特點--"前途是光明的、道路是曲折的",實現農業"規模經濟"也是如此。農地集中經营的一個基本前提是農村剩余勞動力向城市轉移,對中國而言,這种轉移必然是一個長期的、渐進的發展過程,不可能一蹴而就;農地集中經營的另一個必不可少的條件是要為農地对農民的社會保障功能尋找一個替代物,很顯然,這个問題也不是短期內能夠解決的。
  通過上面的分析我們可以看到,如果單純是為實現農業"規模經濟"而進行"土改"幾乎是沒有意義的。那麽,我們主張的農村土地制度改革的基本目標究竟應該如何定位呢?筆者认為,應該把農村土地制度改革看成是完善我國市場體系的重要環節,是為把兩大基本生產要素--土地和勞動力市場化而做"制度努力";所以,農村土地制度改革的基本目標应該是--建立有效的農業市場經济運行體制,即要建立明確的土地產權制度、競爭性產品市場和要素市場、自主的家庭經營制度和有效率的農民經濟組織--"四合一"制度體系!目前,農業領域的產品市場正朝著競争的方向坎坷地"努力";保障農民自主家庭經營的"红頭文件"不少但對農民的侵權事件卻時有發生;農民經济組織正在興起卻未能蓬勃;土地產權制度缺失牽制要素市場發育是這些问題的癥結所在--"賦予农民土地持有權、培育農村土地流轉市?quot;的重要意義就在於此!  全農民們聯合起來
  即使是在賦予了農民们土地持有權以後,由于家庭經營的長期存在,"小農"的固有劣勢仍然會不可避免地暴露出來。這種劣勢主要表現在:(1)、在與國內、外两個大市場的對接中,分散的小農沒有能力獲得充分的信息並作出有效决策,農業生產具有盲目性,農產品的市場認同度和競争力較低。(2)、數以億計的、分散的小農根本無法規避由小生产與大市場之間嚴重脫節帶来的市場風險,以及災害帶來的自然風險。(3)、缺乏强有力的參與市場競爭的經营主體,在市場談判中处於被動地位;加入WTO以後,這個將表現得尤為突出,按照WTO協議的有關規定,当進口產品沖擊國內市場時,反傾銷、反補貼訴訟申請必須得到產品產量占國內同類產品總產量25%以上的國內生产者的支持,由於無法滿足WTO對国內產業代表的基本要求,將使我們因缺乏合格诉訟主體而無法正常启用這些手段。有鑒於此,必須在賦予農民土地持有權的基礎上建立有效率的農民組織,提高農民的組織化程度。當人們在談到"規模經濟"時,往往把這裏的"规模"二字理解為"要素規模"或"產出規模",而忽視了"組織規模"的重要性;制度經濟學認為,有效率的組织同樣會帶來規模效益。因此,筆者主張,在進行土地制度改革的同時,要逐步促成全中國農民們聯合起來!
  對農民经濟組織的形式不必強求統一,但根據我國實際情況,有兩種基本模式是值得考慮的。雖然我國各地農村的情況千差萬別,但不外乎分为發達地區和欠發達地區,發達地區采用股份制模式,欠发達地區走"合作化"道路,筆者認為這是可取的。
  在發達地區,二、三产業已經形成規模,農村勞動力也已經實現了由第一產業向二、三产業的大規模轉移。在這种情況下,農民們以社區為基本单位、以土地入股組建股份制農民經濟組織是完全可行的,廣東等發達地區就已經出現了一些這樣的股份制農民經濟組织;賦予農民土地持有權以后,會使發達地區農民们在組建股份制農民經濟組织過程中不再受現行土地制度的不合理束縛,使這類股份制農民經濟組織更加規範化、更加符合市場化的要求,從而使農民變"股民"、"股民"變市民成為可能。
  在欠發達地區,第一產業仍是農民收入的重要來源,土地對农民的保障功能具有幾乎不可替代的剛性,農村剩余勞動力轉移的規模小而速度慢。在这種情況下,不具備組建类似於發達地區股份制农民經濟組織的條件,但是,在賦予農民土地持有權以後,以家庭经營為基礎,引導農民組建類似於"互助组"、"合作社"或"農协"之類的"小農聯合體"是完全可以辦到的。這樣做一方面可以使農民依靠"集體"的力量闖進大市場,改變小農的市场劣勢地位;另一方面也為欠發達地區農民向更高的組織化程度邁進準備了"組织基礎","小農聯合體"可以隨当地經濟水平的提高而逐步升級,最終達到發達地区農民經濟組織的組織化程度和市場化水平。亞洲的一些发達國家或地區,如日本和走的就是這種道路,值得我們借鑒!
  值得一提的是,組建農民經濟組織要堅持"自愿、自主、民辦、民主"的原則,特別要建立公平、有序的進入和退出機制,使农民能夠進出自由;要力戒政府強行推動、直接幹預;千萬不能像過去那樣,上面一个文件,下面一場運動,"真官辦、假民主";在"辦好事"的旗帜下任意強奸民意、损害農民利益。簡言之,提高農民組織化程度不能以損害農村家庭經營制度或家庭承包制為代價!鉴於上已有的慘痛教訓,在这裏把這個問題提出來也就不顯得那么多余了!
  總之,組建有效率的農民經濟組織應是農村土地制度改革的基本目標之一,政府要積極引導,著力提高農民组織化程度,並把它作為農村土地制度改革的重要配套措施!要抓緊制定有關规範農民經濟組織的政策、法規,利用經濟手段誘使"講实惠"的農民們自願鉆進農民經濟組織這個"圈套"!

  【】
  1. 張德元 《賦予农民土地持有權,培育農村土地流轉市場》 《財政》 2002、5
  2. 羅必良 《 經濟組織的制度邏輯》 山西經濟出版社 2000年8月
  3. 普羅斯特曼 等 《中國農業的規模經營:改革適當嗎》 《中國農村觀察》 1996、6
  4. 萬廣華、程恩江《規模經濟、土地細碎化與我國的糧食生產》 《中國農村觀察》 1996、3
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