行政單位內部報告體系研究——基於預算管理的角度

論文類別:經濟學論文 > 中國經濟論文
上傳時間:2013/5/30 14:01:00

[摘  要]行政單位預算規模越來越大和財務管理的嚴重缺乏,亟須加強管理、監控、記錄和報告,完善信息結構和提高信息質量。 在一定程度上,作為信息載體的內部報告有助於滿足這一客觀需求。 根據會計相關性的要求從預算管理的角度構建的行政單位三大內部報告體系———內部預算執行報告、經費支出報告和對應關系報告,可以強化行政單位內部管理。 行政單位實施內部報告制度應由淺入深,分階段推進,逐步完善,重點從內部報告制度建設、內部報告組織機構、內部報告編制和內部報告體系評價四個方面來入手。
[關鍵詞]行政單位財務管理;內部報告體系;公共預算管理;公共管理;公共部門會計準則;政府審計; 論文代寫

一、研究動機與目標
從公共財政體制的改革來看,財政資金的使用和管理已成為社會各界關註的重點。 一方面,我國財政收入和支出都在迅速增加,行政單位預算規模越來越大,另一方面,行政單位財務嚴重缺乏管理,其財務管理系統和財務習慣無法提供有關行政單位財政情況的準確報告,因此,行政單位亟須加強財政資金的管理、監控、記錄和報告,完善信息結構和提高信息質量,增加預算透明度。 作為信息載體的內部報告在一定程度上有助於滿足這一客觀需求。 從理論角度看,會計信息的報告應當包括內部報告,然而,相比較外部報告而言,內部報告的研究顯得嚴重落後。 最近幾年,學術界和實務界開始對內部報告展開研究,這將有助於完善會計學、審計學、理學、內部控制的理論與方法[1]。
為了確保基於預算管理的行政單位內部報告體系的實用性與科學性,我們在 2011年初以實地調研、訪談等形式在深圳對行政單位運行的特點進行了深入了解,在此基礎上設計了調查問卷,從而確定了行政單位內部報告的需求內容與程度,並以此為依據構建了基於預算管理的行政單位內部報告體系。 因此,本文以我國行政單位為研究對象,基於預算管理的角度構建行政單位內部報告體系,強化行政單位內部管理,試圖提供建立在統一的基礎上的完整、可靠、一致、及時的財務信息,以滿足行政單位管理的需要。
二、研究綜述
通過文獻的搜集與整理,筆者發現,無論是國內還是國外,研究內部報告理論與體系的成果卻很少,而以行政單位為專題進行探討的則更少。 前人的內部報告研究可總結為兩種觀點———“控制觀”和“報告觀”。 “控制觀”認為,內部報告的研究應該以管理控制為核心,研究重心在控制模式上,根本目的是對企業的各項經濟活動進行管理控制。 “報告觀”認為,內部報告的研究應該以報告信息為核心,研究重心在信息提供上,根本目的是向信息需求者提供與決策控制相關的信息。
(一) 國外的研究
國際公共部門會計準則理事會(IPSASB)制定的國際公共部門會計準則(IPSAS)考慮到公共部門預算信息的重要性,特別制定了關於預算信息列示的準則,反映了財務會計信息與預算信息的適當協調。 在美國,政府內部管理和績效評價需求因素有力地推動了聯邦政府、州及地方政府會計的改革[2]。 而政府內部管理和績效評價必須依賴充分適當的內部信息。 在英國,受新公共管理運動的影響,政府部門更多地關註如何完整地披露產出與結果方面的財務信息,建立成本核算系統,並披露政府控制資源的價值與消耗等資產管理信息。 在政府會計管理方面,中央政府和地方政府都采用了較完善的信息系統,能夠提供不同口徑和角度的財務報告以滿足利益相關者的信息需求[3]。 在新西蘭,1994年 6月通過《財政責任法案》(Fiscal Responsibility Act),該法案的目的在於要求政府建立準確、有效的財務管理制度,提供整體、全面的財務信息,並定期公布其長短期的財政計劃,以穩定政府開支和持續減少政府債務[4]。 在法國,中央會計系統和政府預算自 20世紀 90年代以來一直受到批評,原因之一是現行系統不能有效地支持公共管理,會計記錄和預算撥款的分類方法難以計算出公共服務的成本,也阻礙了中央政府和議會了解公共服務的效率情況。 特別是在最近幾年,法國的公共支出不斷增長,已達到國內生產總值一半以上,公共服務成本的計算和公共支出效率的衡量顯得日益迫切[5]。 法國在政府會計改革中引入了權責發生制,這樣不但能使政府真實、公允地對外進行財務報告,而且可以支持內部財務管理,並可以在此基礎上建立成本會計體系,提高資源的使用效果[6]。由上述可見,就公共部門領域而言,國外雖然沒有明確提出“內部報告”這一概念,但是對應屬於內部報告承載信息的研究散見於有關公共部門改革的討論中。
(二) 國內的研究
李紅兵指出,我國財政周轉金會計報告存在的主要問題是以外部報告為主的報告系統不能滿足內部管理對信息的廣泛需求,會計信息存在滯後性,這是行政單位會計信息報告中非常典型的問題。對此,李紅兵提出了對策,指出報告系統既包括領導層使用的總括報告,又包括方便中層和基層管理人員工作的詳細報告;既要反映滿盤資金情況,又要反映單項資金情況;既要提供期間信息,又應反映時點信息[7]。 進入 21世紀,計算機的普遍應用及網絡技術的日益普及為解決會計信息的多維需求和信息滯後性提供了良好的技術基礎。 張佩等人指出了在信息化時代下構建實時對內報告系統的必要性,並且認為實時對內報告系統並不只是指對內管理報告,它還包括有助於管理當局經營決策需要的全部信息。 基於事項法的理論基礎,作者提出了一個構建實時對內報告系統的簡單設想[8]。 於增彪認為,我國企業上下級之間信息不對稱是預算失敗的原因之一,下級總是比上級更多地了解與預算相關的信息,下級利用這種多了解的信息即“私有信息”謀取私利,從而導致“預算松弛”(BudgetarySlack)[9]。 張先治認為會計相關性要求財務報告改進和內部報告體系創新,他根據會計相關性的要求探討了企業內部報告的構建問題,並構建了內部報告的四大系統,即資本經營報告系統、資產經營報告系統、商品經營報告系統和生產經營報告系統[10]。 黃寧、王祥森則從內部報告制度的定位、設計、執行、維護等方面進行了詳細探討[11]。 丁嵐認為內部報告的實質是管理控制中的反饋控制,她還論述了內部報告在預算控制中的應用[12]。 王月晗則在總結前人研究的基礎上引入內部報告,為內部管理業績評價體系服務[13]。 哈維超、周亞夫等人指出醫療機構利用內部報告系統對於及時發現安全隱患、有效避免醫療差錯與糾紛、保障醫療機構的醫療安全和質量等有著重要的作用,並初步探討了醫療不良事件內部報告系統的建立等問題[14]。
由上述可見,目前國內對內部報告的研究側重於企業,而對行政單位的研究嚴重滯後,研究成果相對較少。
三、行政單位內部報告體系構建的理論依據
行政單位內部報告體系構建的理論依據可以從委托代理理論、公共管理理論、內部控制理論、政府會計和政府審計等理論中探求。
委托代理理論是以非對稱信息博弈論為基礎,以委托代理關系為研究內容的一種理論。 我國政府預算中委托代理鏈較長以及時間限制等因素將不可避免地會導致許多問題,如委托人和代理人之間的信息不對稱、權力不匹配和利益沖突等。 根據委托代理理論,解決委托代理問題應該主要依靠完善監督機制,實現政府資源的有效配置,它必須以信息的相關性和完整性為基礎,這就為內部報告體系的建立提供了一種可能。 同時,行政單位內部報告體系的創新可以從公共管理理論汲取養分。 公共管理作為一種新的管理模式,是在公共行政的基礎上提出並發展起來的。 公共管理集中關註那些可以用來將思想和政策轉變為行動的管理工具、技術、知識和技巧[15]。 這些工具可能包括職位分類、預算分析和規劃、監督技巧、反饋和控制機制(特別是通過信息管理系統的反饋和控制機制)、合同管理和項目管理等等。 可見,公共管理理論為行政單位內部報告體系創新提供了豐富的思想。 而行政單位內部控制的典型手段就是預算控制。 信息是控制的基礎。 無論何種控制,都必須依靠信息來完成。 控制過程實際上就是信息運動過程[16]。 內部報告作為信息的載體,能夠反映信息運動的過程,從而達到持續控制的目的。 因此,內部控制理論為基於預算管理的行政單位內部報告體系奠定了堅實的理論基礎。 政府會計又是公共財政管理中的一個非常重要的領域,能為決策者和執行者提供可靠、貼切、及時的信息,而決策者和執行者需要依據這些信息來評估政府部門的行為並確定未來行動的方向,並且這些信息有助於他們監督政府撥款不被濫用,使公共資源能被合理使用。 在一定程度上,作為信息載體的內部報告可以改進政府會計系統與財務信息披露體系。 此外,政府審計本質是對受托經濟責任履行情況進行獨立的監督,其目標是保證財政財務收支的真實、合法、有效。 可見,現代政府審計的本質是“經濟監督”,其職能是“經濟監督、經濟評價和經濟鑒證”[17]。 政府審計不僅僅包括集中審查被審計單位的財務狀況,還包括對被審計單位績效、管理、合法性、財務控制的有效性進行相關的評估與取證。 然而對財務數據的審計,由於針對特定時點,其所能夠提供的被審計單位的信息十分有限,在一定程度上,內部報告能夠解決政府審計所需信息的缺失問題[18]。
四、基於預算管理的行政單位內部報告體系構建
本文構建的行政單位內部報告體系是圍繞行政單位整個預算管理全過程展開的,並且本文根據行政單位目前資產管理的薄弱環節,分別構建了內部預算執行報告、經費支出報告和對應關系報告。每種類型的報告,除了設計總表外,還可能需要以明細表的形式對總表中的主要項目加以解釋說明,並以附註的形式對未能在這些報表中列示的項目進行說明。 另外,隨著實際工作的需要,內部報告體系也將加以擴充。
(一) 體系構建的基礎
行政單位的管理特點決定了預算管理系統的設計、應用和完善是構建行政單位內部報告體系的基礎。 本文的預算管理整體框架(見圖 1),主要包括如下三部分。
1. 總體管理要求。 總體管理要求分為外部管理要求和內部管理要求。 前者是指法律法規對行政單位預算管理提出的總體要求,後者是指為了滿足行政單位領導決策及實際管理的需要而產生的要求。 總體管理要求是通過預算管理流程和核心控制規則共同發揮作用來實現的。
2. 預算管理流程。 預算管理流程包括事前規劃、事中控制、事後記錄及分析三個階段,是一個以預算管理為主線、以資金管控為核心的事前規劃、事中控制、事後反饋的財務管理體系,是一個相互稽核、相互銜接的閉環管理流程,以實現事權和財權相匹配。
3. 核心控制規則。 核心控制規則是指為滿足總體管理要求而設定的各類控制規則,反映了外部財政部門和行政單位內部對預算管理提出的控制要求,包括財政預算批復結構、內部預算批復結構、經費支出結構和會計科目結構四個方面。 整個預算管理流程都需要遵循並體現核心控制規則,核心控制規則也須通過相互銜接、相互稽核的預算管理流程來予以落實。
行政单位内部报告体系研究——基于预算管理的角度

(二) 體系構建的目標
行政單位內部報告體系的總目
標是最大限度地為行政單位預算控制提供有用信息,而具體目標包括:根據各級領導的職責,動態掌握其管理範圍內的預算資金與對應事務整體情況;對各項分類資金設置不同的管理流程,動態掌握分類資金整體及明細執行情況;實現財務各崗位間、財務與業務間的工作銜接;實現多口徑反映預算執行情況,為各級領導管理決策提供依據。
(三) 體系構建的總體思路
圖2概括了構建基於預算管理的行政單位內部報告體系的總體思路:根據內部信息傳遞的軌跡,采用內部報告這種載體再現組織的運轉情況,記錄歷史信息、呈現當下信息、反映未來信息。
根據這一核心思想,行政單位首先需要詳細地分析預算管理的全過程,並將之劃分為預算編審、預算執行和結果記錄三個階段,分別對應的管理活動是事前規劃、事中控制、事後記錄和分析,特別是在預算的執行過程中,優化非稅收入管理、經費支出(費用報銷)、專項資金管理(工程項目)、合同管理、政府采購、資產管理等業務流程,確定各關鍵環節上的風險點,建立行政單位資金支出全流程的風險管控體系,並同會計系統銜接。 行政單位可以采用計算機技術手段建立行政單位全面預算管理信息化系統用以控制預算活動的全過程。 該預算管理體系包括預算資金申請、支付全過程的制度、流程、標準、預算執行分析與監控體系和預警體系。
(四) 體系構建的內容
1. 內部預算執行報告
現代公共預算是“控制取向”的。 預算控制是行政單位內部控制的一種重要的手段,而內部預算執行報告是對預算執行過程的反映。 內部預算執行報告系統與預算控制系統是相輔相成的關系:一方面,在預算標準準確的前提下,預算控制系統為內部預算執行報告系統提供依據、標準;另一方面,內部預算執行報告系統為預算控制系統提供其執行過程和執行結果的信息,並且反饋給有需要的人員(可能是各級管理者,也可能是基層員工)。 內部預算執行報告可以有效地對預算執行情況進行事中控制、事後分析以及責任辨析和績效評價,還可以合理配置財政資金,提高公共資金的配置效率,追求支出績效。 因此,內部預算執行報告是行政單位內部報告的一個重要組成部分。內部預算執行報告分三大類:第一類是分類內部預算執行報表,包括內部預算指標執行總表和內部預算指標執行明細表;第二類是處室內部預算執行報表,包括處室(科室)預算執行總表、處室(科室)預算執行明細表和預算執行明細記錄表;第三類是專項內部預算執行報表,包括專項預算執行情況表。 內部預算執行報告的構成體系如表 1所示。行政单位内部报告体系研究——基于预算管理的角度

(1) 內部預算指標執行總表反映行政單位各預算項目預算執行進度的總體情況,包括年度預算額度、支出情況兩個維度。 其中,年度預算是指預算批復時確定的預算項目額度;支出情況是指一定期間內預算金額的實際使用情況,以處室申請預算為標誌,只要處室已經申請使用預算資金,無論資金是否支付,即作為已占用的預算指標。
(2) 內部預算指標執行明細表反映行政單位明細預算指標執行進度的情況,包括年度預算額度、支出情況兩個維度。 其中,年度預算是指預算批復時確定的預算項目額度;支出情況是指一定期間內預算金額的實際使用情況,以處室申請預算為標誌,只要處室已經申請使用預算資金,無論資金是否支付,都作為已占用的預算指標。
(3) 處室(科室)預算執行總表反映各處室預算的執行進度信息,包括年度預算額度及支出情況兩個方面。
(4) 處室(科室)預算執行明細表反映各處室預算指標的執行進度信息,包括年度預算和執行情況兩個維度。 其中,年度預算是指預算批復時確定的預算項目額度;支出情況是指一定期間內預算金額的實際使用情況,以處室申請預算為標誌。
(5) 預算執行明細記錄表反映處室某預算項目執行的每一筆明細記錄,包括執行處室、執行的項目名稱、申請日期、金額、責任人、申請事由等方面。
(6) 專項預算執行情況表反映行政單位工程、課題等各專項預算的執行進度信息,為行政單位領導決策提供依據。 專項預算執行情況表包括年度預算和執行情況兩個維度。 其中,年度預算是指預算批復時確定的預算項目額度;支出情況是指一定期間內預算金額的實際使用情況,以處室申請預算為標誌。

免費論文下載中心 http://www.hi138.com 2. 經費支出報告
經費支出報告著重從經費支出結構的角度反饋各單位經費項目的使用情況,分為三大類:第一類是單位經費支出表,包括單位經費支出總表和單位經費支出明細表;第二類是處室經費支出表,包括處室(科室)經費支出總表、處室(科室)經費支出明細表和經費支出明細記錄表;第三類是經費控制表,包括重點經費額度控制明細表。 經費支出報告從三個不同的角度反映經費支出的信息,從而實現對經費支出額度的全面追蹤和反饋。 經費支出報告的構成體系如表 2所示。行政单位内部报告体系研究——基于预算管理的角度

(1) 單位經費支出總表反映行政單位各經費項目的支出金額及所占比率,可為行政單位領導提供經費支出的總體概況。
(2) 單位經費支出明細表是在單位經費支出總表的基礎上進一步反映各經費類別的具體支出明細,如可以進一步反映經費支出總表中“行政支出”的各經費項目的明細支出情況,為行政單位領導決策提供更詳細的信息。
(3) 處室(科室)經費支出總表反映各經費支出金額在處室間的分布情況,可為行政單位領導進一步提供各處室經費支出的金額和分布信息。
(4) 處室(科室)經費支出明細表,是在處室(科室)經費支出總表的基礎上進一步反映各處室(科室)經費類別的具體支出明細,如可以進一步反映經費支出總表中“秘書處”的各經費項目的明細

支出情況,為行政單位領導決策提供各處室經費支出的金額和明細信息。
(5) 經費支出明細記錄表反映行政單位各項經費發生的每一筆支出明細,主要為各單位,尤其是財務部門,了解經費支出項目的詳細構成提供支持。
(6) 重點經費額度控制明細表反映行政單位重點管控經費(如差旅費、招待費)控制金額、支出明細、可用額度等信息,可為行政單位領導及各單位提供重點管控經費主要控制信息,為行政單位領導決策及各單位合理工作安排提供支持。
3. 對應關系報告
(1) 對應關系報告的構成
就鉤稽關系而言,對應關系報告是行政單位內部報告體系與企業內部報告體系的一個非常重大的區別,也是行政單位內部報告比較特殊的地方,這是由政府與企業運作所需要的資金來源不同導致的。 對應關系報告分兩類:一類是國庫與內部預算對應分配表;另一類是預算指標與經費支出關系表。 對應關系報告的構成體系如表 3所示。行政单位内部报告体系研究——基于预算管理的角度

(2) 對應關系報告的格式
國庫指標和內部預算對應分配關系表,是本文的一個創新點,它用來反映國庫指標與內部批復的預算指標之間的對應關系,可為財務部門進行資金對應分配發布提供依據。 內部預算是在政府部門職能範圍內實現具體工作計劃的細化和落實。 內部預算批復結構是財政預算批復結構的分解和細化,並通過對預算內容分解和細化實現內部資源合理配置。 內部預算批復有效銜接了法定功能科目,並進一步將預算管理責任和目標落實於單位內部的各個部門、各個項目負責人,形成有效的責任傳遞機制,真正實現財權與事權的有效匹配。
從時間以及預算批復的精細程度上,內部預算批復可劃分為兩個階段:第一階段是財政控制數分解下達階段,第二階段是內部預算正式批復階段。 財政控制數分解下達階段,是指在財政“一下”預算控制數的基礎上,上級單位按照本級和所屬下級單位業務特點和職能屬性,對財政預算控制數進行分解,形成各單位預算控制數並下達各單位的過程;內部預算正式批復階段,是指各預算單位在控制數的基礎上依據工作安排,對預算資金進一步細化和分解到具體工作事項的過程。 經過上述兩個階段,行政單位可以將財政預算批復,分解細化落實到各個部門、各個項目負責人,實現對業務活動全方面、全過程的控制。行政单位内部报告体系研究——基于预算管理的角度

表 4是國庫指標和內部預算對應分配關系樣表,用以反映行政單位各國庫指標與內部批復的預算指標之間的對應關系,可為財務部門進行資金對應分配提供依據。
表 5為預算指標和經費支出對應關系樣表,用以反映某項預算指標經過執行所形成的費用項目,為各單位提供“錢從哪裏來,用到了哪裏去”的信息。 如表 5 所示,人事處的“人事管理經費”經過執行後,分別發生了差旅費、會議費及誤餐費三項支出,該表可以為相關部門了解預算指標的支出情況提供支持。
五、行政單位內部報告制度實施策略
行政單位實施內部報告制度應由淺入深,分階段推進,逐步完善,可以重點從內部報告制度建設、內部報告組織機構、內部報告編制和內部報告體系評價四個方面來入手。
(一) 內部報告制度建設
內部報告制度建設是一項系統工程,涉及制定、執行、修正和完善等工作。 首先,領導要重視。 行政單位長期粗放式的管理將越來越不適應新的形勢,同時行為主體存在人性弱點,加上行政單位的特殊地位,使得在行政單位建設內部報告制度難度相當大。 而領導的重視能為制度的建設掃清障礙。
其次,全體職工要提高認識。 由於對內部報告的研究較少,在推進制度建設的進程中,全體職工要不斷深化對內部報告制度功能的認識。 第三,行政單位要不斷完善機制。 行政單位加強制度建設應當著眼於建立完善的機制,不斷加大推進內部報告制度的力度,可以從兩方面入手:一方面強化內部報告的管理工作,另一方面完善內部報告的內容。 第四,組織保障。 單位應當成立內部報告組織機構,負責內部報告的開展工作,從而保障制度的落地。 第五,加強培訓。 內部報告制度執行與否、好壞的關鍵在於執行者對制度內容的理解和認同,因此,對內部報告制度的教育培訓工作就很重要。
(二) 內部報告組織機構及其主要職責
實行內部報告制度,必須建立內部報告組織機構。 行政單位可以成立內部報告小組,單位主要負責人任組長,分管財務的負責人任副組長,成員由分管其他業務負責人以及各部門及下屬行政事業單位負責人組成。 各成員單位為內部報告中心,是內部報告的主體。 單位設立內部報告小組辦公室,設在行政單位的財務部門,財務主管任辦公室主任。
這個組織機構負責組織內部報告的開展工作,包括內部報告目標的維護,審查、研究、協調各種預算事項,根據實際情況增減內部報告體系,保障內部報告的編制、傳遞、使用,評價內部報告體系等等,促進內部管理水平不斷提高,從而達到提高工作效率和效果的目的。
(三) 內部報告的編制
內部報告的編制具有基礎性的地位,它將影響內部報告的信息質量、使用、分析以及對內部報告體系的評價等多個方面。 內部報告的編制,形式上要求表格和數據的結構化和標準化,內容上要求簡潔明了、易於理解,規劃應具整體性,避免重復,時效上要求及時、按時、主動、積極。
1. 編制主體。 內部預算執行報告和經費支出報告通常由相關責任部門負責編制,對應關系報告

則由相關財務會計崗位負責編制。
2. 編制時間。 內部報告的編制要及時,各個內部報告主體可以按照月份、季度和年度的時間點來編制,也可以根據實際需要不定期編制。
3. 編制方法。 由於內部報告編制的時限較短,各個內部報告主體在編制內部報告時可根據報表項目直接核對相應的發生額或余額,所涉銀行存款應及時對賬,所涉固定資產等實物資產應進行清查盤點,確保賬實相符,涉及直屬單位或二級單位賬目的,應及時獲取相應數據。 在清查核對基礎上,報告主體可利用信息系統環境,直接輸入數據而自動生成某些內部報告。
4. 上報要求。 內部報告一般應逐級上報,直接針對管理層特殊決策需求的內部報告可以除外。
(四) 內部報告體系評價
內部報告體系評價的主要依據是內部報告日常使用記錄和現場實際監測數據,評價的結果可以作為內部報告體系改進的依據。 內部報告體系評價的目的是了解內部報告體系投入使用後是否達到了預期的質量要求和效益目標,同時為決策提供必要的信息。
內部報告體系評價主要由七個要素構成,即評價目的、被評價對象、評價者、評價指標、權重系數、綜合評價模型和評價結果。 其中,評價指標是基礎和前提,可能會隨著內部報告類型、評價時間、評價目的的不同而發生變化,但在總體上它應當能夠有效地反映內部報告的基本情況,抓住重點以確保評價的全面性和可信性。 同時,評價指標應該容易操作,便於收集數據。
六、結語
本文根據會計相關性的要求,從預算管理的角度,構建了行政單位三大內部報告體系———內部預算執行報告、經費支出報告和對應關系報告,並探討了相應的實施策略,從而為構建我國行政單位內部報告體系提供了一個有益探索。
值得註意的是,本文將行政單位的內部報告研究僅僅限於行政單位內部財會信息的報告研究,而對其他內部非財會信息的報告問題沒有進行具體研究,並且研究方法上也存在一定的局限,因此需要進一步改進,也有待於實踐的檢驗。

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