美國制裁伊朗及其對中國的影響

論文類別:經濟學論文 > 中國經濟論文
論文作者: 蔡鵬鴻
上傳時間:2013/10/21 9:58:00

摘要:現在中國經濟學面臨的挑戰是:首先,參與制裁對中國影響巨大。其次,尋求能源替代模式可能受到的影響。第三,中國不參與對伊制裁,且中國又無銀行替代方式,中國在美國的金融機構面臨制裁。中國目前處於兩難境地,似乎處於三夾板之中,既要受到美國擴大制裁的壓力,同時也受到來自伊朗的擠壓。

  美國對伊實施能源+金融制裁,來勢兇猛,甚至擴大到其它國家金融機構,也危及到中國的海外金融利益。在伊朗斷油和美國切斷金融管道之間,保障中國在美金融機構繼續存在對我更加有利。中國不可能全部停止從伊朗進口石油。我們應該逐步減少對伊石油依賴,確保中國金融機構在美國市場合法經營。現在爭取獲得制裁豁免機會還是可能的。
最近,美國對伊朗實施的能源+金融制裁行動,已經或者即將危及那些在美營業的外國金融機構。此舉引發國際金融界的恐慌,以及國際政界和智囊機構的廣泛關註。中國金融機構也面臨制裁風險,最後期限日益臨近。本文著重研究的是,美國對伊朗實施能源+金融制裁有些什麽新內容?具有哪些新特點?新制裁行動會否引發全球性油價暴漲?中國的海外金融利益面臨什麽風險?中國如何應對?
一、美國對伊制裁的新內容新特點
美國對伊制裁由來已久。從1970年代末伊朗伊斯蘭革命引發的反美浪潮開始,美伊之間因人質事件、兩伊戰爭、核武擴散、人權問題而經歷了一系列危機時刻,美伊兩國關系由冷淡、疏離而降至歷史冰點,幾乎成為夙世冤家。美國定期或不定期地通過國會立法和總統行政令,持續不斷地對伊實施政治和經濟制裁,或調整相關措施和法令來提升制裁級別,使制裁措施和法規變得冗雜而煩苛。仔細分析,過去這些制裁行動由三種因素所致、三項內容所含、三類主體所涉。
所謂三種因素,第一就是推翻伊朗政權。美國支持的伊朗白色革命失敗後,1979年新成立的德黑蘭政權高舉反美旗幟、秉持反美立場、推行反美政策。美國則以顛覆德黑蘭政權為其對伊政策基本動機和目標,1979年以來的歷屆政府和國會,無不如此。它是激發美國動用制裁及其他各種手段推翻伊朗政府的最基本的政治動因。二是恐怖主義因素。1983年10月美國海軍陸戰隊在黎巴嫩兵營遭受襲擊,美國認定這是伊朗革命衛隊資助並提供軍事訓練的黎巴嫩真主黨民兵隊所為,伊朗因此被列入支持恐怖主義黑名單。美國從此以反恐名義制裁伊朗。三是大規模殺傷性武器擴散因素。美國認為,伊朗發展並擴散核武器和大規模殺傷性武器是對美國安全的威脅。其實,1960年代巴列維王朝時期美國支持伊朗建立核能反應堆。1979年伊斯蘭革命後核能項目停頓,但不久恢復,美國開始監視伊朗核能項目。美國國家情報局1985年一份報告認為,伊朗正在開發可用來制造核武器的可裂變物質。1990年代美國認為伊朗正在開發彈道導彈等大規模殺傷性武器。2000年美國國會通過“伊朗武器擴散法”,2005年再次更新,以防核技術、設備和核材料流入或流出伊朗。
美國對伊的這些制裁圍繞三項內容展開,一是石油禁運;二是其他貨物和服務貿易制裁;三是金融制裁。美國以伊朗政府違反大規模殺傷性武器規定為由制裁伊朗中央銀行。根據13324號總統行政令,美國政府禁止美國人同任何支持國際恐怖主義活動的伊朗金融機構維持業務往來,凍結伊朗在美金融機構的資產和賬戶。美國為此以恐怖主義名義制裁伊朗的沙德雷銀行,凍結恐怖分子賬戶,包括伊朗基地組織頭目、革命衛隊高官等人的賬戶。制裁適用的三類主體,一是美國政府機構。未經許可,聯邦政府和各州政府管轄的所有機構和官員、行政人員禁止同伊朗政府和相關部門及其人員進行交往;二是美國各經濟實體。美國人作為法人的公司、企業和非政府組織,無論在美國本土還是設立在的海外分支公司或其他機構都不得同伊朗有商業和其他業務往來;三是所有美國人。只要是美國人(包括擁有綠卡的永久居民)都不能以直接或間接方式同伊朗進行貨物和服務貿易活動、開展各種融資活動。
美國國會為制裁伊朗通過了許多立法,除少數案例適用外國機構外,這些制裁法規適用主體基本上都是美國人自己,即禁止美國政府機構、美國公司和美國人同伊朗政府和公司接觸和交往。由於無法限制伊朗同其他國家和人員相互交往,因此美國對伊制裁無法取得理想效果。2011年以來,伊朗對美國表現出更加強硬姿態,甚至叫嚷要封閉霍爾木茲海峽。於是,從2011年11月開始,美國啟動新一輪對伊制裁行動,發布了一系列法規:2011年12月31日,美國公布《2012財政年度國防授權法》;2012年2月5日,美國政府發布13599號總統行政令;3月20日希拉裏·克林頓宣布,包括中國在內的一些國家繼續保留在不能免除制裁的國家名單之中。此輪制裁包含三項新的核心內容:
1,指責伊朗中央銀行和相關銀行犯有恐怖主義融資行徑、從事非法洗錢活動。伊朗從事這些活動的事實均為最新發現,美國政府掌握事實證據,因此要強化對伊實施金融制裁。對伊金融制裁實際已經展開,從3月17日起設立在比利時的國際電子銀行網絡“環球銀行間金融電信學會”(SWIFT)已經切斷伊朗的線路管道,因此伊朗實際上已經無法同國際貿易夥伴進行交易結算,伊朗和其他國家需要SWIFT匯入匯出交易資金,已經斷路,切斷這一系統對伊金融活動最為致命。由於無法交易,一些國家正在退出伊朗市場,另尋出路,比如韓國從4月1日起開始大規模減少進口伊朗石油,南非也已經宣布不再從伊朗進口石油。
2,把制裁擴大到在美國經營的外國金融機構。美國破天荒地要對那些通過伊朗中央銀行及相關伊朗銀行進行石油貿易及其他交易的外國金融機構實施制裁。美國第一次把對伊金融制裁擴大到所有外國金融機構,這是美國對伊實施最全面的金融制裁。本次立法規定,美國總統在確定任何一家外國金融機構同伊朗中央銀行及其指定的伊朗金融機構有金融交易關系之後,就要禁止其在美國開設相同的帳戶或可支付帳號、或者對該帳戶予以實施嚴格的限制條件。對於在美外國金融機構實施此項制裁行動,從2012年7月1日開始實施。
3,美國總統擁有例外授權。從理論上講,《2012財政年度國防授權法》(1540法)一經實施,即意味著任何購買伊朗出口石油和其它產品的國家,必須從2012年3月1日起終止購買,在美國和其他各地的外國金融機構就得同伊朗中央銀行及其他伊朗金融機構脫鉤,否則就要遭受制裁。不過,該立法授予總統兩項特權,美國總統可以靈活地來實施該法。1),允許總統擁有例外情形批準權。只要總統認定,任何國家在此法實施前6個月內已經大幅度減少其從伊朗購買原油的數量,那麽作為例外,即可享受階段性制裁豁免權。日本從伊朗進口石油的數量最近五年裏已經大降40%,歐盟部分國家在美國擬議制裁措施時已經提出立即全面禁止從伊朗進口石油,並從2012今年7月份起將全面停止購買伊朗石油,因此總統授予日本等11個國家6個月的制裁豁免權。由於印度、中國等國家沒有獲得制裁豁免權,因此中國在美金融機構業務面臨限制甚至停止活動的風險。2),美國總統可以有選擇地放棄金融制裁。此項國會立法規定總統擁有兩項特別權力對一些國家免除制裁:(1),如果總統認定任何一個國家在該法實施前6個月這一階段裏已經大幅度減少了它從伊朗購買原油的數量,那麽可以放棄對這個國家的金融機構實施制裁。(2),如果總統認為,放棄對某個國家的制裁有利於維護美國國家利益,那麽,總統有權對其豁免制裁4個月,如有必要,還可延長豁免制裁4個月。

根據《2012財政年度國防授權法》等有關法規,此輪制裁具有以下這些特點:
1,由平面到立體。美國過去制裁,往往是單一領域的制裁,從早期對伊停止經援、禁止國民同伊進行貿易活動、停止進口石油等等,大多是單一領域內的制裁。現在則不同,貿易、能源和金融全面實施,加上航母遊弋在附近海面,對伊實施軍事威脅,同前期單面性的相比,現在的制裁已經是立體式綜合性的,似乎非要把德黑蘭政權推翻而後快。
2,金融封殺行動具有全球性特征。這是美國在總結以往30年制裁伊朗僅有有限效果情況下拿出的殺手鐧——對伊實施全球性金融絞殺行動。美國以往對伊制裁盡管涉及範圍廣泛、制裁措施也很嚴厲,但是都沒有強行幹涉過其他國家按照正常國際法規對伊開展貿易和金融交易活動。如前所述,盡管美國對伊制裁範圍涉及經濟領域的方方面面,特別是貿易、能源和金融領域,但是制裁法規所適用的對象主體僅限於美國實體,並不擴大到美國主體之外。因此,其他國家依然可以同伊朗進行貿易往來,特別是從伊朗進口大量原油,而不受美國制裁和聯合國相關制裁決議的限制,伊朗依然可以從國際貿易和金融交易中獲利並生存。現在則完全不同,伊朗受到的金融制裁,已經不僅是美國,而且還有全世界的國家加入,可以說,伊朗實際上已經被趕出了國際金融系統。
3,實施要旨為二選一辦法。任何國家的金融機構要麽選擇美國市場,要麽離開美國繼續同伊朗開展國際貿易特別是能源交易業務。這似乎是一個十分公平的選擇,但是對於日本、韓國、中國等國家而言,要他們切斷來自伊朗的供油,短期內無異於經濟自殘行動,同時又不能斷絕同美國的貿易和金融來往,這實在是一個令人勢成騎虎而又備受折磨的惡毒做法。包括美國在內的所有國家和行為體都心知肚明,這是最為典型的當代國際霸王行徑。毫無疑問,美國是當今世界全球金融系統的霸主,在全球化條件下誰也無法擺脫這個金融系統的控制,美國這一招就是要把伊朗從國際金融系統中清除出去,把伊朗同其他國家的金融往來徹底隔絕開來。包括中國在內的伊朗貿易夥伴都將在此次二選一遊戲中遭受煎熬,盡管如此,包括中國內在的全球各國中央銀行必須在短期內從這個令人進退維谷的選擇中做出抉擇。
綜上所述,對伊實施金融制裁擴及伊朗貿易夥伴,這是美國《2012年國防授權法》中規定的最新動作。歐盟也已達成一致,配合美國對伊實施金融制裁。此項立法強化了對伊制裁的壓力,根本上是要切斷伊朗中央銀行同全球金融體系的聯系。美國對伊發動金融絞殺行動的同時,也牽連任何同伊朗有業務往來的各國金融機構,這些機構如果不同伊朗斷絕石油交易,那麽也就無法在美國繼續開展金融業務。它迫使外國金融機構在選美還是選伊之間做出艱難抉擇,對於在伊朗有重大經濟利益的我國而言,尤為如此。
二、美國對伊新制裁對國際石油市場的影響
如果選美,也就是拋棄伊朗,那麽選美者是否因此引來石油短缺和能源危機的前景?為探索美歐對伊朗實施能源+金融制裁的後果,人們不約而同地把關註焦點投向石油供應及其前景,世界石油價格走向如何?現在有兩種截然不同的觀點:
一種觀點認為,油價可能上漲30%。如果美國制裁完全有效,世界市場就失去了伊朗的原油供應。根據美國能源署的統計,伊朗2010年每天生產原油408萬桶,除去自己國內消費180萬桶和存儲14萬桶外,可用於輸出的石油大約有214萬桶,如果以此推算,那麽世界石油市場每天就將缺口214萬桶石油。從靜態視角看,世界石油市場就會出現供應短缺,石油價格因此上升。有人認為油價將會大幅上漲。國際貨幣基金組織(IMF)總裁克裏斯蒂娜·拉加德3月20日說,伊朗斷油可使世界油價上漲三成,對全球經濟造成“嚴重後果”。
第二種觀點認為,制裁伊朗反而會使油價下降。盡管伊朗斷油可能危及市場供給平衡從而導致油價上漲,但是無論美國還是其他國家都在設法尋找可替代原油供應來源。1,石油輸出國組織實際上還具有每天可以多生產500萬桶石油的能力。或者,只要沙特阿拉伯一個國家增加石油生產,也能夠填補伊朗斷油帶來的空缺。根據美國能源署的統計數字,沙特2010年每天生產1052萬桶石油。沙特阿拉伯官員2012年1月15日說,他們可以增加產量,有能力每天生產1250萬桶石油。2,美國本土戰略油田儲備總量達到23030億桶之多,人們呼籲美國開放開采這些油田,以彌補世界石油市場缺口。3,美國彼得森國際經濟研究所專家認為,美國政府的戰略石油儲備嚴重過剩。截至2012年1月,美國政府持有的原油儲備約6.9億桶,而根據美國1974年的一項立法規定,平時戰略石油儲備量應該是2.8億桶,所以他們建議多余的儲備石油可以作為政府富余資產出售,既可以緩解國際對伊制裁引起的石油短缺,也可解決國內油價過高引發民眾不滿的情緒。4,此外,全球經濟恢復進程並不如原來預料的那樣迅速,現在甚至出現了減緩跡象。美國總統奧巴馬2011年在夏威夷舉行的亞太經合組織首腦會議上認為,美國經濟正在恢復,並帶動全球。但是,現在由於歐債等問題,全球經濟增長低於預期。國際貨幣基金組織已經把對2012年全球增長率的預測從4%下調到3.3%,對2013年的預測從4.5%下調到3.9%。中國根據自身結構調整的要求,也降低了經濟增長的預期。與此同時,世界經濟復蘇不確定跡象依然存在。因此,可以認為,經濟減速意味著能源使用量減少,世界石油需求可能降低,能源需求甚至不如以往。2011年7月,國際能源署的經濟學家預測,2012年世界石油消費為每天9100萬桶。現在,專家們已經把這種預測降低為每天9000萬桶。進一步下調空間依然存在。按照目前的趨勢,也有人認為,可能會下調到每天8800萬桶。果如此,那麽當前石油價格上漲現象或許不久就會消失。因此由於對伊制裁可能帶來的油價上漲引發各方關註的同時,各方也都在做預案,謀求多種渠道獲得解決辦法,而不希望在一棵樹上吊死,這一連串行動反而可能增加世界石油產量的增加,甚至因此可能導致油價的下降。
本文認為,分析國際能源供應有意於在選美還是選伊問題上找到答案。對於世界石油市場、油價同伊朗斷油關系的觀察不能基於靜態分析,而應該從動態角度加以判斷。美歐對伊制裁可能造成世界石油市場的恐慌,對人們心理帶來沖擊,因此可能出現拔高油價等人為因素。現在有兩種事實需要獲得共識:第一,2008年國際油價暴漲不可能發生在這次伊朗斷油之後。當年油價暴漲同尼日利亞石油減產有關,給市場帶來致命性沖擊的是其它國家無法及時提供低硫原油作為彌補,而碰巧國際上的一些煉油廠又急切需要此類原油,進而引發油價暴漲。這次伊朗斷油也可能是造成同類種原油短缺,引起某種恐慌是可能的,但是需要指出的是,現在國際上的一些大煉油廠設備已經更新,完全可以應對伊朗斷油特別是高品質原油短缺帶來的沖擊。第二,伊朗石油產量似乎很大,但僅占整個世界產量的二十分之一。因此,短期內出現石油短缺必須依靠並運用市場力量解決,而且各方已經動用一切可能的力量加強供貨。現在必須清楚地是,美國及其盟國對伊金融制裁勢頭不可逆轉,這一制裁必將擴大到同伊朗有交易關系的任何外國金融機構,任何逆勢而上者,在國際經濟和國際政治舞臺上都不是勇者的表現。

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三、對中國的影響與中國的應對
美國采用“能源+金融”制裁方式對伊朗采取強有力的制裁措施,並且獲得了歐盟和日本等盟友的支持。現在中國面臨的挑戰是:
首先,參與制裁對中國影響巨大。據中國海關統計數據,2010年,我國從伊朗進口的原油價值高達293億美元。目前,已有100多家中國企業進駐伊朗,並與伊朗油氣部門簽署了總價值約1200億美元的相關合同。美國能源部數據顯示,中國2011年從伊朗進口石油數量,平均每天為54萬桶,為中國進口總量的11%,是伊朗石油出口第一大貿易國。由此可見,中國參與對伊制裁,中國從伊朗斷油中造成的損失可能不是小數目。
其次,尋求能源替代模式可能受到的影響。中國參與制裁,可以逐步減少從伊朗進口石油,同時,如果中國從沙特阿拉伯及其他國家尋求石油替代,或許可能暫時解決國內“燃油”之急,以應經濟建設所需。但是,沙特等國家的原油質量不及伊朗原油,世界上一些大型煉油基地的設備經過2008年沖擊後已經改進,而我國呢?我國一些煉油設備可能暫時無法應對,於是,設備更新需要時間,造成臨時性石油短缺也可能導致國內油價上漲,對國內市場短期內可能造成沖擊。
第三,中國不參與對伊制裁,且中國又無銀行替代方式,中國在美國的金融機構面臨制裁。這一選擇就是繼續同伊朗進行交易,繼續通過伊朗相關銀行結賬,或者采用本國貨幣交易,於是美國將根據立法吊銷中國在美金融機構開設的帳戶,實際就是把中國的各家銀行機構逐出美國市場。美國實施這一制裁措施完全依據國內法,包括中國在內的一些國家如果不能滿足這一立法要求,今年6月底之後將遭受金融制裁這一惡果。美國財政部長蒂莫西·蓋特納和國務院高級官員今年年初訪問北京時也已經陳述清楚。在當前形勢下這對中國海外金融利益造成的破壞性後果可能是難以估量的。
由上所述,中國目前處於兩難境地,似乎處於三夾板之中,既要受到美國擴大制裁的壓力,同時也受到來自伊朗的擠壓。
美國作為金融霸主,以制裁手段服務於國家政治戰略,這似乎已經成為美國的專利,目前很少有人可以撼動其在國際金融體系中的主導地位。盡管我國外交部發言人多次聲明,中國以符合國際法並以正常、公開方式同伊朗進行貿易交往,但是,這類外交政治聲明難以抵擋美國在國際金融領域內以其軟實力作出的攻擊。中國的石化公司畢竟是企業,不可能做賠本的買賣,即使是國營企業,也是國家和人民的財產,維護海外經濟利益也得從維護這些海外投資企業的利益做起。從2011年下半年開始,中國三大石油公司開始放緩在伊作業。中石油實際上推遲了在伊朗南帕爾斯第二期天然氣田的鉆探工程,中海油亦撤走駐北帕爾斯天然氣田的項目人員,中石化延遲了在伊朗亞德瓦蘭油田的動工日期。中國在2012年開始減少了從伊朗的石油進口。盡管如此,美國方面許多人依然對中國持有片面看法,實際上已經把這個問題上升到石油政治層面。美國外交政策委員會的副主席博曼宣稱“中國已經成了問題的一部分”,主張對伊制裁的同時“制裁中國石油企業”。
與此同時,中國三大油企因為開發進程延緩,也引發伊朗方面抱怨。2011年8月,伊朗國家石油公司要求中石油加快南帕爾斯氣田第11期項目的開發工作,並發出最後通牒稱,如果開發進程繼續這樣緩慢,伊朗有可能要轉包其他開發商。另據報道,2011年10月,中海油在海灣地區總額160億美元的天然氣田開發協議被伊朗方面叫停,原因是項目進展過緩。
在這樣的背景下,如何應對?毫無疑問,中國面臨極大的挑戰,一方面面臨伊朗斷油的局面,另一方面面臨中國在美金融機構被逐的困難前景。美國掌握著全球金融主導權,中國不應當失去在美國金融市場的機會。如果美國切斷中國金融機構在美國營業的機會,中國的損失可能更大。但是,中國不可能全部停止從伊朗進口石油,中國需要有一個緩沖的辦法和可行的渠道,繼續從伊朗進口石油。中國緩慢而默默地減少進口伊朗石油的數量或許是一個可行的辦法。我們的目標既要保全中國金融機構在美國市場的合法經營,又要確保海外石油對我正常供給。試提出如下幾點對策思考:
首先,關鍵在美國。同美方保持密切溝通,抓緊時間同美方協商一個妥善的解決辦法。必須看到,美國國會在制定《2012財政年度國防授權法》這一立法的時候已經考慮到世界各國面臨的困難,他們看到從伊朗立刻斷油,無論對美國盟國還是中國這樣的夥伴國家,都會帶來恐慌和不利,因此有意提出了緩沖期解決辦法,如6個月的豁免制裁,或者全免制裁等等方式,既然美方留下變通渠道,我們應該設法充分利用。
其次,我國應該抓緊宣布已經減少從伊朗進口石油的實際情況。根據美方的相關規定,我方繼續放緩進口伊朗石油是可以獲得美方的制裁豁免的,因為美國這份立法並沒有對進口伊朗石油降幅做出具體和明確的數量怪定,只要保持適量減少,繼續同美磋商獲得豁免的可能性是存在的。既然美方給日本、中國等國家留有余地,中國不應放棄,盡可能充分利用,爭取6月底以前獲得相關豁免,確保我國在美國和其它國家金融機構正常運轉,不使我國海外金融利益招致損失。
再次,加緊將國營企業調離伊朗,或者把有關業務從國有企業轉移給相關民營企業經營,即使是金融機構,也應該由民營企業出面同伊朗交流,爭取獲得國營企業經營不變但又使國家利益無損的良好結果。
最後,應該密切關註美國開放戰略石油儲備動作。如前所述,美國擁有富余的戰略石油儲備,政府也正受到各方呼籲解凍的壓力。他們建議,在當前制裁伊朗的時候放開美國的戰略儲備,以每天出售50萬桶的數量向一些國家出售。我國應可利用這一時機,加緊同美方溝通,設法從中獲得替補性來源。
總而言之,美國現在對伊朗實施新一輪制裁措施,有遏制伊朗開發核武器的近期目標,但其根本的目的在於推翻伊朗政府。美國以其掌握國際金融體系主導權這一權仗,大刀闊斧般地打擊伊朗及其同伊朗開展石油貿易的夥伴國家,對伊切斷SWIFT管道的做法,實際是切斷伊朗石油財源的喉管。因此,從維護國家海外金融利益而言,在現實面前還是要遵循小平同誌的遺言,做到“心中有數”,適時地做些周旋,在國際規則內積極開拓,不僅有利於海外能源的供應,還將保障我國在美國等地的海外金融利益。

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