論我國地方審計體制改革

論文類別:會計審計論文 > 審計論文
上傳時間:2007/3/29 14:05:00

[關鍵詞]地方政府;審計體制;獨立性;改革創新

  [摘要]我國國家審計體制誕生於计劃體制背景之下,存在明顯的缺陷和不足。國家審計體制改革應以中央審計機關改革為先导,地方審計機關跟進但不完全模仿。地方審計体制改革的側重點為:理順上下級審计機關的責權關系,完善地方审計機關的領導關系、隶屬關系、報告關系和經費關系,構建審計抗幹擾机制,增加審計結果的透明度。

  一、地方審计體制概述

  國家審計体制是審計制度的組織形式,是国家審計機關的設置、地位、隸屬关系、職責權限等方面的體系結構和制度的總稱。

  根據《宪法》規定,我國縣和縣以上人民政府設立審計機關。由此我国國家審計機關可劃分為最高(中央或國家級)審計機關和地方審計機關,前者指國家審計署及其地方部門的派出機構,後者指省、自治區、直轄市、設區的市、自治市、自治州、縣、自治縣、不設區的市、直轄區人民政府设立的審計機關。審计署是國務院的組成部門,受国務院總理領導,具有雙重法律地位:一方面作為中央政府部门,接受國務院的領导,執行國務院的行政法規、决定和命令,組織和領導全國审計工作:另一方面,審計署根據自身職責範圍和法定管轄事项,以獨立行政主體的身份從事审計工作,對政府財政、財務收支进行監督、評價和報告。我國地方審計廳、局是國家審計機關的中層和基層組织,實行雙重領導制,即在本級行政首長和上一级審計機關的領導下,負責本行政區域內的審計工作,地方审計機關審計業務以上一級審計機关領導為主,其行政管理以地方政府領導為主。1994年頒布的《審計法》對《憲法》的原則性規定作了更加具體化的表述,並增加了兩項重要:一是規定了“同級審”和“上下審”相結合的审計監督制度,使審计監督的領域更加完整,大大提升了审計工作的權威性:二是規定審計機關的“兩個報告”制度,即審計機關向政府提交本級預算執行情況的审計結果報告和受政府委托向本級人大常委會作預算執行和其他財政收支的審計工作報告,使审計監督擔負起對政府負責和为人大服務的雙重職責。以上是我国國家審計體制的基本架構。

  我國國家審計體制具有體現國家意志,屬於國家政權結構中立法、司法或行政體系的組成部分,與本国、經濟文化相適應,獨立行使審计監督權等審計體制的一般特性,同時還具有若幹我國國家審計體制自身的特点,主要是:

  (一)屬於行政型審計模式。與立法型、司法型審計體制相比照,我國國家審計機關屬於行政部门,在行政首長的領导下開展工作,並納入行政組织管理範疇;以行政首长交辦的事項為首要任務,寓行政监督於經濟監督之中,突出行政權威和行政手段,特別強調行政處理處罰,以行政權力作為推動審計工作的主要力量,突出合法性、合規性審計目標等等。

  (二)審計機关行使處理處罰權。審計機關不僅行使獨立的經濟監督和行政监督,報告審計結果和審計工作,而且還具有對違反國家規定的財政、財務收支行為采取纠錯、矯正、補償(審計處理)和懲罰(審計處罰)等措施的權力。這與西方各國国家審計存在重要差異,西方諸國國家審計只有檢查权和報告權,而沒有處理處罰權或者沒有直接的處理處罰權,有的國家審計僅有處理處罚建議權或司法移送權,由此審計被譽為“無劍的騎士”;而我國國家審計是“握劍”的,理應具有更大的威懾力和更高的權威性。

  (三)審計機關負責人的任免執行與普通行政長官任免程序相同。我國中央審計機關負责人(審計長)由國務院總理提名,全國人民代表大會決定人选,全國人民代表大會閉會期间由人大常務委員會任免。地方審計機關負責人,正職由本級人民政府行政首長提名,本級人大決定任免,副職由本級人民政府任免;地方各級審計機關正职和副職負責人的任免,應當事先征求上一級審計機關的意見;審計機关負責人的任期與同級行政首長相當。而西方諸國大多將审計機關首席長官同法院、檢查院院長一并列入特殊任免人選,其任免的程序與普通行政長官不同,其任期也普遍長於其他行政長官,沒有特殊理由不能隨意罷免,有的甚至是終身制。

  (四)審計機關普遍實行行政首長負責制的管理體制。審計机關負責人對本機關審計工作負總责,對審計機關業務和行政決策提出主導性意見,在審計機關領導集體中具有特別權重。而西方各國審計機關较多采用相對獨立的分工負責制,內部決策采用合議制(领導成員就決策方案經過协商,形成一致意見)或表決制(以投票及少數服從多數的原則做出決策)的議事和決策模式。

  我國地方審計機關與中央審計機關是血脈相通的,具備上述國家審計機关的幾乎全部的體制特征,同時還具有某些地方審計机關的特點,主要是:

  (一)審計體制的統一性和對應性。地方審計體制參照中央審計體制,並以中央審計體制的“模塊”進行設置,即中央審计機關的隸屬關系、領導關系、報告關系和經費关系等基本完全復制到地方,統一規格、統一建制和統一管理模式;僅僅由於中央審計機關與地方審计機關行政層次的差異,才導致其管轄範圍和職責权限的不同,但其體制基本结構無異。

  (二)雙重領導制。雙重領導體制是地方審計体制的明顯特性,而中央審計機关不存在“雙重”,因為國家审計署是最高審計機关,向國務院總理負責並向其報告工作,其責任關系是單向的;但是地方審計機關卻面臨著業務管理和行政管理的雙向領導,分別接受來自上一級審計機關和本級人民政府的指示,存在著發生矛盾的可能性。在西方各國中央審計機關不存在隸屬或領導被领導關系,地方審計機關僅向地方議會負責和報告工作,維系于單向責任關系和報告關系。

  (三)地方審計體制局部變異和細微差異性。在《憲法》和《審計法》的總體框架下,地方各級政府,特別是省、(直轄)市和自治區政府大都制定了地方性審計法規和條例,對本行政區審計機關的職責權限、領導關系、隸屬關系和報告关系等作出了明細規定,這些規定突出了本地政治、经濟和文化發展的特點,有些規定涉及到地方審計體制的某些環節,如有的省區在本行政區劃內设置了審計派出機關,有的對省、市、地審計機關之間的業務領导關系作出了規範,有的對審計機關职責權限進行延伸,擴大了審計範圍;有的對審计機關業務經費的保障作出了更嚴格而具體的規定等等;但這些規定對現行審計體制的基本結构均未構成實質性。

  二、現行地方審計體制的利弊評析

  我國現行地方審計體制建立於80年代前期,不可避免地受到當時占主導地位的計劃經濟和有計划商品經濟體制的影響。行政型审計模式無疑適應了我国政治、經濟體制的運行要求,反映了我國政治、經濟發展狀況,有利於在政府的領導和支持下保持國家審計的權威性,促進國家審計迅速成長壯大,並成為社會主義經濟監督的重要形式。具體表現在:

  (一)現行審計體制有利於審計工作圍繞地方政府工作中心,服務和服從於改革開放和經濟建設——這是審計發展的主旋律。審計機關設在政府,審計工作與地方政府各項經濟工作結合紧密,成為政府經濟工作的重要部分,這樣審計職能与政府機構其他職能相結合,使審计工作能夠服務於經濟工作中心,服務於改革開放大局,切實加強對重点領域、重點部門和重點資金的监督,把審計執法與地方經濟運行監督有機地結合起來,促進政府工作目標和宏觀、中觀調控措施的貫徹落實。

  (二)現行審計體制有利於在政府指導下及時有效地實施審計監督。我國現有法律、法規的80%由政府的行政執法部門執行,審计機關是行政執法的重要部門,在地方政府的領導和其他部門經濟監督及部门和單位的協調配合下,審計機關能夠直接、有效地實施審計監督,及時發現、处理和糾正各種違法違紀行為;審计意見和建議也能夠及時转化為政府的行政命令,增強了審計的權威性、時效性和約束力——這是審計機關隸屬於立法或司法部門所難以达到的效果。

  (三)現行的審計體制有利於促進地方審計機關履行職責。按照現行雙重領導審計體制,審計业務以上級審計機關領导為主,有利於保證審計工作的統一性,促進審計系統加強業務協作和統籌管理,也有利於保障社會主義法制的統一性,使審計按照國家统一的法制要求實施;審計機關行政管理以地方政府為主,有利於增強地方審計機關的自主性和靈活性,使之能夠主動根據地方经濟建設和政府經濟调控的需要,適時確定審計工作的重點,及時調整工作態勢,在地方經濟建設中發挥更大的作用。

  (四)現行審計體制的运行機理符合民眾一般認識和思維,具有良好的社會基礎。傳統的計劃經濟雖漸行退出舞臺,但仍帶著強大的慣性,影響著人們的思維和工作方式,人們對行政權力長期的習慣和認同,一時難以完全改變和矯正;行政型审計體制符合中國社會對審计的認知水平,使社會各界能夠廣泛而迅速接受和認同審計,積極配合和協助審計工作,使審計容易與財政監督、稅務監督、监督、財會監督等其他經濟監督形式相互分工和彼此協調,有利于營造與審計發展相適應的社會環境。

  但是,現行審计體制畢竟構建於改革開放之初,帶著明顯的計劃經濟的烙印,隨著國家政治、經濟形勢的變化,這一體制不可避免地暴露出缺陷和不足,具體为:

  一是审計監督職責的履行很難落實到位。現行審计體制將審計機關隸屬於政府,並接受其管理,其結果是審计機關對同級政府活動難以進行有效的監督和制約,審計目標和任務經常受到政府權力意誌的左右,審計作用的發揮程度往往取決於領导者的覺悟和重視程度;在如何擺正監督與服務、纠正與處罰、對本級政府負責與對上級審計機關負責等關系的處理和把握上,地方審計機關往往左右為難;在向人大作審計工作報告時,也不得不盡力避開一些可能引起質詢或對政府行為有異議的问題。的審計工作普遍存在的審計難、反映難、處理更難的現象不能不說與此相关。這一問題導致的直接後果是審計監督職責履行不到位,作用得不到發揮,人大、政府對審計的重視和支持程度,社會對審計的理解和認同程度也隨之下降。

  二是審計報告制度的實施受到一定制约。“兩個報告”制度為地方各級人大和政府了解預算執行情况提供了必要的渠道。這一制度要求審計機關既要對政府直接負責,又要對人大間接負責。審計機關在本級政府领導下進行審計,審計結果報告提交給本級政府,在此基礎上,由審計機關代表政府向人大常委會作審計工作报告,但審計結果報告經過政府“过濾”後產生的審計工作報告,很難保證審計結果的完整性和客觀性。

  三是依法獨立實施審計監督缺乏必要的保障。地方各级審計機關實行雙重领導制,由於地方審計机關隸屬於本級政府,審计機關主要領導人的任免獎罰全維系於本級政府,審計機關的“生計”也決定于地方,這使得審計工作倍受來自方方面面的幹擾,而審計机關難以抗拒,經常陷於兩难境地,一方面要查處被审計單位的違法違紀問題,另一方面還要維護地方利益,法與權、法與利、法與理、法與情之间的矛盾困擾著審計人員。審計實践說明,地方審計機關,特別是基層審計機關經常容易遇到以權壓審計的现象,審計結果常成為地方政府的“維權”工具,同時,由於缺乏必要的審計幹部保護機制,對審計監督力度較大的審計機关負責人也時有被調離,甚至降職、免職的情況。

  四是審計機關經費得不到保障,影響了審計工作的正常開展。經費獨立是確保審計監督獨立的重要前提之一。《審計法》要求對審計機关履行職責所需經費,要列入財政預算,由本級政府予以保證。但在實際操作中,地方各級政府普遍將審計机關視同一般的行政單位,其所需經費都由同級財政部門審批。這在客觀上削弱了審計機關對财政部門的監督力度。再加上一些地方財力緊張,有些審計机關的審計經費除去人頭費等行政经費後,少之又少,影響了審计工作的正常開展。在我國部分地、县兩級審計機關經費緊張的问題比較突出,有時不得不依附或遷就於被審計單位,嚴重違背審計的獨立性原則。

  三、地方審計體制改革的目標設定

  我國國家審計體制確定至今已近二十年,我國改革開放和經濟建設的形勢发展迅猛異常,審計環境發生了深刻變化:我國政治體制和經濟體制改革不斷深化,我国綜合國力進一步增強;社會主義民主和法制逐步深入人心,經濟體制市場化及我國加入WTO國際經濟一體化步伐加快;經濟成分多元化,新的利益格局初步形成;政府职能轉變和國家公務員制度進一步完善;特別是中央審计體制的改革已經著手,並完成一系列和實際準備;這些都有力說明地方審計體制改革已迫在眉睫,條件亦近成熟。

  如何實施地方審計體制改革?首先我們必須設定改革的基本目標,即解決為什麽要进行改革,通過改革要达到什麽目的以及確定改革的期望值等。

  通过現行審計體制利弊得失的全面剖析,我們深知改革的必要性和重要性,但要確定地方審計体制的改革目標,僅僅找到現行體制的缺陷和不足還不夠,因為我們不能指望“一舉解決”審計體制方面的所有问題,改革沒有最好只有更好;另一方面,改革特別是具體方案的出臺,還要考慮各種、、文化、管理等方面的現實因素,改革目標只能設定在現行法律法規的框架下或對現行法律法規的修改减少到最低限度之內;再一方面,改革還應設法鞏固和維護近二十年來所形成的審計的良好勢頭,同時改革的設想還要為社會所接受,具有現實性和可行性,能夠取得明显的改革效果。根據這些要求,現階段地方審計體制改革的基本目標應设定為:

  (一)改善審計獨立性,以利於充分發揮審計監督作用。通過改革使國家審計的独立性在法律地位、隸屬關系、人员任免、職責權限和經費来源等方面得以更加明確和充分的體現。不僅一般性地載人法律法規條款,而且在審計機关的行政級別、審計官員的任命级職、任期、罷免的程序、審計經费的確定和撥付等方面都有具體而明細的規定,以增加審計機關抗幹擾的體制機能。

  (二)更加適應我國、體制的發展。我國的審計體制決定於我國的生產力發展水平、政治經濟法律制度、文化傳統等審計環境,其中主要決定於我國的政治經濟體制。地方審计體制的改革成功與否的主要标誌之一就是測定改革後的审計體制是否與社會政治、經濟體制具有更好的適應性和相容性,能否促進社會政治民主化進程和經濟發展水平。因此審計體制改革不能超前,脫離社會政治經濟發展的大背景,也不能滯後於審計環境的要求。

  (三)加強地方政府的宏觀、中观調控和人大對經濟工作的監督。尽管經過多年改革,我國政府已經從對經濟事务的直接指揮中逐漸解脫出來,但在相當長的一段時間內,我國政府仍然在改革開放、推動经濟建設、維護市場經濟秩序、嚴肅财經紀律、反腐倡廉等方面,還將發揮重要作用。我國審计體制改革設計要面對這一現實,改革要有利地方政府建設,有利於促進政府的宏觀、中觀調控,有利于人大對經濟工作的監督,使審計工作置身於經濟建设主戰場,同時能夠體現出國家審計高層次經濟監督的本色。

  (四)促進審計工作水平邁上一步新臺階。審計體制改革不僅僅解决某些體制問題,而且还應產生一系列“連動”效應,即通过改革引發審計人員解放思想,積極進取,不斷完善審計体系,更新審計,改進審计方式,提高審計的技術含量,為審計事業的新發展提供新的動力。總之,通過體制改革應为審計發展打造新平臺,為審計事業发展帶來新契機,審計體制改革應消除不適應審計发展、有悖審計的痼疾,換以新審計机制,這種改革應與國際慣例接軌,代表審計事業發展基本趨勢。

  四、地方審計體制改革的方案比較和選擇

  地方審計體制究竟如何改革,近年來界作出了諸多艱辛的探討,初步歸納起來,可供選擇的方案主要有:

  (一)将各級審計機關從政府系列中分離出來,獨立設置,隸属於各級人大,直接向人大負責並報告工作,審計經费單獨列入國家預算;地方審計機關在各級人大常委會下设置,又接受上一級審計機關領導。持該觀點的同誌認為,該體制能徹底解決國家審計机關的獨立性問題,有利于國家審計機關與行政机構的完全剝離,而直接對地方各級人民代表大會负責,從而在組織上、工作上、經濟上和人員上保證其獨立地位,理順委托者、獨立經濟監督者和公共資財管理者之間的審計關系,從制度上解決審計難處理更難的頑癥;(1)但持有此觀點的同誌對審計機關隸屬人大後審计工作的權威性、社會的認同性和解决審計矛盾的有效性也存有疑慮;也有的同誌認為立法型的審計模式是審計體制改革的终極目標模式或遠期目标,但究竟何時完成這一过渡有待於我國民主和法制的建設、人大職能的加強、社會主義市場經濟體制的完善、財经秩序的好轉和審計“三化”建设等(2)。

  (二)將各級審計機關從政府系列中分離出來,列入司法系列,成立有較高法律權威性、具有執法功能的審計法院,類似我國現行的法院和檢察院體制:中央設置最高審計院(或審計法院)、地方設置高級審計院、中級审計院和審計院,審計院向人大負責並報告工作,審計經費由國家預算安排逐級下撥;也可以不隸屬于人大,獨立於立法和行政,類似日本、德國的模式(3)。設立審計院,形成人大領导下的“一府三院”(法院、檢察院和審計院),使審計機關地位超然,其獨立性有組織保障,實現事權與監督權的分離,利於强化審計監督執法的力度(4)。

  (三)對現行審計行政领導進行結構性調整。因為上述兩方案屬審計體制的“大修”,需要對《憲法》的某些條款作出修改,此舉易对審計和經濟監督造成震蕩,不利于社會經濟穩定和審計的可持續發展。“微調”的具體設想是地方審計机關負責人在政府地位中提升半格,同時延长其任期,使其職務不受政府任期的,在客觀上保持審計組織的獨立性;在中央審计機關與地方審計機關的關系上,改變雙重領導体制,實行垂直領導,即各級審计機關確立由國家審計署集中领導,統一管理,省級審計機關負責人由審計長提出候選人,同級人大任命或罷免;審計廳對地、市、縣级審計機關垂直領導,在機構設置、人員編制、經費來源、领導幹部職務的任免等方面,一律按照下管一級的原則,实行分層單向領導,避免地方政府的行政幹預和可能出現的財政牽制(5)。對地方政府的審計,也可由国家審計署設立派出機構實施监督(6)。

  (四)現階段我國市場经濟不發達和法制建設尚未到位,審計體制改革的重点是完善行政型審計體制,特別要理順雙重領導體制的縱向和橫向關系(7)。現行審計体制出現的有礙審計獨立性的問題,癥結不在於審計體制的隸屬關系,而是源於雙重領導的內部矛盾性;因此要改革雙重體制,將雙重領導體制改為垂直領導體制,切斷审計機關與地方政府的組織设置、人員任免、經費来源等行政關系,提高省級審計機關层次,市縣審計機關的人事由省審計局統一管理,經費列入省級年度預算,系統管理,系統下撥(8)。在地方審計機關的管理模式上,可以選擇:(1)中央直管模式,即縣级以上審計機關均由審計署垂直管理;(2)分別直管模式,即省級審計機關由審計署實行垂直管理,市級審計机關由省級審計機關垂直管理,區縣級審計機关由市級審計機關垂直管理;(3)省以下直管模式,即省級審計機關垂直管理省級以下審計機關(9)。

  (五)其他地方審計體制的設想。包括:各級審計機關向一定區域派出審計機構(10);獨立設置審計機構,實行審計人員委派制,審計人员工資、福利由派出單位負責,與派出單位無任何利益關系(11),等等。

  笔者認為,實踐已經證明我國現行行政型審計體制模式與當今社會政治、經濟發展是基本相適应的,其運行記錄是良好的,這是其主流,對該體制不應也不能一味否定,也就是說對行政型审計體制的態度應是完善和改良,而不是廢除和拋棄;其次,审計事業發展是硬道理,地方審计體制改革的方案選擇,應取向于最有利於審計事業健康和稳定的成長,能給審計事業註入新的活力,而無需過分強調新體制理论上的優越性和目標的理想性;再次,我們著手地方審計體制改革在我國審計發展史上是首次,類似的改革以後可以進行多次,不能指望畢其功於一役,首次改革更應穩紮穩打,強調成功率,並積小勝為大勝,這對以後改革不僅有借鑒和作用,同時還有正面心理影响;最後,地方審計體制改革具有不同於中央審計機关改革的特殊性,它要求依照國家級審計機關改革来進行,即中央審計机關改革先行,地方審計機關跟進;因為審計制度作為国家的一項基本政治制度(12),國家審計體制在審計制度中具有突出地位,具有統一性和協調性的特性,地方審計体制不能遊離國家審計而另起爐竈;最高審計機關作為“國家隊”的改革,對地方審計體制改革無疑有示範和引導作用,在各國地方審计體制的建設過程中都不同程度地參照了最高審計機關的体制;在我國,中央審計机關的體制變動對地方審計机關,特別是對省級審计機關的體制確定具有直接的影響。

  本文的基本結論是:地方審計體制改革应持穩健原則,采取漸進改良的策略,對我國現行行政型審計體制進行完善、充實、改進和提高,保留其合理的、適應改革開放和經濟建設、有利於審計事業發展的方面,改造其不合理的、不適應形勢發展的若幹環節和部位。具體對策為;

  在現行地方審計體制下、調整審計署與地方審計機關的關系,改變直接的項目管理方式(即審計署對地方審計機關的業務領導主要是通過下達大量審計项目的方式來實現)為間接的通过制度政策與規範、確定一定時期的工作重點、檢查地方審計工作質量、通報審計情况、傳遞審計信息、組织重大項目審計協作、為地方提供政策和業務咨詢等方式來進行管理。

  進一步劃分審計署与地方審計機關之間的職責,以便各司其職、各負其責。對中央審计機關與地方審計機關存在的共同审計領域,加強兩級審計機關的沟通與協調,避免重復審計和效率折損。

  地方審計機關向政府負責並報告審計結果,同時接受政府委托向人大報告工作的做法,逐步調整為地方審計機關接受政府領导,向政府和人大同時報告工作,以防可能出現的行政幹擾、“過濾”審计結果的現象發生,以增強對政府的監督。

  對地方審計機關的負責人的任免宜采取相對嚴格、規範和固定的程序,如對政府擬解職的審計機關负責人應向人大陳述理由,說明是否有審計背景,並接受質疑,被解職人可以陳述等等,以避免因審計觸怒行政長官而被免職的現象發生。

  將審計机關內部機構的設置權交給地方審計机關,由其根據業務需要選擇確定機構的框架,而不必對應於上級審計机關;在審計業務較多的地方,審計機關的設置可以審計辦事處、審计分局等形式向縣以下政府延伸。

  將審計结果的通報權、公布权明確由地方審計機關掌握,即在不泄露審計機密和被審計单位商業秘密的限定下,由地方審计機關決定是否以及用何種方式通報或公布審計結果,而不需要行政審批。

  對審計機關必需的經費采取法定的預算手段給予保障,相關規定不但列入審计專業本法,而且要列入《預算法》等財政專業本法。

  對地方審計機關的垂直管理模式可以在部分地區進行試點,先從基層市、縣兩級試點,積累經验,如獲成功再向省市兩级推廣試點範圍和層次。

  采取漸进改良的方式對現行审計體制改革,符合现行審計體制的基本情況,可以最大限度地利用現有審計基础,以鞏固和擴大審計事業發展所取得的成果,保持審计迅速發展的勢頭,避免不必要的震荡,將改革風險降到最低限度,是一條比較理想的改革路径。

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