強化國家審計在宏觀經濟管理中作用的對策

論文類別:會計審計論文 > 審計論文
論文標簽:宏觀經濟論文 經濟管理論文
上傳時間:2007/3/22 13:58:00

[摘 要]本文就新形勢下國家審計如何更好地適應、的需要,進一步發揮其在宏觀經濟管理中的作用,分別從健全審計監督機制、完善審計監督職責、創新審計工作思路等不同角度提出了一些對策。

  [關鍵詞]國家審計;宏觀經济管理;作用;對策

  一、我國國家審計在宏觀經濟管理中的作用尚顯不足

  自1982年我國恢復建立國家審計制度20多年來,各級國家审計機關認真履行《憲法》赋予的神聖使命,不斷開拓進取,審計工作積累了許多寶貴經验,初步形成了具有特色的審計監督制度。審計監督在維護國家財政經濟秩序、提高财政資金使用效益、保障國民經濟健康發展等方面發揮著重要作用。

  但是,随著社會主義市場經濟體制的建立和經濟領域各項改革的不断深化,各種經濟關系和经濟利益格局發生了很大的变化,各種新的矛盾和不斷出現,國家審計工作也隨之暴露出一些與經濟發展不相適應的問題。主要表現在:(1)審計獨立性不強。這種監督模式沒有反映政府在財政上受托於國家權力機關、最终受托於人民的財政關系,不能真正體現國家審計“政府花錢,人民監督”的本質要求[1].缺乏外部监督的強制性效力和政府行為的公開透明。各級人大和上級政府難以及時、準確、完整地掌握本級政府的經濟活动,不利於實施有效監督。

  (2)審計範圍受到一定限制。按照國際慣例,凡是使用財政資金的或者擁有國有資產的,都應當納入审計監督範圍,但現階段我國國家审計還沒有完全肩負起全面審查國家財政收支和評價公共資金使用效能的責任。(3)審計不夠全面、深入。我國20多年來的审計工作雖然取得了很大成績,但在審計內容上還局限於財政财務收支審計的傳統審計領域,審计目標上基本沒有超出檢查财政財務收支真實合法的範疇。近幾年來,審計工作雖然涉及到一些绩效方面的問題,但尚未把绩效審計作為一項獨立的審計類型進行全面實践。(4)審計形式單一,審計效應存在滯後性。我國的国家審計基本上還限於事後審計,事前審計和事中審計不夠。对經濟活動監督,必須在經濟活動的各個環節都要加強制約與監督。特別是決策環節,如果決策失誤,僅僅靠事後審計不能挽回損失。(5)審計效果不明顯,審計成果利用程度不高。我國審計查處問題的糾正率不高,審計執行難的現象比较普遍,審計成果利用程度還偏低。(6)審計人員宏觀意識不強。缺乏从宏觀上和制度上提出審計建議,還沒有發揮出审計服務宏觀經濟的作用。

  二、進一步发揮國家審計在宏觀經濟管理中作用的對策

  (一)健全審計監督机制,解決國家審計不适應宏觀經濟管理要求的矛盾

  1.改革審計管理體制,强化國家審計的獨立性。獨立性是有效、公正監督的前提條件,審計的靈魂是獨立性。國家審計機關對政府缺乏獨立性,就難以對宏觀經濟管理進行獨立公正的評價,這是審計中不爭的道理[2].筆者認為,我國现階段審計體制改革比较理想而又現實的做法是:(1)國家審計機關仍保留在政府序列,但同時向本級人大負責並直接報告工作。(2)提高審計機關的行政級別,其級别和幹部管理可以參照法院、檢察院的模式。(3)在各级人大設立審計工作委员會,或將目前的預算工作委員會更名為預算與審計工作委員會,負責預算审查和日常審計事務管理,中央和地方各級審計機關在向政府報告工作的同時直接向同級人大及其常委會作審计工作報告。這樣既可滿足國家審計为國家權力機關加強政府預算監督服務的需要,適應了社會主義民主政治發展的要求,有利于克服現有審計體制的弊端,保證審计監督的獨立性和覆蓋面,同时審計機關保留在政府內部,可繼續为政府服務,保持現行國家審計在政府經濟監管中的優勢和作用。此外,這種改革沒有對現行審计機關做大的機構變動和職能調整,也不需要國家進行較大的人、財、物投入,改革成本較小[3],而且是在我國現行憲法框架內的微調,暫不需要修改宪法。

  2.修改相關的法規,明確审計監督在宏觀經濟管理中的法律地位。我國《審計法》出臺於1994年,雖經2006年初修訂,但由於不能突破憲法框架,仍有許多不完善的地方。《預算法》、《審計法》等法律法規雖然對在國家預算管理中實行審計監督作出了规定,但對於審計監督在國家預算管理中的地位、作用和職責等規定,仍然不是十分明確,預算法律還沒有把審計監督真正納入到國家预算管理體系中[4].而国家審計與政府金融監管部門之間存在著交叉重復、監管資源效益低下、“监管誤區”和“監管盲区”同時並存等問題。从長遠來看,我國金融審計目標應該是促進政府金融管理機構充分有效地行使權力以有效防範金融風險,保證國家的金融安全。據此,《審計法》、《中國人民銀行法》、《商業銀行法》《證券法》和《保險法》等法律法規,應明確规定審計機關開展金融管理績效審計的職責、權限。因此,需要逐步修改完善相關法律法規,條件成熟時再對《憲法》相關內容進行必要修改,進一步明確國家審計在國家宏觀經濟管理中的地位和作用。

  3.加強國家審計与其他權力監督主體間的協調配合,建立健全宏觀經濟監督體系。國家審計作為民主與法治的工具,必須與其他權力監督主體建立、規範的协調機制和法定的聯系程序,使審計效益通過權力監督與制約機制的高效運作達到最大化。目前,與國家審計關系最密切的權力監督主體主要有四個方面:一是政府最高首长的領導監督,二是人大常委會對政府預算執行情況的監督,三是紀檢、监察、組織、人事、國資委等部門對黨政及國有領導幹部的监督,四是新聞媒體和納稅人對政府行政績效的監督。從實践情況看,國家審計與各權力監督主体間的聯系機制雖已經建立,但又亟須隨著情况的發展變化不斷完善,特別需要制度化、程序化、法制化。此外,在國家整個經濟監督体系中,除了審計監督以外,還有財政監督、稅務監督、金融监督、工商行政監督、物價監督、海關監督、統計監督等。审計機關可以通過對財政、金融、税務、海關、工商行政管理等專業經濟監督部門的再监督,克服各專業經濟監督一方面不夠獨立超脫而另一方面又相互掣肘的負面,促使這些部门正確運用自身的監督權力,从而形成不同層次、不同角度的經濟監督網絡。

  (二)完善审計監督職責,充分發揮國家審计在宏觀經濟管理中的職能作用

  1.深化財政審計,規範政府預算管理行為。多年的審計實踐表明,審計機關通過開展本級預算執行審計和下級決算審計,查處了大量的預算執行中違法違規問題,在促進預算执行的合法性、保障預算执行結果反映的真實性方面發揮了重要作用。但是,目前這種審計還沒有成為国家預算管理的一個必要環節。如果某一個預算單位的預算執行沒有經過審計機關的審計,并不會影響其下一年度的預算,也不會影響財政部門編制決算和人大批準決算。而且目前的預算執行審計和決算审計是分開進行的,將預算執行审計與決算審計分開進行,不僅預算執行審計和決算審計都是不完整的,還分散了審計資源,影響了審計效果[5].當前,深化財政審計需要做到:(1)緊緊抓住公共財政這條主線,關注和財政支出的投向,關注財政資金分配的公平、效益,細化部門預算,規範公共財政制度的建立和完善。(2)突出整體性、宏观性、效益性和建設性,要从總體上把握預算執行情况,關註全局性問題,進一步提升財政審計的層次和水平。(3)積極探索財政審計的組織形式和,把各種類型的審計有效地結合起來,發揮審計的整體優勢。因此,必須在實行部門決算審簽的基礎上,將預算執行審計與决算審計相結合,構築完整的预算審計監督體系。

  2.強化金融資產質量審計,高度關註金融運行風險。金融是經濟社會的核心。金融亂則天下亂,無論是亞洲金融风暴還是南美金融危機,都已經非常清楚地了我們,金融安全是保證經濟安全和社會安全的第一道防火墻。國家審計機關必须關註金融安全。由於金融監管體制的改革,對金融機構的日常監督主要依靠監管機構来進行。審計機關對金融機構的審計監督將突出以下几個重點:一是檢查金融機構執行國家金融政策的情況,開展對重大金融活動的專項審计或調查。二要關註金融資產質量和風險。金融資產質量是金融企業生存發展的基石,也是金融市場繁榮昌盛的根本,沒有良好的資產質量,風險就會很大。審計機關要對金融機構的資產質量進行相對準確的把握。同時要关註金融領域的經濟犯罪案件,註重發現大案要案線索,堅决打擊金融領域的違法犯罪行為,為國家宏觀調控創造良好的金融環境。三是對監管機構的绩效進行監督評價,关註建立安全、高效、穩健的金融運行機制,促進金融監管機構依法履行職責。

  3.完善投資審計,提高政府投资管理水平和投資效益。政府投資對於國民增長有著巨大的推動作用。近幾年来,國家對於水利、、電力、城市基礎設施等公共領域的固定資產投資規模日益擴大,但審計机關的審計覆蓋面卻不夠广,力度也不夠大,能夠進行審計的投資項目占項目總數的比重、經审計的投資金額占投資項目的比重还相當低[6].為了充分發揮政府投資的調控職能作用,提高政府投資的使用效益,必須高度重視和加強對投資项目的審計監督。投資審計應做到建设資金審計與建設項目審计相結合,審計的對象既包括項目建設單位,也應包括設计、施工、勘察、監理、供貨等与建設項目直接有關的單位。在审計形式上,要把事前審計、事中審计和事後審計有機結合起來,註重對建設項目全過程的監督,促進建設項目管理水平和資金使用效益的提高,促進投資管理政策法規和運行機制的不斷完善,推進投融資體制改革的不斷深化。在審計的上,除審查的賬目、憑證、財務文件外,還包括對工程的立項、可行性、資金预算、項目效益評估、執行情况、決策人行為合法性、工程招投標程序合法性、投資資金的撥付等進行全面系統檢查評估。當前還應突出對工程建設、土地出讓等建設領域商業賄賂行為的查處力度,針對發現的認真原因、挖掘根源、查找漏洞、健全相關制度,從源頭上防範不正當交易行為的發生,規範建设市場秩序,維護公平競爭的市場環境。

  4.改進企業审計,完善國有資產監督管理體系。随著政企職責分開和企業制度的建立,國家直接參與對企業的管理將逐步由直接管理向間接管理過渡。作為國家審計對國有企業的監督,必須在內容和方式上進行調整。對企業的監督,將不是全面的審計,而主要是圍繞一定时期的工作重點,開展專項審計和專項調查。企業審計的重點應是審查國有资產的安全完整和各種重大經營决策的性、合規性、民主性和效益性,防止決策失誤等造成国有資產的嚴重損失,促进經濟增長方式的轉變和国有資產的保值增值。通過企業專項審計和專項調查,一方面可以提出合理化的建議,幫助企業健全自我約束機制,改善經营管理,促進增產節約,增收節支,提高微觀經濟效益;另一方面,審計機關通過對微觀經濟单位經營管理方面的問題進行加工整理、綜合分析,向各级政府和有關部門提出意見和建議,促進宏觀經濟效益的提高。在新的國有資產監督和管理体制下,企業審計監督的基本格局應是以监督國有資產監督管理委員會的績效为龍頭,以經濟責任審计為中心,以專項審計和審計調查為主要方式,以抽查審計組織質量為補充,向各級人大和政府報告工作,並向社会公告審計結果。

  5.加強專項資金審計,促進和諧社會建设。審計機關要在履行國家賦予的經濟監督职責過程中,通過開展资金、衛生資金、文化資金、社保资金、“三農”資金、資源和環保等方面的審計,關註民生民權,關註效率和公平,關註生态資源環境等經濟和社會中種種不協調的問題,揭露和查處各種違法腐敗、損失浪費、損害群眾切身利益的問题,切實加強對公共權力的监督與制約,維護廣大群众和弱勢群體的利益,維護社会公平正義,促進民主與法制進程,促進經濟、人口、資源、环境的協調發展,為实現安定有序、和諧健康的社會環境提供有力支持。近幾年,黨中央、國務院以科學發展觀統領經濟社会發展,按照統籌城鄉發展的要求,采取了一系列支农惠農的重大政策,不斷加大對“三農”的投入,擴大公共財政覆蓋的範圍,推進了建設社會主義新農村的热潮。在新農村建設過程中,國家投入的資金是否及時、足額到位,資金使用效益如何,各项政策措施是否得到有效落实,包括相關政策的制定是否健全完善等等,都是審計應當關注的重要方面。通過這些審計監督,規範新農村建設資金的管理和使用,及時反映新農村建设中的焦點、難點問題,提出改進建議,為有關部門制定农業宏觀經濟政策提供依據。

  (三)創新審計工作思路,全面提高國家審計服务於宏觀經濟管理的水平

  1.積極開展效益審計,考察政府績效和責任。效益審計是評價政府工作的有效途徑,是國家審計自身發展的必然趨勢,也是經濟和社會發展的一個必然要求。市場經濟的發展不僅要求實现市場機制效益的最大化,而且要求充分發揮財政資金的最大效益。惟其如此,才能真正促進國民經濟迅速、健康發展,才能遏制或者杜绝政府公職人員浪費公共資金、破坏市場的行為。效益審計關注政府績效的實質,就是關註政府責任的履行情況,關註審計整改情況,關註審計後的责任追究情況,推進責任政府、法治政府的建立。近年来,我國審計機關在一些专項資金審計中,如退耕还林審計、移民遷建資金審計、政府采購審計、機場建設審計等,在關註專項資金的真實、合法性外,同時也對資金的使用效益和效果進行了審查和評價,揭露出一些損失浪費的突出问題,引起了中央、國務院的重視,社會各界也比較關註。今後,公共財政資金的使用效益将是審計應該關註的重點。

  2.搞好与宏觀管理有關的專項審計调查,評估宏觀經濟政策。這裏的專項審計調查主要是針對宏觀管理中存在的突出問題,在一定範圍內展開調查,側重於加強分析,提出审計建議。這類專項審計調查具有宏观性強、作用範圍大、工作方式靈活的特點,更有利於發揮審計監督的建設性功能。實踐證明,根据形勢發展的客觀需要,積極开展專項審計調查,是審计機關服務於政府宏觀調控的有效形式。從今後發展來看,我們应該更多地采用專項審計調查的方式,有針對性地进行審計跟蹤調查,加強宏观經濟政策的研究,從宏观的角度提出經濟政策執行情况的建設性意見。例如,2001年審計署開展的關於工商銀行等四大國有商業银行不良資產剝離情況審計調查,与當時改革的熱點緊密相關,具有很高的政策價值。2002年3月,針對河北省某縣拖欠教師工資的問題,審計署某特派辦對該縣近三年的財政決算开展了審計調查,揭示了拖欠教師工資問題深層次的原因,專題報告經審計署上報国務院後,得到有關領導的高度重視。國務院專門出臺了关於全國實行由縣級財政統一发放教師工資的改革措施,從根本上解決拖欠教師工资這一積重難返的問題,審计調查結果和建議直接為宏觀决策提供了重要。

  3.加大審計結果公告力度,促進審計成果轉化利用。審計結果公開是一個雙向的信息傳播和溝通機制,傳播的本质就是傳播者與傳播對象之間的一個相互交流、溝通和的雙向過程。溝通的價值是在傳播者和受眾的相互作用中實現的。實行審计結果公告制度是國際上的通行做法,有步驟地推行審計公告制度,既有利於公眾對審計機關的監督,更有利於公眾對各種腐敗行為、濫用權力行为的監督[7].審計機關负責對國家財政、金融、能源、交通、基礎設施和环境保護、社會保障等国家重要領域和行業的經濟監督,而這些領域的審计信息無論對於立法機構、政府部门、消費者,還是國內外的投資者、债權人分析經濟環境及發展狀況都起着非常重要的作用。審計機關必須充分考慮各權力監督主體和社會公眾的需要,註重審計信息的加工提炼,提供多種形式的、高效適用的審计信息產品,努力提升審計成果的利用層次,更好地發揮審計服務於宏觀經濟管理的作用。

  4.加強审計隊伍建設,增強審計人員綜合素質和宏觀意識。為适應宏觀經濟管理的需要,審計機關必須建立一支知識全面、結構合理的審计人才隊伍。隨著審計外部環境的变化和審計事業的發展,對審計人員的綜合素質要求也將越來越高,它不僅要求審计人員具備良好的審計专業技能,還應該是具有豐富的經济學、法學、管、環境學、心理學等方面知識的復合型人才。而從進一步發揮审計在宏觀經濟管理中的作用這個角度出發,審計人員还必須具備宏觀思維的能力,能够結合審計工作為決策部門提供高質量的信息和建議。當前,審計机關迫切需要針對不同職級、岗位和知識結構的人員,實施分層次、多形式的教育培訓。審計人員的培訓應做好“三管齊下”,即專業知識、審計技能培訓和崗位鍛煉兼顧,積極探索實施審計幹部到財政、金融、發展計劃、經濟贸易等綜合部門和大型企事業單位交流任職制度,以拓寬審计人員的視野和知識面,增強審計幹部的宏觀思维和大局意識。

  [參考]

  [1]李季澤。國家審計的法理[M].北京:中国經濟出版社,2004.

  [2]上海市審計學會課題組。國家審计在宏觀經濟管理中的作用研究[EB/OL].(2004428)[20060312]. http://www.audit.gov.cn.

  [3]楊肅昌,肖澤忠,李培根。中國国家審計問題問卷調查報告[J].審計研究,2003(2):1115.

  [4]崔振龍。國家審計職責及其發展展望[J].審計研究,2004(1):3637.

  [5]劉力雲。強化審计監督,促進國家預算管理的完善[EB/OL].北京:中華人民共和國審計署,(20031201)[20060329].http://www.audit.gov.cn.

  [6]廖洪,陳波。固定資產投資審計的現状和對策[J].審計與經濟研究,2005(3):35.

  [7]張曉梅,蘭蓉。國家審計結果公告:必然的選擇[J].審計与經濟研究,2004(4):3335.

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