森林分類經營管理體制問題的思考

論文類別:理學論文 > 農林學類論文
論文標簽:經營管理論文
論文作者: 李燕玲
上傳時間:2007/3/10 13:32:00

摘要:分析了實施森林分類經營中有關政策和管理體制問題,主要有公益林補償政策和標準尚未出臺;分類經營管理體制尚不完善等等並對此提出對策和建議。
關鍵詞:森林分類經營 政策 補償機制


生態環境建設是国民經濟和社會發展的基礎,要實現社會經济可持續發展,必須有完備的生態體系作保障。隨著新形勢下林業工作的戰略定位和發展思路調整,建立比較完備的林業生態體系和比較發達的林業產業體系,已成為我國林業發展的戰略目標和任务。森林分類經營改革是建立比較完備的林業生態體系和比较發達的林業產業體系的基础工作。
分類經營是我國林業20世紀末和21世紀改革的主題。分類經營能否順利地實施和推行下去,關系到我國林業发展的前途和命運。關系到林業市場經濟體制的建立和林業生态功能的良好發揮,關系到建立比較發達的林業產業體系和比較完備的林業生態体系,關系到林業的兩个根本性轉變。所以分類經營具有重大的理論研究價值和重大的實踐意义。
一、森林分类經營理論及在我國的實踐概况
所謂森林分類經營(Classified forest management),又稱為“森林多效益主導利用經营 ,即以發揮某一林種某一效益為主,兼顧其它方面效益的經營模式。它是在社會主義市場經濟體制下,根據社會對林業生態效益和經濟效益的兩大要求,按照對森林多種功能主導利用的不同和森林發揮兩种功能所產生的“產品”的商品屬性和非商品屬性的不同,相應的把森林劃分為公益林和商品林,並按各自特點和规律運營的一種新型的林業經營体制和發展模式 。
森林分類經营並不是近年才提出來的,在18世紀形成的森林經營管理(森林經理)理论中就有組織森林分類經營的理论與實踐。例如,在地域上把相互連接的、具有相同經營方向的块劃分為森林經營區,與此同時,把地域上不相連接,但在森林經营目的、經營周期、森林經營方式上相同的小班組織成森林經營類型比如用材、防護、水源涵養、特種目的的森林經營類型合並建立起相應的森林經營體系,甚至直接以小班作為經營类型,這就是典型的分類經營。問題是傳統的這種分類經营有以下的缺點:第一,突出了木材的利用忽略了其它各种效益;第二,只強調了經營的生物學和技術方面,忽略了經營的社會經济方面和林政管理方面;第三,只從自然和生物物理方面,而沒有從事理和人理的互为儲存關系考慮;第四,也是一個很重要的方面,體現为就林論林,沒有與其它各部门、行業有機地結合,因而沒有跳出行業的局限。
關於森林分類經營問題,國際上對其方式和目的要求,存在著兩種不同看法。一種是在一定地域上,劃塊分類經營利用根據森林的主要功能劃分為用材、防护、遊憩、放牧等,發揮各自功能。国外稱之為“鄰接式多元化利用”。另外一種經營模式就是在一塊森林中同時產生多種多樣的產品和提供多種多樣的服務,這叫做“同步或多元化利用”。這两種方式的討論經歷了相當長的一個時期,爭論的實質是對森林利用是否存在著效益和功能上的互斥和兼容是單目標與多目標上的差異,也包含著對森林经營上的理解。在我國,對生态與經濟是否一致的問題,長期存在著爭論。一些學者認為:“在促進木材和林產品發展的同時,為人類自下而上和發展创造最佳狀態的環境”,“強調生態與經濟的矛盾是可以統一的”。而另一學派则強調“……緊緊抓住解放和提高林業生產力這個中心環節,突出效益原則,強調結構效益,对林業實行分類指導,按照專業分工的原則對林業經營格局进行大調整,集中力量重點突破,以重點林業的高效益帶動全局的發展”,認為“生態經濟一體化的林業難以實施”。 從目前森林分類經營的理論與實踐来看,後一種觀點是嚴格的分類經營觀點。但是這種分类經營應強調的是主導功能上的分工,是一種矛盾的主要方面,並不是互相對立、排斥(商品林與公益林),而是對立統一的關系。林業是一個既有生態效益又有經濟效益的特殊行業,兩大效益的建設有完全不同的經濟屬性。为了既充分發揮市場機制在林業资源配置中的基礎作用,又對市場機制失灵的方面加以克服,必須實行整個林業的分類經營。國家體改委和原林業部頒布的《林業經濟体制改革總體綱要》,正式推出以分類經營改革為主題的林業經濟體制改革總體方案 。在1992年,中國林业出版社出版的《林業分工論》一書提出一種分類經營的模式——“林業分工論”,即從發展戰略和經營思想出發,接照森林的用途和生產目的,將林業分成商品林業、公益林業和兼容性林業三種。認為“林業分工論”是森林多功能主導利用的分工,是林業的分工,而不是林種的進一步劃分 。
自1995年原林業部頒發《林業經濟體制改革總體綱要》以來,根據原林業部下發的《關於開展林業分類经營改革試點工作的通知》(林策通字[1996]69号)精神,各省(區)相繼於1996年選擇2~4个縣(市)開展森林分類經營改革試點工作。根據国家林業局《關於開展全國森林分类區劃界定工作的通知》(林策發[1999]191號)和國家林业局《國家公益林認定辦法》(林策發[2001]88號)文件精神,各省(區)相繼启動了森林分類區劃工作。到目前为止,大部分省(區)已完成森林分類區劃界定工作,並將分類區劃界定工作成果上报到國家林業局。 其間各省林業廳(局)也同時制定和發布了本省的《分類区劃界定工作方案》和《森林分类區劃界定操作細則》,在全省範圍內全面開展分類區劃界定工作。
二、森林分类經營的政策和經營體制問題
新時期、新形勢要求國家林業建設的戰略目标是建立比較完備的林業生態体系和比較發達的林業產業體系。要達到國家林業建設的戰略目標,必須根據森林的不同功能,实施分類經營、分區突破、總體推進的發展戰略。分類經營是新時期林業發展戰略的基礎和核心。森林分類經營牵涉到林業發展的方向,牵涉到林區最廣大人民群眾的根本利益,牽涉到国家可持續發展的生態環境保障体系建設和國家財政經濟利益。國家和地方的政策、法規是實施森林分類經營的保障,經營體制改革是實施森林分類經營的措施。但目前在實施森林分類經營中還存在有如下問题必須研究解決。
2.1 國家和地方的生態公益林補償辦法尚未出臺
生態公益林补償政策是實施森林分类經營的核心政策,但是我國一直為建立生態公益補償機制,這勢必导致公益林經營主體不明,或經營主體無力正常地對其進行經營和管護,甚至會發生對森林資源的破壞性掠奪。经調查分析,我們認為造成這種局面的原因主要在於:①人們的生態觀念不強,對林业的三大效益認識不到位。雖然我國在歷史上就有植树種竹的優良傳統,但人们更多的是追求森林中的木材、薪材及林副產品等林產品所帶來的直接經濟效益。農业、水利、旅遊等行業長期以來形成認識上的嚴重偏差,弱視甚至無視林業所帶來的各種生態、社會效益,人們享受這種效益成了理所當然,而補偿卻成了盲區。林業部門,特別是营林業承擔了繁重的造林、育林任務,而不能獲得相應的補償,經營困难成為必然。如一些森林公園、水利设施的經營中,森林的管護和撫育等任務屬林業部門的“分內事”,而經營收入卻進入了旅遊部門、水利部門的賬戶。这種投入和產出脫節、剝離的現象应該說帶有一定的普遍性。②森林的生態、社會效益計算困難。森林的生態、社會效益補償問題的提出,已為時不短,並早已載入《森林法》中,但迄今還沒有一個明確且切實可行的計算方法和補償办法。
公益林的補償問題是制約公益林建設和實行分類經營的關鍵。長期以來,因公益林具有效益 外在性和受益對象廣泛性的特點,造成公益林“少數人負擔,全社會受益”、“相對不发達地區負擔,相對发達地區受益”、“上遊負擔,下遊受益”、“林業部門负擔,全社會受益”的不合理局面。再加上其牽涉面广,政策性強,到目前為此,國家尚未對國家公益林的補償程序、補償辦法、補償對象、補償標準、籌資渠道等方面制訂出明晰的政策。在國家政策尚未出臺的情況下,各省、地方政府也未對地方公益林制訂明晰的生態公益林補偿政策和辦法。生態公益林補偿政策和辦法是關系到森林分類經營尤其是生态公益林發展和林區社會穩定的關鍵,實行分類經營,關鍵看能否建立健全有效的森林生態效益补償機制,森林的生態、社會效益補償機制滯後,已成為制約林業分類經營實际運作的瓶頸。
2.2 分類經營管理體制尚不完善
長久以來,我國林業經營一直擔負著兩大基本任務:一是為國民經濟建設和国民生活提供木質產品及其它林產品;二是改善國民生存环境。但事實上,我國林業幾十年來受傳統的管理體制和林业經營模式以及國民經濟建設的要求等影響,一直奉行以木材生产為中心,重采輕造、集中過伐的林业經營模式 。幾十年來,整個林業的基礎幾乎完全建立在森林采伐工业上,大規模開采國有林區与天然林區,造成天然林面積的劇減。

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實施森林分類經營就必須要進行森林的分類管理。但在目前分類經营實踐中尚未有完善的森林分类經營管理辦法,而傳統林業經营模式混淆了作為商品产業的林業和作為社会公益事業的林業在经濟屬性、經營利用目標、經营方式、管理要求、社會实現形式以及價值利益補償等方面的差別,而統一於高度集中的計划管理體制之下,按同樣的體制、同樣的模式與方法去經營建設,带來的問題也很多:(1)大面積的天然林資源尤其是天然林中的原始林被采伐後,被林相單一的人工林取代,造成生態危機的潛伏。天然林生態系統結構復雜、功能完善、生物多樣性豐富,具有人工林不可比擬的生態價值 。(2)因缺乏科學的價值利益投入補償機制,國有林區和各類防護林經營單位面臨沈重的困難。因無林可采,或者無法在市場上實现其價值,生產經營難以為繼。(3)林業企業經營目標不明確,林業的生態效益和社會效益往往让位於林業的經濟效益和目標。
2.3 社會、經濟發展對林產品需求矛盾依然存在
分類經營實施之初,將現有森林劃分為公益林和商品林。公益林的主要功能是發揮其生態效益和社會效益,商品林則要承擔社會、經濟發展對林產品需求的重任。由於自然條件和歷史的原因,我國森林資源現狀分布、結構不均衡性及對天然林過量采伐,在分類經營實施之初所區劃的商品林尚不能滿足社會、經濟发展對林產品的需求供给;同時,對森林分布較多,并以木材生產為財政和林農經濟收入主要來源的林區社會、經濟發展是一個较大的沖擊,資源危機和經濟危困已成為制約重點林區尤其是生態地位特別重要的林區社會經济發展的瓶頸。
而林業生產力水平不高也阻礙了林業發展。過去很長一段时間以來,國家每年用于治山造林的投資不及水利投資的十分之一,隨著两大生態林業工程的相繼提出和推行,林業的地位和投入均有明显的提高,但由於受過去計劃經济陰影的影響,更受眼前经濟利益的驅使,時至今日,部分行業、部門對狹隘利益的维護和部分決策者的短期行為,以及全民生態、環保意識的淡薄等現狀仍令人憂心忡忡。在市場經濟條件下,林業因生產周期長、生產力水平不高,生態及社會效益表現不很直观等因素的制約,使其在市場中成為一個弱勢行業,且國家和地方在稅收及現行的林政管理等方面,扶持發展的力度和營造有利於林業發展的市場环境等方面還遠遠不夠,這在一定程度上也遏制了林業分類經營的實際運行和健康發展。
2.4 公益林建設與林農生活水平提高的矛盾
國家對重點公益林的區域布局政策及公益林的補偿政策不明確,讓一些既得利益者坐享其成而未付出相應的代價。同時,也使一些地區在森林分類經營區劃過程中埋下伏筆,以便將來向著有利于自身的政策上靠。另外,處于山區、重點林區的公益林,還不能从根本上解決林農的生计問題,。生態公益林建設區大多為貧困山區,林農对森林的依賴程度和期望值很高。林農在能源、建房和自用材等方面在很大程度上依賴於消耗森林資源,經濟來源在很大程度上也源於森林。政府若不能采取切實可行的調控手段對林農及其利益從根本上給予必要的扶持和保護,公益林的建設與發展將很難得到較長期的保證。
2.5 林產品稅费比例過高
據對部分省(區)調研,林產品稅費征收比例占銷售價的比例偏大,尤其在商品材上表現較突出。商品材平均稅費比例占商品材銷售的40%~50%,特別是農業特產稅在商品材生產和銷售環節雙重征收8%,在很大程度上影響了林農對商品材生產的積極性,影响了商品林的發展。
2.6 生態公益林的人工林问題
各省在分類經營區劃中界定的生態公益林有许多人工林,這些劃入公益林區域內的人工林除部分為生態工程建設投資營造的如長江防護林、退耕還林(草)等國家生態工程林外,尚有相當部分是世界銀行貸款造林的速生豐產林和群眾自發營造的用材林。據對湖北省調研,湖北省劃入天保工程區的人工林面積為106.5万hm2,加上區劃時未成林人工林地3.8萬hm2,實际為110.3萬hm2,直接劃入禁伐區的人工林成林面積為7.3萬hm2。這些已界定為生態公益林區的人工林尤其是世行貸款造的人工林和農民自發營造的用材林全部劃入禁伐區勢必影響世行貸款的債權和債務償還,影響林農的經濟利益而挫傷群众造林積極性,除天保工程外,其他生態公益林區也有類似情況。
三、實施森林分類經營有關對策和建議
實行森林分類经營是一項根本性和全局性的改革,其主要任務並不在於對森林進行簡單的劃类,而在於圍繞分類經營這一个基本要求必須進行的从管理體制、經營方式、經濟政策等一系列相關方面的配套改革,以推進林業的可持續發展,進而促進我國國民經濟和社會建設的全面的可持續發展。
1)盡快制訂和完善政策法規,建立管理辦法。
森林分類經營是一項全新的工作,各種政策、法規還不十分完善,正在積極探索之中。建議國家林業局在詳細調研的基礎上,盡快出臺森林分類經營政策法规,如“公益林管理办法”、“商品林管理辦法”、“公益林補償資金管理辦法”等。各級地方政府根據國家有關森林分类經營的法規法律制訂適合本地區的相關政策,使森林分類经營的管理和公益林的補償、補助资金的使用與管理納入法制化軌道。
除了國家要增加對公益林的投資外,必須盡快建立和健全森林生態公益林的補償制度。根據“誰受益,誰投入”的原則,生態公益林的服務对象明確的,由其受益者補償,服務對象不明確的,由政府補偿。征收的森林生態公益林補償資金主要用於公益林培育、經營管理和新的公益林工程建設。我國已有部分省、市在嘗試采用一些方法開展生態公益林的補償。如:廣州市人大常委會通過了《廣州市流溪河流域水源涵養林保護管理的规定》,規定每年籌集1800萬元作為流溪河流域水源涵養林的生態效益補償费 。各級財政都從年度支出中拿出不少於1%的費用作為公益林的投入;湖南資興市按水庫灌溉田畝面積每畝每年收取20元人民幣作為生態補償費;廣西金秀縣的大瑤山水源林使下遊一些縣受益,這些縣每年给金秀縣的水源林建設补償費達數百萬元 。作为“全國森林分類經營试點縣”的河北省平泉縣根據補償要素和實際情況,提出补償標準,並把補償渠道分為自我補償、外部受益者補偿和國家政府補償等三個方面 。四川省作為一個經濟不發達的地區,很難將公益林的經營投資完全交由政府或者社会去承擔,但卻可以本著向社会征收森林生態補償費的思路,对一些事權比較明確的部門和單位,征收生態林的建設補償费。只有將這個“瓶颈”盡快打開,森林分類經營的實施才有物質基礎。
2)成立公益林、商品林管理機構,實施分类管理。
應建立與分類經营相適應的林業管理體制,將公益林建設納入政府行為範疇,實行事業化管理, 建議國家林業局成立公益林管理中心,統一組織國家公益林建設,將退耕還林(草)、天然林保护、防護林建設、自然保護區建設等公益林建設統一纳入其管理範圍,以免互相重叠,避免重復建設。各省(区)、地(市)、縣根據其生態區位重要性,也應成立相對應的管理機構,統一組織本地區的公益林建設,實行國家統一领導下的各級地方政府負责制。而商品林建設商品林建设和管理可沿用原來的管理體制和方法進行。推向市場,作為企業行為,在市場上參與競爭,以適應市場,增強市場競爭力。這既是森林分類經營的要求,也是林業可持續發展的必然要求。
3)改進在分類經营條件下對森林的經營方式
根據生態公益林和商品林經營的不同要求和特點,分別采用不同的管理和經營方法。公益林建設以最大限度地發揮生態和社會效益為目標,应該根據不同的社會經济和自然條件,因地制宜地采取封山育林、封山護林等營林方式,實行喬灌草結合、針闊葉混交合理搭配,以充分發揮森林的各種生態功能。對于商品林建設,以追求最大的經济效益為目標,根據市場的需求,采用高投入(包括高科技的投入)、高產出、高效益的“三高”模式的集约化經營。
尤其要調整商品林布局和结構,滿足社會、經濟對林产品的需求。商品林发展中應根據本地區自然、經濟條件和市場需求,以市場為導向,大力营造速生豐產林,發展名、特、优經濟果木林。在自然、社会條件好的地方,以工程形式營造速生豐產林,並根據速生豐產林資源布局,重新調整林產工業布局,形成資源——產業——效益良性循環。
4)帮助生態公益林區群众解決實際困難。引導生態公益林區群眾在不破壞環境建设的條件下發展經濟,解決林區群眾的實際困難,推广節能技術,發展沼氣解决群眾燒柴問題,發展林下養殖、種植業,開發新的产業,讓林農增加收入,解決森林资源保護與林農生活提高的矛盾。
5)適度調整林產品稅費,讓利於民,促進林業發展。林產品尤其是商品木材在上繳稅費方面负擔過重的問題,各省反映比較普遍,特別是商品材在生產和流通兩個環節重復征收兩個8%(貴州省為兩個8.8%)的稅問題,林農和林區幹部意見較大;其他地方性附加稅比例也不少,不利於林業的發展。建議適度調低商品材生產和流通領域農林特產稅及其它稅费征繳比例,廢除地方性搭車性收費,讓利於民,促进森林資源發展。
結束語
 森林分類經營作為我國林業改革的關鍵一环,要走的路還很長,在实行林業可持續發展的過程中,如何更好地實施分類經营仍是我們關註的重点。建立完整的森林分類經營管理體制並給予相應的政策支持是當前工作的重心。林业部門都應該從本地區的實際情況出发,在林業可持續發展原則的指導下,找到適合本地區林業發展的分類經营辦法。森林分類經營實施的關鍵問题是統籌安排,分門別類。難点在於生態公益林的建设與發展。而生態公益林建設的關鍵是要有大量的資金投入 。而現階段我國财政狀況持續緊張,資金問題已經成为整個經濟發展的瓶颈。在這種情況下,建立生態公益林的補償制度就是當务之急。 免費論文下載中心 http://www.hi138.com
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