縣鄉(鎮)統計管理體制模式的理性選擇:垂直管理

論文類別:理學論文 > 統計學論文
論文作者: 楊立勛
上傳時間:2007/3/12 11:57:00

摘要;本文認為,鄉镇統計部門在與縣以上政府統计部門博弈中處於不利地位,企圖通过鄉鎮統計部門自身力量促使縣鄉(鎮)統計管理體制由非均衡轉向均衡不現实,只有垂直管理增加鄉鎮統計部門的相對福利。與此同時,在客觀現實面前,欲理順縣乡(鎮)統計體制,實现鄉鎮統計部門財權與事權的統一也不現實,而垂直管理更符合客觀現實的未來变化趨勢。

  關鍵词:县鄉(鎮)統計管理體制 制度變遷 垂直管理

  隨著客观經濟環境的變化,尤其是市場经濟的不斷深化、政府機構改革的深入、以及WTO和GDDS的加入,我國政府統計管理體制明顯滯后,特別是縣鄉鎮政府統計管理体制的滯後已嚴重制約著政府統计的整體水平,也使鄉鎮統計面临前所未遇的困難。為此,近年来理論工作者和實踐工作者為此提出了一系列改革對策,其中大量對策側重於鄉鎮統計本身,如乡鎮統計人員如何提高素質、如何通過提高自身的服务水平贏得黨政領導的重视、改善鄉鎮統計人員的待遇、配备先進的統計手段等,這些對策的提出本身沒有問題,但欲通過上述對策改變鄉镇統計所面臨的問題只能是局部的,也是暫時的。因為,體制問題是鄉鎮統計陷入困境的根源,換句話說,鄉鎮統計面臨的一切問題皆來源於縣鄉統計管理體制。為此,改革現行僵化的縣鄉統計管理體制是解決鄉鎮統計困境的根本出路。然而縣鄉(鎮)統計管理體制是政府統計管理體制的重要組成部分,脫離政府統計管理體制大系統談縣鄉(鎮)統計管理體制改革本身意義不大,只有从現行政府統計管理體制運行特征的分析中,才能很好解釋縣鄉(鎮)统計管理體制改革的突破口以及改革路徑。另一方面,理論解釋只有與客觀現實状況相對接,才能使理論化作行動的指南。

  管理體制從本質上講屬於制度的一種,即正式制度。管理體制的改革問題屬於制度變遷問题,而制度變遷可分為诱致性制度變遷和強制性制度變遷。透視我國政府統計管理體制演進過程可以看出,誘致性变遷占主導性,具體表現为我國政府統計管理體制呈现出隨客觀環境變化而自然演進的痕跡,如政府統计管理體制隨經濟管理體制的變迁而變遷,最終形成“統一領導,分級負責”的统計管理體制。當然在特殊時期,也曾出現過強制性變遷的現象,如文革期間,強行取消各級政府独立的統計組織機構,從而形成政府統計依附計劃部門而存在的管理體制。

  一、縣鄉(鎮)統計管理體制模式选擇的理論分析

  1、從制度循環階段看,現行政府統计管理體制處於非均衡狀態,其特征表現為利益分配在鄉鎮統計部門與县以上統計部門之間失衡

  諾思認為,制度變迁具有周期性,是從不均衡—均衡—不均衡—均衡這樣循環往复的過程。但有一點可以肯定,制度變遷都是從效率較低的階段起步的。因此,制度變遷的周期性,並不是制度簡單的輪回,而是由低效率制度向更高效率制度改進的過程。制度變遷的周期性說明了任何一種制度只能適應特定的時代,不可能一成不變。正如哈耶克所言,相對於復雜的社会演進,個人的理性是非常有限的。與此同時,制度周期理論說明制度變迁是有規律可循的,當一种制度處於僵滯階段時,必須對該制度創新,使制度达到均衡狀態,進而使該制度滿足各方的利益(既能夠滿足極少數利益集團,也能滿足大多數利益集團),制度的效率达到新的最大化(相对於原有制度來講)。

  從制度循環的階段看,現行“統一領導,分级負責”的政府統計管理体制處於僵滯階段,即低效率狀態,體現為受益最大者是少數集團,即國家統計部門,其次是省、直轄市、區統計部门,最後是市縣統計部門,而處於基層的最大利益集团鄉鎮統計部門幾乎沒有利益可言。在該體制下,利益從上往下依次遞減,而承擔的任務從上往下依次遞增,整個系統投入與產出明顯錯位。其次,該體制伴隨著較大的道德風險,體現為系統內部虛報以及瞞報現象時有發生。再次,該體制產生了逆向选擇,體現為無需承擔較大成本而获取較大利益的虛報以及瞞報行為,使合法行為的統计主體向其靠近,從而使虛報浮誇现象不斷蔓延。正如奧爾森所言,一個不好的制度是由於利益不能均衡,不能為整個社會所分享,處於極少數利益集團剝奪大部分人利益的狀態。一句話,現行政府统計管理體制處在低效率狀態。依制度變遷周期理論而言,當制度處於僵滯階段時,必須對其進行创新,才能煥發新的生機。

  上述理論分析,對現行的政府统計管理體制所處的阶段進行了定位,即處于僵滯階段。具體表現為該制度未能體現利益分配的公平性,系統內投入與產出錯位,效率低下。從而為我国縣鄉政府統計管理體制改革突破口的選擇提供了理論線索,即為變目前非均衡型利益分配管理體制為均衡型利益分配管理體制。

  2、為什麽非均衡的政府統計管理體制能夠繼續存在

  為什麽一種低效率的制度能夠繼续存在,按路徑依賴理论、公共性解釋以及封閉系統解说原因有四方面:一是個人或利益集團對制度的初始選擇具有依赖性,即人們一旦選擇了一種制度形式,制度的發展就會有自身運行的慣性,從而可能强化一種不好的制度;二是制度本身是一種公共產品,制度收益的分享相對而言是不排他的,因而大多數人沒有積極性去改變不合理的制度。另一方面,雖然某一制度不合理,但分攤到個人身上的损害相對較小,於是人們願意忍受這個不合理的制度,而不去創新一項從整體上講效益更大的制度;三是盡管人們選擇的制度不好,但由讓個體去耗費成本,收集信息设計新的制度可能得不償失;四是在一個封閉的環境中,制度停滯極易存在。因為與外界的隔绝使制度的優劣缺乏比較,從而使一種不好的制度也能夠存在下來。

  盡管現行“統一領導,分級負责”的政府統計管理體制能够持續存在的原因,上述解釋並不全面,但如果撇開該體制受制於我國“條塊結合”的行政管理體制這一因素之外,上述解釋基本符合該體制繼續存在的原因。我國長期實行的計劃經濟的一大特征就是所有的制度(包括政府統計管理體制)均來自政府,無論個人,還是利益集團寄希望自身利益的改善於政府所制訂的各項制度,期盼好的制度成為各級、各類利益集團(包括政府統計管理體制)的共同願望,從而強化了對制度选擇的依賴性。與此同時,受計劃經济體制一大二公思想的影響,包括政府統計體制在內的各項制度具有很強的公共产品屬性,制度收益的分享不具有排他性,包括鄉鎮統計部門在內的各級、各類利益集團對制度創新缺乏積極性和主動性。另外,由於我国社會經濟的運行長期處於封閉狀态,對外交流領域狹窄,缺乏包括政府統計管理體制在内的各項制度比較的平臺和機会。最後,制度創新需要巨大的成本投入,包括鄉鎮統計部門在内的小利益集團顯然无能為力。盡管十一屆三中全會以後,實施了對外開放,對內搞活的政策,但在制度的安排上仍具有很深的計劃經濟的烙印,從而延緩了制度創新的進程。

  上述理論分析,對现行的政府統計管理體制能夠長期存在的作了合理解釋:即依賴性、公共性以及封閉性。從而為政府統計管理體制改革找到了具體的路徑:加大市場機制在政府統計管理体制的介入,建立各級政府統計部門產權的邊界,廣泛吸收國外政府統計管理體制的先進經驗。

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  3、對鄉鎮統計部門实施垂直管理是縣鄉(鎮)政府統計管理體制的理性選擇,也是實現整個政府統計管理體制均衡的邏輯起點

  制度從非均衡向均衡的演進過程是各利益集團博弈的過程,博弈有零和博弈與非零和博弈兩種。顯然縣以上政府統計部門與鄉鎮統計部門之間的博弈是非零和博弈,即利益分配均衡制度的安排不利於縣以上政府統计部門(非均衡階段較大受益者),而有利於鄉鎮統計部門(非均衡階段最少利益獲得者)。但需要強调的是擁有較大行政權力的政府統計部門在博弈中處於有利地位。同理,市以上政府統计部門在與縣統計部門博弈中處於有利地位。依次类推,處於政府統計最高层的國家統計部門在博弈中處於最有利的地位,因為其行政權力最大。由此可見,要使現行非均衡的政府統計管理體制向均衡性政府統計管理體制全面轉型將受到權力結构的嚴重制約,也就是說鄉鎮统計部門根本無法在與縣以上政府統計部門博弈中獲得均衡利益,除非采取集體行動,但這種可能性幾乎沒有。因此,乡鎮統計部門只有被包容到行政權力相對較大的利益集團即縣統計部門(縣統計部門對鄉镇統計部門的垂直管理)才能獲得相對利益的提高。但企圖将各級政府統計部門均包容到擁有最大行政權力、最大利益集團的國家統計部門,實施垂直管理,使政府統计管理體制完全均衡並不現實,因为制度變遷是有成本的。基於此,筆者認為,走逐級均衡的道路比較現實,即首先實現縣統計部門對乡鎮統計部門垂直管理,其次,實現市對縣统計部門的垂直管理,再次實现省統計部門對市統計部門的垂直管理,最後實現國家統計部門对省統計部門的垂直管理。由此可以得出結論,即縣对鄉鎮統計部門實施垂直管理是縣鄉(鎮)政府統計管理體制的理性選擇,也是實現整個政府統計管理體制均衡的逻輯起點。

  二、縣鄉(鎮)統計管理體制改革模式選擇的現實分析

  現行財权和事權相分離的政府统計管理體制,導致系統内部缺少了財權和事權的相互制衡機制,從而為各級政府统計部門職能的越位和缺位創造了天然的溫床,也為擁有行政權力的縣以上統計部門成本外溢打開了方便之門,於是屬于縣以上政府統計部門以及其他職能統計的調查任務大批轉嫁於乡鎮統計組織。目前,鄉鎮統計部門不僅承擔來自縣以上政府统計部門的各類調查任務,而且要承擔來自縣以上其他部門的調查任務,還要承擔鄉鎮政府的調查任務。盡管按照基層統計現有資源存量不可能完成過量的統計任務,但迫於行政壓力,只能以犧牲質量為代價強迫完成。與此同时,由於縣以上的任何一個職能部門均對鄉鎮政府擁有一定的行政管理權,因而鄉鎮統計部門成為政府統計系統最大的事權承擔者。由此可見,鄉鎮統計部門承受多方壓力(見圖一)。

圖一 鄉鎮統計壓力來源

  顯然,在上述客觀現實面前,欲理順縣鄉(鎮)統計管理體制,實現鄉鎮統計部门財權與事權的統一是不可能的。具體而言,無論鄉鎮统計辦設在鄉鎮何處,鄉鎮統計的壓力是鄉鎮政府無力消除的。因為,鄉镇政府本身就受到多方的压力,而鄉鎮統計又是各种體制綜合壓力的承擔者。而通過統計事務所來解决鄉鎮統計困境的方法必須以連續性、高成本的《統計法》檢查為代價。從長遠角度看,僅僅依靠為隸屬鄉鎮企业幫助提供統計數據籌集的經費並不能滿足統計事务所所需的經費,而且对鄉鎮企業較少的中西部地區來讲顯然不適應。為此,筆者認為,鄉镇統計擺脫困境的根本出路为:縣統計部門對其實施垂直管理。其相關理由如下:

  1、我國鄉鎮政府機構改革總體趨勢,要求鄉鎮统計活動由縣(區)統计部門完成

  长期以來,由於鄉鎮政府運行成本過高,導致農民負擔不斷加重,为此,理論界有大批學者主張取消鄉鎮政府,設立鄉鎮公所。盡管鄉鎮政府未取消,但是全國範圍撤並鄉鎮的力度不斷加大。據統計,截止目前,全國已有25個省份基本完成鄉鎮撤並,鄉鎮總數由撤并前的46400多個減少到39000多個,五年共撤并7400多個鄉鎮,平均每天撤並4個鄉鎮,而且乡鎮政府內設機構普遍減少。鄉鎮統计組織屬於鄉鎮政府組織的組成部分,鄉鎮政府改革自然會左右鄉鎮統計将後的發展。顯然,從我國鄉鎮政府改革的總體趨勢看,企圖加強鄉鎮統計組織建設,充實鄉鎮统計隊伍會越來越困難,因為,減少層級行政組織是改革的總體趋勢,取消鄉鎮政府是歷史必然。盡管鄉鎮統計任務不斷增多與鄉鎮統計資源短缺的矛盾決定了必須加強鄉鎮統計組織建設,但客觀環境無法實現加強鄉鎮統计組織建設的目標。而解決矛盾的理性的方法就是盡早實现鄉鎮統計活動由縣(區)統計部門接管,接管越早,既有利於基層统計活動盡快擺脫困境,更有利於解決基層統计的被動局面。

  2、政府統計活動的規範化、標準化,要求基層统計定位於縣(區)一級

  受條塊分割管理體制的影響,鄉鎮统計資源分布在計生辦、农委辦、鄉企辦、鄉鎮統計办等部門。這不僅導致數出多門、重復統計、口徑不一,而且导致統計力量分散化,不利於形成合力。由於鄉鎮統計活动分散化,導致鄉鎮統計標準不一;由於鄉鎮統計活動分散化,導致鄉鎮統計辦無法調度全部鄉镇統計資源,也無力統一協調全鄉镇統計活動,其結果是“数出多門,門門不同”。一句話,鄉鎮統計活動的分散化不利於集中統一管理。而要实現政府統計標準的統一化以及要消除鄉鎮統計活動的分散化,有效的途徑就是對調查活動實施集中統一管理,其前提是對鄉鎮統計资源實施集中統一管理。顯然,在條塊分割的經濟管理體制下,欲在鄉鎮一級對乡鎮統計資源實施統一集中管理,进而實施統計調查活动的歸一化管理不現實。而可行的做法是在縣一級實施統計資源的統一管理,即基層統計定位於縣一級。

  與此同時,縣統计部門對鄉鎮統計活動垂直管理之後,可以打破鄉鎮行政區劃界限,实現鄉鎮統計資源鄉鎮之間自由調配,而且能夠集中統一培訓,優化統計人員的知識结構,形成合力,充分發揮現有統计資源的作用;可以減輕基層統計的负擔,縣統計部門出於自身利益最大化的考慮,會積极優化調查內容,減少重復調查;可以在經費、人员方面確保抽樣調查的组織實施,而抽樣調查的全面實施可以節省大量的人力、物力和財力。

參考文獻


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