現行統計體制和統計制度存在的主要問題及21世紀統計改革的目標模式

論文類別:理學論文 > 統計學論文
論文作者: 侯小維
上傳時間:2008/7/31 9:06:00

隨著社會主義市場经濟的逐步建立,對統計工作提出更高的要求。統計體制和統計制度的改革只有順應經濟體制和經濟增长方式的轉變,統計事业才能發展,才會富有生命力。本文將就現行統计體制和統計制度存在的主要问題和21世紀統計改革目標模式提出一些設想,供有關部門參考。

現行統計體制及統計制度的“不適應性”

按主管部门統計的“條條”管理體制不適應经濟管理體制的變化

計劃經濟體制下,企業的經營機制是政府直接經營,並統負盈虧的集權式機制,從政府機構設置上有相當數量的按行業劃分的行使著政府職能的經濟管理部門,他們代表著政府對企业進行直接管理。而在市場经濟體制下,企業是自主型的經營機制。一方面,行使政府職能的經濟管理部門已經或正在改制改組為以资產為紐帶的集團公司,其職能已由過去的政府職能轉變為依法享有民事權利並承擔民事責任的企業法人,根據政企分開的原則,已不再行使政府賦予的綜合統計管理職能;另一方面,隨著社會主義市場經濟和城市管理重心下移的客觀要求和企業改制後大量無主管、民營企業的湧現,政府宏觀调控部門的管理體制也发生著變革,例如:北京市2000年推出的財政管理體制改革的決定,明確提出將過去的财政收入分級管理體制改為分稅管理體制,淡化隸屬層級概念,將財政收入中的稅收(大約占財政收入的80%——90%)劃分為市級稅、區級稅、市與區縣共享稅,以調動区縣地方政府地區管理的積極性,縮小地區間經濟發展的不平衡。分稅管理的改革模式使各級地方政府越发關註本區域經濟發展。“条條”統計管理體制是不適應經濟體制管理變化要求的。

分專業實施的統計報表制度不適應企业經營方向多元化的變化,在一定程度上也不適應經濟組织形式多元化的需要

1、隨著市場經济體制的逐步建立,相當一部分企業逐步擺脫了按政府制定單一行業計劃確定經營目標的計劃經濟模式,根據國際國內市場的要求,組
建起跨行業跨地區跨國別運作的企業集團,从事著多種行業的生產經營活動。例如:中關村高科技產業園區许多技工貿一體化企業,很難用現行國民經濟行業分類標準來确定其行業性質,企業中類似“系統集成”的多行業的經營成果也很难進行嚴格的行業核算。目前我國統計制度規定的分专業實施以主營業務為主的統計“一套表”制度是不能適應企業經營方向多元化需要的。

2、經濟組織形式多元化是社會主義市場經濟體制企业的又一特征。隨著企業融資渠道不斷拓寬,融資方式多樣化而帶來了企業經營组織形式的多元化。為適應這一變化,1998年國家統計局和國家工商總局聯合制定了《关於劃分企業登記註冊類型的規定》,同時廢除了1992年制定的《關於經濟類型劃分的暫行規定》。兩年的實踐表明,新規定的出台基本反映了新形式下企業重組转制和我國經濟結構的變化,但是仍有一些問題還未得到解決。例如:北京市已將部分過去承擔著政府管理職能的工業局改制為代國家管理国有資產的資產運營公司,专門經營國有資產運作,其職责是負責對應行業國有資產的保值增值。對這種性質的企業,現行的國民經濟行業分类和統計制度也是沒有現成規定作為执行依據的。

(三)傳統的統計調查方法体系不適應統計調查任務日益加重的發展趨勢,更難以保證統計數據質量

傳統的統計調查方法是以全面調查為主,非全面調查為輔,統計數據上報方式以統計报表為主,其他方式為輔。隨著市場經濟體制下政府和社會各界信息需求量的增加,各級統計力量與統計任务的矛盾越發突出,即使近年來統計網絡化自動化水平不断提高,但信息的及時性、準確性仍受到不同程度的影響。1994年,國務院下發(國发[1994]42號)文件——《國務院批轉國家統計局關于建立國家普查制度改革统計調查體系請示的通知》,明確提出以周期性普查為基礎,以經常性抽樣調查為主體,以必要的統計報表、重点調查、綜合分析為補充的統計調查體系的改革模式,並將其納入國家《統計法》。在这之後,全國各地區的統计調查方法改革邁出較大步伐,但由於非全面調查方法相對單一,受單一的調查方法技術性影響,基層統計力量仍然難以適應,統計數據質量也难以得到保證。

(四)政府與部門的模糊分工和重復統計在一定程度上破坏了政府統計數據的權威

首先、對不經政府統計部門審批的跨本系統的部門統計項目的違法行為沒有行政處罰手段,使基層單位的統計人員負擔過重,《統計法》形成了“軟法”形象;其次、由此產生的統計標準不一統計范圍不明的狀況屢見不鮮,使統計調查市場處於混亂状態;第三、數出多門的狀況破壞了政府統計的權威,使統計用戶無所适從;第四、部門利益分割,統計信息封鎖,信息不能共享,重復项目調查造成人力物力的極大浪費。

(五)政府各部門對企業各自封閉的管理方式不適應市場經濟條件下政務公開化、標準化的要求

目前,政府各部門對企業的管理模式是相對封閉的,工商(民政)部門的企業(單位)註冊登记、技術監督部門的單位賦碼登记、稅務部門的納稅登記、統計部門的統計登記都各自按其範圍按其渠道進行,互不沟通,各自封閉。這種局面形成的結果對基層企业來說是環節多,時間長,負担重;對政府來說,各自的職能都會受到影響。企業一戶多照、註冊地經營地不一致、工商與技術監督对企業非唯一碼、企業漏稅以及由此而發生的統計數據虛報漏报等問題多有發生。這既加重了基層企業的負擔,又不利於政府對企業的管理公開化、標準化的要求。當然,此問題似乎不應是本文中应談的問題,因為它已超出統計範疇,進入到政府各領域的管理和協調,但因為這个問題實為突出,且影響到宏觀調控部門政府形象和調控质量,亟待得到關註和解決。為此。筆者在此一提。

二、對現行統計體制和統計制度中“不適應性”的改革設想

现行統計體制和統計制度中的“不適應性”需要改革,統計体制和統計制度只有適應經濟體制和經濟增長方式轉變的要求才能具有活力,才能較好地反映客观實際,反映事物的發展變化規律,才能更好地實現統計的服务、咨詢、監督職能。


(一)實行企業“一張表”,以適应企業經營方向多元化的需要

以基本单位調查報表為基礎,在反映企業各類屬性指標的基礎上,增加相當數量的經濟指标、從業人員及勞動報酬指標、能源實物量消耗指標、科技投入和科技成果指標、固定资產投資指標等。

經濟指标的設置要反映企業經營的共性和特性,可分為業務指標和財務指标,業務的共性指標體現在反映企業多種經營成果的總量指标上,目前統計指標體系中還沒有這類指標,建議國家設置“企業經營總收入”指標;业務的特性指標體現在企業從事多種經營行業的特點上,如:工業總產值(銷售產值)、建築業總產值、社會商品零售額、運輸業營業收入等。财務的共性指標體現在企業資產、負债、所有者權益、費用和利潤方面,无論哪個行業,財務科目在這五個要素的設置上基本是一致的;財務的特性指標體現在收入要素設置的科目上,例如:工業的產品銷售收入、批發零售業的商品銷售收入、建築業的工程結算收入、餐飲及運輸郵電業的營業收入、銀行的利息收入等都作為業务收入範疇的指標。其他方面的指標(勞動工資、能源消耗、科技投入及成果、投資等)都屬于企業共性指標。所有企業實行“一張表”,全面反映企業法人的經營狀況。

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修訂國民經濟行業分類標準,適應新興產業發展。

目前執行的國民經濟行業分類標準是1994年制定的國家標準,隨著國民经濟的發展和新興產業的出現,特别是加入WTO後與國際接軌的要求,需要參考國際通行的分類辦法,加緊修訂國民經濟行業分類標準,並且規範各行業的統計內涵。

采用基本指標、統一數據處理程序

“一张表”的指標設置全部采用基本指标(絕對數指標),反映企業生產經營的基礎數據。也就是说,企業統計人員在此階段完成數據采集任務——提供基礎數據產品。“一張表”避免設置派生指標(相對數指標),以便於直觀的反映企業的本來經營面貌,也便于數據的處理和審核。統計人员可通過基本指標根據分析問题的目的生成各種派生指标。統一企業“一張表”的指標編碼和數據處理程序,通过標準化的企業“一張表”,可以加工出一個地區的總資產、總产出、總投資和總收益,可以满足國民經濟核算的需要,還能满足按行業、按地區、按經濟註冊類型、按規模等各類分組的需要。


(二)政府統計内設機構按統計流程設置,以適應實施企業“一張表”的需要

前面已經提到,目前分專業實施企業“一套表”的局限性是顯而易見的。從組织上滿足實行企業“一張表”,就應按統計工作流程設置政府統計局的內設機構。統計工作過程從某種意義上說,是生產統計产品的過程。提到生產,就有為何生產、生產什麽、怎麽生產的問題,這是在統計方案的設計阶段需要解決的問題;提到產品,就有初級產品和高级產品之分。我們把經過采集並經凈化的數據稱之為初級產品,这是在數據采集處理和审核階段要解決的問题;再把初級產品進行開發,通常以统計刊物、統計信息、軟課題研究和統計分析等形式表現为高級產品,這是在統計分析階段要解決的問題。實施真正意義上的“一套表”,應該按“方案設計——數據采集——分析研究”工作流程來設計政府統計內設機構,以适應社會主義市場經濟條件下以法人进行統計而不是以專業進行統計的要求。

推行“在地統計”,以適应新形勢下經濟管理體制的變化

1、劃定範围:“在地統計”的重點是原政府經濟管理部门下屬企業單位。對於行政垂直領導、管理自成體系、財務統一核算的中央直控單位,涉及國家安全和保密單位,宏觀調控單位以及主要依靠部門统計的社會領域仍由部門統计。

明確統計原則:按法人經營在地統計原則。由於稅务部門規定按註冊地納稅,目前有相當數量的企業為享受某地減免稅等優惠政策,異地註冊,當地經营。這既不符合工商注冊要求,又不符合稅款征收和在地统計原則。因此,應通過工商、税務和統計年檢糾正企業異地經营狀況,使企業註冊地與經營地一致。

合理分工:在大中城市的“在地統計”,不主張一竿子插到底,各級政府統計部门應合理分工。經濟占有量較大而單位數量較少的限額以上單位由區縣統計機构統計,經濟占有量較小而單位數量較多的限額以下單位由街鄉統計機構統計,避免統計數据失控。


方法科學:對于而單位數量較多而經濟占有量較小的限額以下单位不易按進度搞全面调查。根據北京市東城區的經验,既考慮數據的準確性,又考慮基層統計人員的承受能力,采用年度全面調查,進度保留統計渠道,取消街鄉统計匯總,由區縣依據年度數據推算的方法。這樣既保證了數據誤差低,又使基層統計人員減輕了負担,此作法值得推廣。也可運用抽樣調查等非全面調查方法解決单位數量多,經濟份額少的單位統計問題。


強化統計調查項目管理,實現政府綜合统計和政府部門統計信息資源共享

1、修改國家統计大法和地方統計法規,適應市場經濟條件下依法治統的需要

《中華人民共和國統計法》在1983年12月8日第六屆全國人民代表大會常務委員會通過,又在1996年5月15日第八次第八次代表大會第十九次會議上修正。法律的出臺,对於有效科學地組織統計工作,保障統計資料的準確性、及時性和依法治統發揮了重要作用。但是通過幾年的實踐,特別是實施1996年修正法之後,深感統計立法工作還须進一步加強。例如:對於調查對象超出本部門管轄系統的,而未履行到同級政府統計機構審批的調查項目,在法律責任條款上只給予通報批評,這種處罰相對於其違法程度和造成的損失來講,顯然是太軟了。與《會計法》相比,《統計法》的經濟處罰只罰企事業單位和個體工商戶,对國家機關單位不能實施处罰,而《會計法》的經濟處罰則適用於所有单位和責任人,這顯然也是太軟了。為保證統計調查項目的有效管理和統計數據的真實可靠,應盡快把修訂《統計法》工作提到議事日程上。

2、进一步明確政府綜合統計和政府部門統計的統計分工,實现統計調查項目的標準化管理

我們把政府統計機构的統計稱之為政府綜合統計,把國家和各地區的部门統計稱為政府部門統計。无論是以美國、日本為代表的以部門統計為主的分散式統計模式,還是以加拿大、德国為代表的以政府統计為主的集權式統計模式,都是與其國家的政治、經濟管理体制相適應的。因此,我國應根據我國的國情建立適应的政府和部門統計的分工模式。无論如何分工,政府綜合統计的對全社會調查項目的管理职能都不應削弱,管理的依据是統計法律。

为加強管理統計調查项目的管理,各級政府統計部門要建立統計調查項目庫。政府统計局的統計調查項目數據库可分為兩個一級子庫:一是政府綜合統計調查項目一級子庫,这個子庫又分為兩個二級子庫,即年度庫和進度庫(目前此部分庫比較完善);二是政府部門統计調查項目一級子庫。如是省(市)統計局,部門統計调查項目子庫又可分為兩個二級子庫,即國家統計局批準的國家各部委的統計調查項目二級子庫和各省市統计局批準的地區各部門的統計調查項目二級子庫(目前此部分調查項目庫还極不完善)。只有这樣,才能使統計調查項目審批部門在審批中減少盲目性,變被動為主動,才能避免由於政府綜合統計和部門統計的重復调查而造成的數據混亂。

加強政府統計和部門統計之間的信息交流。通過網絡實現資料共享,充分開發利用信息源,發揮統計信息的作用。


五)政府各部門推行規范、協調、科學、高效的管理模式,以適應市場經濟条件下政府職能轉變的要求

社會主義市场經濟條件下,政府職能主要體现在經濟綜合調控、社會管理和公共服務三個方面。企業(單位)登記是政府對市場和企业進行有序管理的手段之一。目前,工商部門註冊登记、技術監督部門賦码登記、稅務部門納税登記和統計部門的統計登記的单位數量相差懸殊,各自稱其準確,又都不明相互差在何處;论其各自職能實現程度,也都存有偏差。筆者認為:企业(單位)的登記工作應从以下方面體現出政府职能的轉變:

1、明確內容、劃清範圍,統一渠道。目前,統計、工商、稅务、技術監督等部門要加強協調,規範企業登記内容、渠道和標準。登記內容不重不漏,統一法人編碼、统一指標編碼,統一數據處理程序,實現電子IC卡“一條龙”服務。網絡連通,資料共享。

建立相互制约科學、高效企業(單位)的登記流程各地區實現政府一個服務大廳、大廳一張登記明示、單位(企業)登記只走一趟,各部門“一條龍”服務的 “四個一”登記流程。登記的計算機程序要能相互制約,即企業只有經過上一個部門登記,方可進入下一個部門登記。在這樣一套企業登記模式下,才能實現科學有序管理,才能減少企業登記時間和環節,也体現出政府的高效服務職能。

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