農村土地制度的缺失及對策

論文類別:文化論文 > 農村研究論文
論文標簽:農村土地論文 農村土地制度論文
論文作者: 東方伯
上傳時間:2006/3/29 10:27:00

現行的農村土地制度是建立在農村土地家庭承包經營方式上的一種土地的分配、經營和管理制度,是農村經濟轉軌時期的一種体制的安排。在農村改革開放初期,為提高農村生產力,促進農村經濟发展和改善農民的生存環境提供了制度保證。但隨著時間的推移和农村經濟形勢的發展,這種制度所体現出來的缺失也逐步顯露出來,并逐漸成為制約農村經济持續發展的消極因素。

“農村土地集體所有”模糊了土地的產權定位。首先,農村集體所有這一概念本身模糊。按照現行農村土地制度的規定,農村土地属農村集體所有,農村集體是農村土地的合法產權持有者。農村土地集體所有,這一概念形成於農村改革開放初期,其本意是要保留農村土地公有制這一憲法宗旨,在公有制的基礎上實現農村土地所有权和經營權的分離。但農村集体是什麽?是指鄉鎮政府?還是指村級組織?或是二者兼而有之?正是这一種概念上的模糊,導致了農村土地產權歸屬定位的模糊,使鄉鎮政府、村級組織和農民在土地利益分配因產權的模糊而各置一詞。其次,農村形勢的發展使土地屬農村集體所有這一提法面臨挑戰。那時農村集體經濟尚未瓦解,農民尚未具備足够的實力來挑戰農村集體的權威,對農村集體依然存在較大的依附性。而且作為當時的村集體的體現者村民委員(會筆者認為),具用行政處罰權和經濟支配權,因此,對土地的調配和管理上有絕對的權威,農民無權對自己承包的土地隨意改變其用途。但随著農村形勢的變化,产業結構的調整,農民就業方式的多元化,特別是農村集體經濟的逐漸衰弱和瓦解,大多數地方的農村集體已名存實亡。農村集體對許多農民來讲只是一種法律意義上概念和歷史習慣

性的名詞,農村集體對土地的所有權僅存在於名義上或者說法律意義上。而在目前法制觀念和法律意識尚未健全的農村,農民實際成為了自己承包土地的所有者。許多地方的農民可以不經集體同意就以個人名義私下簽定轉包、租賃合同和隨意改變土地用途,這已是司空見慣的事。於是,形成了農村土地村集體管不著(因為它的管理功能隨著農業稅取消而逐漸衰退,同時農村集體作為一個组織形式隨著農村改革的深入也会逐漸被邊緣化),承包者無法管(因為現行的法律不允許農民擁有土地的所有權)的缺位狀態,造成農村集體對農村土地管理上的失控和農村土地产權定位上的模糊。

“承包土地三十年不變”導致了地權的不均。現行農村土地制度在保障農民土地承包權和收入自主權的同時,因設計上的不合理而造成了一些先天性的缺陷。這些缺陷主要表現在農民的承包土地三十年不變的政策,導致了“地隨人走,人地捆綁”凝固效应。在農村實行家庭承包制時,大多數地方的農村土地都是采取“按人配地,人三勞七(即非勞動力人口占30%的份額勞動力占70%的份額)”的配地的方式出讓給農戶承包的。但隨著農村形勢的不斷發展和變化,農村的人口、勞動力數量和就業方式都發生了很大的變化,但土地的分配格局卻因承包土地三十年不變的政策,而停滯在上世紀八十年代首輪承包是的原狀上。“地随人走,人地合一”導致農村土地承包權分配的嚴重不均。其結果:一方面,首輪按等份取得土地承包權的農村人口或農户,現在不一定仍然經营著承包的土地,從事著农業生產,或者說土地和農业生產已不是該承包者或農戶的主要經濟收入來源,有的甚至早已離开了農村,從事非農業生產。承包的土地對這些人來講已不是生存中最需要的生產要素,不少承包的土地不是被拋荒或閑置,就是被高價出讓或转包獲取高額利潤。而另一方面,因各種原因在首輪承包中沒有取得土地承包權,或者没能按相同等

份獲取承包土地的農村人口和農戶而現在仍然生活在農村,土地仍然是他们生存和發展的依靠和保障,有的甚至離開了土地和農業生產就是去了收入的來源。這种地權就不均的矛盾如若長時期的積累,最終勢必引發農村社會的動荡和沖突。

土地家庭分戶經營模式滯緩了農村現代化進程。现行的農村土地制度中一个最明顯的特點就是將人民公社時期以生產隊為單位土地高度集中经營格局,改變為以家庭为單位分戶經營模式。這一模式雖然從體制上保障了農民對承包土地的使用權和收益權,使農村劳動生產力和農民生产積極性得到了充分釋放,農村經濟也得到了恢復性發展。但隨著時間的推移和農村形勢的發展,分戶經營最初帶來的積極作用也逐步消失,而負面影響隨之逐漸顯露出來。尤其是这種分戶經營模式進一步加深了農村土地的分散化和小規模化,形成了中國农村分散化、小規模經營格局。这種分散的小規模經營模式,不僅阻斷了農村土地的有效流转,使土地的價值不能得到充分的發揮,限定了土地收入的增長,而且還引發了不少矛盾和糾紛。如:农戶間的地界糾紛、水源糾纷和服務費用的分攤糾纷。更主要的是這種土地的分塊割據的分戶經營方式,無力獨自承擔現代化的生產工具和新的增產技術的研發、推廣和運用,不僅增加了農業生產成本,而且阻碍了農業現代化進程,影响了農村經濟的發展。

缺乏約束力的承包形式導致承包雙方權利的缺失。從農村實行土地承包開始,對農民承包地的確認一直沒有一個具有法律效力的文書加以承載,而大多是采取隨發放農民每年的經濟承包合同的方式来告知當年農戶承包地的多少。由于既沒有規範的承包合同文本,又沒有明確标明承包雙方的權利和義務,這樣造成了承包雙方的權利缺失。

首先,導致農村可耕地面積逐年下降。由於在農村土地的承包過程中並沒有明確承包農戶義務,農戶對所承包的土地:(一)是進行掠奪式的墾殖。由於承包者並不拥有承包土地的所有權,也不承擔土地休耕與養護義务(因為現行承包方案中沒有涉及到此內容),因此承包者在承包期內,為了追求土地利用效益的最大化,對承包土地進行掠奪似的墾殖,包括化學肥料的濫用和過度追求高复種指數等,破壞了土壤植被环境,加劇了土地的沙漠化、鹽堿化程度,導致農村耕地面積的逐年下降,農村人地矛盾日益突出。(二)是隨意改變土地的性質和用途。土地產權的模糊和管理上的失控,導致農民對承包土地的隨意性开發,突出表現在隨意改變耕地用途,將農業用地改為非农業用地。如:在耕地上修建房屋、圈舍或將承包农地私下轉包建廠房商店等大型建筑物,占用了大量的農田面積;或将優質產糧面積改為水產、果、林等經濟作物面積,既破壞了原有的水系、植被條件,又給粮食安全帶來了大的隱患。

其次,農民權利遭到不法侵蝕。主要表現在:(一)承包面積隨意性大。由於沒有規範的土地承包合同文本,許多農戶實際承包地往往小于村集體隨經濟合同書(俗稱四費合同)告知的承包面積,因面積不符導致的利益糾纷時常發生。(二)擅自終止農民的土地承包權。由於承包雙方沒有签定具有法律效力的文書,农民的土地承包權利往往的不到法律的保障。村集體常常因農民欠稅、或其它規費如糧、棉实物定購折價款,勞務工折價款等而擅自終止農民的承包合同,使農民的經濟利益受到损失。(三)違規轉讓農民的承包地和侵吞土地轉讓費。隨著中國城镇化、工業化進程的加速,城鎮郊區農村土地開始升值,於是,侵占、倒賣農村土地和克扣、挪用土地轉讓費因缺乏法律文書的約束而成為一些不法之徒牟利的途徑,農民的承包權益受到嚴重侵害。

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因此,改革現行農村土地制度,加速農村土地制度的的體制創新已成為農村改革中一個無法回避的重大課題。

对於農村土地制度的改革,現在眾說紛紜,主要有維持現状和私有化兩種說法。筆者認为,這兩種說法各有利弊。首先,維持農村集體所有的現狀,雖然從形式上體現了農村土地的公有制,保证了國家對農村土地的調控权,有利於平衡農村地權,均衡農民收入,維護農村社會穩定。但農村改革的現實,已使農村集體有別於計划經濟時代的實體法人,而成為一種虚擬化的組織形式。在這种情形下,能否還承擔得起农村土地管理的職能?已受到社會的普遍置疑。其次,土地私有化。在中國,农村人口占70%左右。在工業化、城鎮化程度還不高,农村經濟利益正處於大分化的的時代,土地既是一種生產要素,更是一個利益調配手段。而土地私有化只能加劇少數人對土地的壟断,導致大多數人因土地的喪失而面臨生存危機。因此在目前情況下的中國,農村實行土地私有只能加劇社會矛盾和社會沖突。

那农村土地制度如何創新?筆者認為,應在鞏固現有農村土地家庭承包經營方式不变的基礎上,實行農村土地國有民用,三權獨立。即農村土地所有權属國家,使用權屬農民,農民享有獨立的土地使用權、收益權、處分權。

重新明確土地產權。考慮到农村集體這一組織已無法承擔農村土地管理職能的現實狀況,國家應考慮設立专門的農村土地管理机構,負責對農村土地的分配、經營和管理,將農村土地所有权由原來的集體所有變為國家所有。同時,在全面普查,建立詳實的土地檔案基礎上,适度調整農村現有的土地承包經营格局,保障所有農村人口土地承包权益的公平、公正。

以契約的方式保障農民的權益。國家在保障對農村土地所有權的相關權益不受侵犯的同時,以契約的方式将農村土地給出讓給需要承包土地的農民使用,並允许取得土地的農民在一個相當長的期限內,享有獨立的土地使用權、收益權和处分權(租賃、抵押、轉讓、入股、繼承),並且不受侵犯。為農村土地市場化運作,規範化流轉提供法律保障,使土地真正成为“順利轉化成能夠進行交易、用來創業從而取得利润的資本”(秘魯經濟學家德索托語)。

創立土地股份聯合體。隨著中國經濟逐步融入全球經濟體系,農村土地向集約化經營方向發展的趨向已成必然之勢不可逆轉。因此,為应對市場經濟和中國加入WTO對农村和農業的挑戰,在鞏固家庭承包經營體制的基礎上,農民以自己的承包土地作為股份組建農村土地股份聯合体,逐步形成中國特色農村土地規模化經營模式,應成為创新農村土地體制的重要內容加以研判。

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