農村自治中的民主監督問題

論文類別:文化論文 > 農村研究論文
論文標簽:民主監督論文
論文作者: 黃百煉
上傳時間:2006/3/27 15:44:00

  村民自治是中國億萬農民的偉大創造。它起源于村民對本村事務和個人利益的关心,它發展於市場經濟的形成和村民民主意識的不斷增強。在今天,村民自治遠不是十幾年前村民的自發性政治行为,而是為法律所保障的民主政治建設。去年11月,第九屆全國人大常委會通过的《中華人民共和國村民委員會组織法》已明確規定,“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織,實行民主選举、民主決策、民主管理,民主監督”。可以預料,隨著新世紀的到來,《村民委員會組織法》將會成為規範億萬中國农民推進基層民主建設的行動綱領。然而,在村民自治中,“四個民主”機制的形成和健康運行,並不可能依靠法律來實現,還需要億萬農民依據法律的規定進行生動活潑的再創造。有關四個民主的运行機制問題,在村民自治中已經有了許多好的組織形式。如民主選舉中的“兩票制”、“海選制”、“競選制”、“函投制”、“秘密投票制”等;如民主決策中的“村民會議制”、“村民代表會議制”、“村民公決制”等;如民主管理中的制定村民自治章程、村規民約、村務管理規則,通過建章立制規範管理行為等;如在民主監督中實行村務公開、設立村民議政、推行財務審計、建立工作報告制等。盡管目前農村不論從深度還是從廣度講,村民自治有了很大進展,但要落實好《村民委員會組织法》還有很多工作要做。這裏專門論述一下村民自治中的民主監督問题。

  村民自治盡管是最基層組織的群眾性自治,但也不是每個村民都在從事村務的管理。這種基層自治仍舊主要是以“委托”、“代理”的形式交給村委會主任、副主任和委員去管理。為了保證村務管理這種公共權力不被濫用,或產生運行上的偏差,必須要有全體村民強有力的民主監督來保證村民自治的民主性和實效性。民主監督是村民自治的保障性環节。如果缺少這個環節,即使選舉是民主的,也無法制約被選舉人的行為;民主決策和民主管理也會因缺少民主而變成个人或少數人的行為。而從目前的四个民主的運行來看,民主监督恰恰又是一個最薄弱,最難以發揮效率的環節。对此必須引起高度重視。目前村民自治中的民主監督,還存在這樣一些問題:監督主體制約權力的能力软弱。在村民自治活動中,村委会成員是管理的主體,廣大村民是监督的主體。這種監督與對国家機關的民主監督相比,具有直接的參與性與廣泛的群眾性等特點,應當說這是更有利於搞好民主監督的。然而目前村民自治中的民主監督還不斷能將這些特點有效地發揮出來,原因就在於監督主體制約權力的能力比較軟弱。之所以會比較軟弱,一是農村的情況太復雜、發展極不平衡,不可能將法律賦予村民的民主監督權利,用具有操作性的剛性法規確定下來,形成一種被賦予法定權力的制約力。二是村民的民主監督缺乏國家機關的有力依托。雖然《村民委員會組織法》規定鄉镇的人民政府對村委会的工作給予指導、支持和帮助,但他們不能成為村民民主監督的組織者。使村民的民主監督主要成為自發的政治行為。三是村民實行民主监督的代價較高,抑制了其能力的發揮。由於農村組織松散、認識差異較大、人際關系復杂等因素,實行民主監督需要有强有力的組織者。而組織者在缺乏各种有效保護的情況下,要大膽而有力地組織監督是要承擔比較大的風險的。所以不到利益矛盾比較尖銳的時候,民主監督作用發揮水平的高低,一般依賴於村委會成員的自律性和自覺性,並不依賴於村民的參與性和主動性。

  民主监督的信息不夠靈敏和真實。在國,虽然村的建制是最基層的社會組織,人口少,地域窄。但由於傳統農業仍占优勢,絕大多數農村还沒有產生信息化、社會化的革命性變革,在村務管理中能人決策,封閉管理,朝令夕改,仍然是在農村管理者的工作習慣。一方面管理者很難以村務公開的自覺性,實現管理的公開化,提高管理的透明度。另一方面,監督者因不直接參與管理,缺乏權威的管理信息來源而道聽途說,使未經過濾的信息失真。由于監督主體難以及時、完整地掌握信息,就會使民主監督的有效性大打折扣,或者使捕風捉影的監督造成幹群之間的對立;或者滯後的、零碎的監督無法有效地制約濫用的權力。

  民主監督渠道不夠暢通。相對於公民對國家機關及工作人員的民主監督渠道來說,村民自治的民主渠道比較單一,並容易堵塞。公民對國家機關及工作人員的民主監督渠道有个人申訴、法院控告、檢舉揭發、上書建議、民主評議、财會審計、人大質詢、全民公決等。但作為村民自治的民主監督,一是因為它是一個村的群眾自治行为,沒有按職能分工的各類民主監督機關作為接納群眾監督的管道。除了對村委會成員進行直接的批評、建議和全民公决外,幾乎沒有別的什麽形式來形成立體監督網絡。盡管法律規定,如果直接的民主監督無效,村民有權向村黨支部,鄉、鎮人民政府及有關部門反映情況,有關政府機關應調查核實,依法處理。但這種辦法的不可預測因素太多,難以成為一種普遍的、有效的間接監督手段,顯得鞭長莫及。二是村民民主監督的對象是村委會成員,而村委會成員往往又是民主監督的組織者和領導者,這樣民主監督的效果往往與村委會成員的素質高低有直接的联系。如果村委會成员從諫如流,廉潔奉公,他们會自覺地將自己置於廣大村民的监督之下,民主監督的渠道就會暢通。如果村委会成員私欲嚴重,個人专斷,那麽他們就會相互包庇,阻塞言路,甚至壓制民主。

  監督主體的民主監督意識還不够強。監督意識是充分實現民主監督的主觀條件。監督意識來自於追求物質利益的動機;來自於追求公平的正義感;來自於科學的價值觀;來自於追求真理的意誌力。但是在今天相當廣泛的農村,由于合作經濟、村級經濟不發达,使得一些村民民主監督的动力不足;隱忍茍全的傳統政治心理,使一些公民不敢主持公道;小農經濟的價值觀,使一些村民缺乏辨別是非的能力;封閉保守的視界和較低的文化素養,使一些村民缺乏實事求是的科學態度。所有這些都會影響村民實行民主監督的主動性、積极性、再加上影響民主監督阻力的存在,更使民主監督的推行困難重重。

  由於民主監督在村民自治的四個民主機制中,是過程最長、組織行為最復杂的環節,再加上上述存在的问題,因而民主監督又是村民自治中比較薄弱的一個環節。在村民自治建設搞得不太好的地方,之所以存在比較尖銳的社會矛盾,就比較集中體現在民主監督的不充分。即使在村民自治搞得比較好的地方,也存在民主監督成果不鞏固,不規範,不穩定的狀況。要使《村民委員會组織法》賦予村民的各项自治權力得到比較充分的行使,更加深入地推進基層民主建設,就必須高度重視民主監督問題的研究和解決。從社會主義初級階段的實際出發,要比較好地解決好這一問題还需要一個相當長期的過程。加強村民自治中的民主監督,首先依赖於農村經濟的發展。只有中國廣大的農村經濟发展起來了,特別是村級经濟、合作經濟、鄉鎮企業發展起來了,才會打破小農经濟孤立、封閉的生產格局,形成緊密的社會聯系。如果在此基礎上形成了城市化、社會化、工業化、信息化的發展規模,心將形成強大的民主監督利益導向機制,促進管理的科學化。其次,還依整於廣大村民的思想文化素質的提高。列寧早就說過:“文盲是站在政治之外的”,要使廣大村民增強民主監督意識,並正確地運用自治的權利,需要不斷提高廣大村民的整體思想文化素質。而我國現在文盲半文盲占農民相當比重的現實,說明要想盡快解決好民主監督的問題是不現實的。总之,思考加強村民自治中的民主監督問題,必須從中國的現實出發,立足於在以經濟建設為中心的大局下逐步解決。不能脫離現實,以“運動式”的方法,制造民主監督的熱鬧場面。同時我們又不能在村民自治民主監督問题上無所作為,消極等待經濟文化發展起來以後,來解決這些問題。我們可以采取下面一些措施提高民主監督的实效性。

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  第一、凈化村務之外的社會管理环境,提高村務管理的透明度。

  村委會作為發展基層民主,促进農村社會主義物質文明和精神文明建設的群眾性自治組織,必然在發展經濟、维護治安、計劃生育、統籌提留、公益事業、發放救濟、調解纠紛等方面與鄉、鎮人民政府,其它社會組織發生聯系。這種工作聯系只能由村委會成員同社會打交道,民主監督中的許多內容都是與此相關的。現在村務之外的社會管理環境是不太有利於實行村民自治的民主監督的。如政出多門、朝令夕改、政務不公開等問題,使得廣大村民缺乏監督依據,也助長了少數村幹部以權謀私的行為。所謂净化村務之外的社會管理環境,就是指與村務工作有聯系的鄉、鎮人民政府、各社會服務機構、各社會經濟組織,應盡可能規範管理或服務的內容,公布管理或服務的要求,明確管理或服務的責任主體,這樣使每個村民都能知道在村務工作中社會各個方面的內容和要求。例如,只有村民在知道一年的統籌提留是多少、農產品的收購價是多少、水電費的標準是多少的時候,村民才有民主監督的具體依據。我認為,為了支持廣大村民搞好民主监督,各級黨組織和人民政府、各級宣傳單位、各社會服務機構,都要共同做好凈化村務以外的社會管理環境的工作。與村务工作相聯系的各項管理越明確、清晰、簡單、公開,就越有利於村民的民主監督。

  第二,重大村務管理內容盡可能規范,以便於監督。

  重大村務管理內容是指與村民基本利益直接相关的村務活動。由於各個村的实際情況不一樣,重大村務管理內容也不盡相同,但一般來說都涉及到村幹部的補貼、集體经濟所得收益的使用、集體经濟項目的立項與承包、公益事業的攤派與承包等等。對於這些涉及村民基本利益而又不是所有村民能夠参加的管理活動,必須有一整套規范的程序與制度。越是可操作性強的程序與制度完善,民主監督就越容易開展,越是缺乏明確程序的管理內容,其管理就越混亂,就越容易產生腐败行為。實行村民自治,一定要註意設置重大村務管理的嚴格程序和制度。這要作为檢查村民自治是否有效实施的重要內容之一。各級人大及常委會、鄉、鎮的黨組织和人民政府應當加强這方面的指導、支持和幫助工作。

  第三、要建立適合村民實行民主监督的硬約束制度。

  如前所述,由於群眾自治的特殊性,村民制约權力的能力比較軟弱。為了维護農村的社會政治穩定,防止和及時阻止社會矛盾的激化,消除少數村幹部以權謀私、獨斷專行、壓制民主的惡劣行為,必須普遍建立適合村民開展民主监督的硬約束制度,以強化制約權力的能力。我個人考慮,是否可以建立這樣两種制度:一是建立村民公議否決制度。凡是村民對涉及村民基本利益的重大村務活動(不指履行國家義務的活動),不管是民主的決策,還是個人的決策;不管是尚未執行的決策,還是正在實施的決策,不管是谁管理,還是個人管理。只要有一個村民提議,並有超過半數以上的村民附議(必須采用書面征集的形式,以備核查),即可否決或终止執行這項管理內容。二是建立不信任動議的制度。只要有一個本村村民提議,並有超过半數以上村民附議(必須采用書面形式,以備核查),就可以對某個村委會成员提出免職的動議。只要這个動議不存在威脅、賄賂、偽造等不正當手段,這個動議就應當成立。被罷免的村委會成員就應當自行終止行使職權。被罷免的村委會成員可以在終止管理权後,向村民會議提出申辯意見,並開展必要的辯論。如意見達不到統一,可請求村黨支部或鄉民政協理員調解。建立了這樣兩個制度,一定可以大大提高村民權力制約的能力。當然,這兩個制度的運用,還需要村黨支部和鄉、鎮政府對村民民主權力的有力支持和保護。

  第四、加大民主法制宣傳教育的力度,培養村民的民主意識。

  改革開放以來,我國在民主法制的宣傳教育上做了不少工作。由於在很多農村存在“广播不叫,電視亂跳,報紙不到”的文化生活匱乏的實际,這些宣傳教育並未能深入到亿萬農民家中去。很多農村對村民自治尚知之甚少。在這種情況下,除了依靠村民自身改善文化教育條件外,國家還應當加大對農村進行民主法制教育的力度。例如印制一些通俗易懂、生动活潑的法制宣傳材料,免費發放。各鄉、鎮政府組織村民自治的培訓;文化宣传部門組織宣傳民主法制的文化下鄉活動;建議在農村中學(包括職業中學)增設村民自治教育的內容。因為這些農村知識青年將成為村民自治的主體。

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