農村土地制度改革與社會主義新農村建設

  摘 要:我國現行的“集体所有,家庭經營”的農村土地制度明顯具有行政主導的特征。這种農地制度雖存在著某些合理因素,但在產權結構上卻存在著明顯的缺陷,為此必須對其進行改革和完善。根据新農村建設的要求,農村土地制度改革的思路應是:進一步延長土地承包期或賦予農民永久使用权;允許農民以各種形式轉讓土地使用權;建立農村集體公地制度;實行以土地轉讓為條件的农村人口向城市遷移政策;在科學規劃的基礎上,規範地方政府的征地行為;將國家對農地的管理由政策管理轉變為法制管理。

  關 鍵 詞:農村土地制度;產權結構;社會主義新農村
  
  社會主義新农村建設是一個包括多方面目標和多方面要求的社會系統工程。單就經濟方面而言,為了實現社會主義新農村建設的目標,一方面應盡快形成以工促農、以城帶鄉和不斷加大社會各方面對農村投入的機制;另一方面,则應通過深化農村改革,擴大農民的自主權,為農村經濟的進一步发展註入新的活力。農村土地制度是農村社會生活的基礎,它與農村經濟、政治文化、道德有著密切的聯系。只有建立完善的農村土地制度,才能全面地梳理好农村的經濟與社會關系,逐步形成農村經濟持續發展和農村社會不斷進步的長效机制。然而,我國現行農地制度卻存在著明顯的缺陷,它不利於擴大農民的自主選擇權,不利於在農村形成土地和勞動力等多種資源的優化配置機制,為此必須對其進行改革和完善。本文將主要論述現行農地制度的產權特征及其不能適應新農村建設的各種表現,並對如何深化農地制度改革,紮实推進新農村建設提出相應的政策建議。
  
  一、 現行农村土地制度的產權特征
  
  我國現行的“集體所有,家庭經營”的農村土地制度是由傳統的人民公社土地制度演變而来,它明顯具有行政主导的特征。從建國初期由新政權主持的以均分為特征的土地改革,到迅速由初級形式向高級形式轉變的農業合作化;從土地歸幾万人的公社所有甚至幾十萬人的縣聯社所有的人民公社化運動,到對人民公社實行“三級所有,隊為基础”的制度;從土地承包制在全國的实行,到這一制度的多次調整,這些無不是在國家政策推動下實現的。
  現行由政策主导的農地制度對維護農民的土地使用權和調動他們的積極性,滿足經濟建設對土地資源的需求,降低土地的使用成本,都起了極其重要的作用。首先,它保證了農民土地使用權的穩定。土地是農業的基本生产要素,也是農民生存之本。如果實行土地的私有制和自由買賣,將可能導致土地的過度集中和大量失地農民的出現,這對農業的發展和農村社會的穩定是極其不利的。反之,在國家政策的主導下,實行土地的集體所有和家庭經營,不僅有利於農業的穩定發展和國家的糧食安全,也平均了地權,給農民以基本生活保障,從而維護了農村社会的安定。其次,它減少或消除了地租,降低了土地的使用成本。根據馬克思的地租理論,地租是構成土地價格的基本因素[1]。在現行農地制度下,由於不允许土地的自由轉讓,也就減少或消除了地租,降低了土地價格和使用成本,這對保證農民的基本收入和滿足工業生產低成本擴張的需要起了重要作用。最後,它滿足了現代化建設對土地資源迅速增長的需要。土地不僅是農業之本,也是工业化和城市化必不可少的要素。改革開放以來,我國經濟一直保持着快速增長狀態,並以低成本迅速擴大國內市場和開拓國際市場,這不能不說與土地的大量廉價供給有密切關系。而要做到這一點,沒有國家對农地資源的控制是難以想象的。
  現行農地制度雖然存在著一定的合理性,但在產權结構上卻存在著明顯的缺陷。按照產權經濟學的解釋,產權實質上是市場行為人之間的一種合約,它通常可以以当事人的信守得到履行,國家對產權的介入主要是运用立法方式保證產權的普遍實施[2]。因此,国家對非國有產權的介入必須是有限度的。如果國家過度地介入非國有產權,將會改變這種產權的內部結構,弱化這种產權的激勵功能,降低其經濟運行的效率,甚至影響資源优化配置機制的有效運行。
  資源的優化配置是以完善的產權制度為基礎的。完善的產權是由所有、使用、收益和處置等一系列相互對應的權利構成的权利束。它的主要功能是對财產所有者進行較強的激勵和約束,使其能夠按照市場價格和供求的變動進行投資或經營決策,將自己的資源投入到最短缺的領域中去,從而促進資源的合理配置。顯然,现行農地制度並不是這样一種完善的產權制度,而只是一種殘缺的產權制度。具體說來,其一,土地所有權名為集體所有,但產權形式的改變、經營方式的變更、經營期限的確定都掌握在國家手中,國家成了農地的實際所有者和支配者;其二,農民雖擁有土地的集體所有權,却沒有規範的執行機制,農民在承包權的調整、土地轉讓、轉讓收入的分配等問題上,除聽從於政府,還要聽從于“村集體”;其三,農民雖擁有使用權,卻不能自由轉讓,农民無法將這種使用權視為自己的真正財產;其四,由於承包期有限,不利於農民形成投入與产出的穩定預期,調動農民對土地進行長期投資的積极性;其五,中央政府將農地的直接管理權交給了地方政府,並允許地方政府可以按計划和單方給出的價格征用農地,使其享有了由征用和轉讓帶来的巨額級差收入。
  以上分析表明,現行農地制度虽存在著某些合理因素,但也存在許多不完善之處。因此,主张土地私有化或現行制度無须改變的觀點都是不可取的。只有在堅持“集體所有,家庭經營,國家監管”基本框架不變的前提下,對其進行改革和完善,才能適應經济現代化和新農村建設過程中不斷出现的新情況和新要求。
  
  二、 現行農地制度與新農村建設的矛盾
  
  社會主義新農村建設的中心任務是促進農業增產、农民增收,並逐步改變農村的落後面貌。為此,紮實推进新農村建設,必須構建工農之間和城鄉之間的互動機制,以推進以工促農、以城帶鄉;必須不斷加大國家和社会各方面對農村的投入,加強農村基础設施建設;必須進一步穩定農民投入與產出的預期,調動農民向土地投入的積極性;必須推動土地的適度集中和規模經營,加快農業現代化的步伐;必須鼓励農村人口向城市轉移,促进農村人口和土地資源的动態平衡,等等。顯然,現行农地制度並不能適應這些要求。
  紮實推进新農村建設,必須加強農村的基礎設施建設,不斷改善農村的生產生活條件。農村基礎設施建設,包括乡村道路、農田水利、農村教育等方面的設施建設,這都需要占用一定数量的農田。如果因此調整土地承包权,不僅與國家現行承包權长期不變的政策相矛盾,還會引起農民之間的矛盾和糾紛。同時,我国農村地域廣闊,基礎設施建設點多面廣,需要巨額資金投入,各種項目只能按輕重緩急的次序逐步展開,這就需要不斷地变更農民的承包田。這种做法顯然不利於穩定農民的預期,不利於鼓勵農民開展現代农業建設。
  在我國,土地是農民的主要財產和基本生活保障,是農民開創新的生產生活門路的主要資本。但是,現行農地制度卻不利於土地的增值和轉讓时價值的充分實現。土地的价值是由多種因素決定的,其中包括氣候、土地肥力、土地的種植結構、離市场的遠近、運輸條件,以及土地產權是否完善等因素。在新農村建設中,科技进步、農田基本建設的展開和交通條件的改善,都有利於降低農业成本,增加農業產出,實現土地的增值。但是,目前土地承包期短,農民經營行為短期化,則從另一方面制約了土地的增值。同時,由於土地轉让仍受到多種限制,也使農民在转讓時難以得到充分補償。經济學的常識告訴我們,自由交易和充分競爭是商品的均衡價格或真實價值形成的前提。如果對競争和交易進行限制,则只能使市場價格嚴重偏離其均衡價格。當前,國家雖允許農民出租或轉讓土地承包權,但卻對转讓範圍嚴格限制在農村居民範圍之內,而不允許非農村居民參與交易,這就大大降低了土地的轉讓收入。
  新農村建設的核心目標是稳定地增加農民收入,逐步缩小城鄉收入差距,使農民逐漸富裕起來。通常,要達到這樣的目標必須實施以下兩項措施:一是增加對農業的投入,加快現代農業建設,進一步挖掘農業增產和農民增收的潛力;二是鼓勵農村人口向城市轉移,推進土地的適度集中和規模經營。但是,目前的農地經營狀況却很難滿足這些要求。首先,農戶经營規模小,承包期短,農民無力亦不願意投入更多資金開展現代农業建設。其次,土地不能自由轉让和充分變現,使農民無法將土地視為開創新的生產生活门路的可靠資本。眾所周知,到目前為止,我國已有一億多青壯年農民轉移到城市,但這種轉移並不穩固。其原因有二:一是這些農民無法在城市享有戶籍、穩定職業和住房等基本生存條件,而將自己真正融入城市生活;二是農民不能通過土地轉讓獲得充分補償,他們宁將土地作為自己的最後保障也不願低價轉讓土地。這就形成了我國的特有現象:大批青壯年農民在城市打工,而將土地交給年邁的父母耕種。勞动力資源的這種畸形配置,不僅不利於現代農業建設,也不利於激励農民提高自身素質,將自己打造成为能夠適應現代化要求的高素質人才。

免費論文下載中心 http://www.hi138.com   現行農地制度的一個重大缺陷是擁有集體所有权的農民卻不擁有土地的處置權和全部收益權,這在近來年各級地方政府征地問題上的表現十分突出。自20世紀90年代中期以來,随著城市化進程的加快和城市土地出讓的市場化,地方政府利用農地征用和轉讓获取巨大級差收入的動机有增無減,特別是地方官員出於區域間同級別官員職位晉升競爭中突出政績的需要,過度地擴張城市,大力建設各類開發區,不斷加大農地征用的规模[3]。按照現行制度規定,中央政府雖掌握農地的監管權,却將具體的執行權交給了地方政府。於是,地方政府就利用這種權力大量向農民征地。地方政府在征用农地時是按原用途補償的標準對農民進行補償的,這種補償標準顯然过低。據了解,鐵路、高速公路等交通線工程用地每公頃補償一般為7.5萬~12萬元,商業用地每公頃補償为30萬~45萬元,發達地區和城市郊區用地每公頃補償為45萬~75萬元[4]。由于補償標準過低,農民無力在城市購房置業,加上在城市就业競爭中處於劣勢地位,引起了大量農民失地又失業的現象,增加了社會不穩定的因素。
  為應對由农地制度不完善引發的各種問題,近年來中央政府出臺了一系列政策措施试圖加以解決。全國人大常委會於2002年出臺了《農村土地承包法》,將農民的土地承包權延長至30年;從2004年開始,采取一系列政策措施解決農地征用過程中發生的問題,如實行嚴格的耕地保護政策,強調土地規劃的權威性,撤銷了大批開發區,强化了土地監察的力度。這些措施虽然非常嚴厲,但由於監督成本过高和地方政府利用各種手段進行變通,實施的效果並不盡如人意。此外,中央政府出臺的這些政策只是一些應急性措施,並未就產權制度作出新的安排,很難適應新農村建設這一新任務提出的新要求。所以,只有從經濟現代化和新農村建設全局的角度出發進行前瞻性考慮和整體性設計,才能形成一套既相對穩定又能靈活應對現代化建設中不斷出現的新形勢的农村土地制度。
  三、 進一步改革農村土地制度的設想和建議
  農村土地制度改革必須從經濟現代化和新農村建設的全局出發,使之既有利於規範農村的經濟社會生活,為農村經濟社會發展註入新的活力,又有利於滿足工業化和城市化對土地資源的需求,加快推進社會主义現代化的進程。具体地說,可以從以下幾方面入手。
  第一,進一步延长土地承包期或賦予农民土地的永久使用權。一是可以使农民將土地視為自己的永久財產,鼓勵農民增加對土地的投入,從而促進農業勞動生產率的不斷提高;二是可以通過促進土地的增值,使土地成為农民進行創業和向城市遷移的可靠資本;三是可以避免由於承包權不斷調整帶來的矛盾和沖突,維護農村社會的穩定。
  第二,建立農村集體公用土地制度。在新農村建設中,鄉村基礎設施建設項目的展開,需要占用一定數量的土地,這就應在科學規劃的基礎上建立農村集體公用土地制度。农村公地應包括現有道路、水利和电力設施用地,文教等公用設施占地,空置的宅基地和少量農田。这些土地主要用於鄉村道路的拓寬,水利、飲水和电力設施的建設,學校、娛樂和其他设施的完善,等等。在實行這一制度时,為了將少量農田转為公地,應在科學規劃的基礎上對農戶的承包田進行一次性調整。經過調整,對繼續作為耕地的地塊應賦予农民長期或永久使用權,並不允許其改變用途;對劃為公地的土地应按規劃分期使用,對暫时閑置的公地可租給地塊相邻的農戶耕種。將空置的宅基地列入公地,是由於如果继續堅持一戶一塊宅基地的政策,隨著農村人口的迁移和變動,某些宅基地可能處於空置狀態。將空置的宅基地列入公地,就避免了這些土地的浪費。農村公地的性質當然是集體所有制,這些土地完全可以按照全體村民的意願转為耕地。實行農村公地制度是為了滿足農村基礎設施建設的需要,以便在項目實施時不占用農民的耕地,從而維護农民土地使用權的長期穩定。
  第三,允許農民以多種形式轉讓土地使用权。農民就業與從業途徑的擴大,將使農民產生以多種形式轉讓土地使用權的要求,如短期租賃、有条件或有期限轉讓、永久转讓等等。為了使土地轉让有利於農業生產的穩定發展和促進土地的規模經營,國家應運用法律手段對土地使用權的轉让進行規範和管理:對不改變用途的轉讓應不進行幹涉;對可能改變用途的轉讓,有關部门應依法進行嚴格審查和監督;對土地轉讓過程中產生的各種违法行為進行嚴厲制裁。此外,為了避免土地的過度集中和由此帶來的收入差距的擴大,各級政府應根据各地區的不同情況對土地经營的規模進行適當限制。
  第四,實行以土地轉讓為條件的、激励性的農村人口向城市遷移政策。當前,導致“三農問題”的癥結在於農村人多、地少,劳動力與土地資源處於嚴重不平衡狀態。因此,為了加快新農村建設,必須實行以土地永久性轉讓为條件的、激勵性的農村人口向城市遷移的政策。但是,鑒于目前城市的財政、就業、教育、社會保障等資源依然有限,還暫時只能實行有限制的城市戶籍準入政策。對那些在城市中已取得穩定職業或收入者應允許在城市落戶,並享受城市居民的一切福利待遇。但是,落戶者必須以永久性地轉讓土地為先決条件。這樣做,一方面有利於促進土地的規模經營;另一方面,則可以為遷移者在城市中購房或置業提供必要的資金保障。同時,為了激勵農村人口向城市遷移,還可考虑給遷移者以適當的资金補助, 補助金可出自各級政府用於農業補貼的增量資金。為了加快城市化步伐,吸引更多農村人口向城市遷移,各級地方政府還應從財政或土地轉讓金中抽出部分資金,用於興建廉價的安居房,以成本價出售或出租給迁入者使用,使這些人能盡快在城市安居樂業。
  第五,在科學規劃的基礎上规範地方政府的征地行為。當前,地方政府大量向農民征地是導致大批農民失地又失業的重要原因,這不僅動搖了農业的基礎地位,也給城鄉社会帶來不安定的因素。為此,中央政府應在科學規劃的基礎上為各類城市制定長期的用地規劃,嚴格控制各類城市今后各個時期的用地指標。同時,還應改革農地征用和補償方式,可考慮將土地的征用和批租兩個環節合並,並由地方政府和農民按一定比例共享由此帶來的收入。
  第六,國家对農地的監管應由政策管理轉變为法制管理。對農地實行法制化管理,一是可以減少農村基層干部對農民生產經營活动的幹預,給農民更多的經營自主權;二是可以將土地使用權的交易納入法制化軌道,改善農村的經济秩序;三是可以規範地方政府的征地行為,促進土地資源的節約;四是可以將國家對农村的管理由以行政管理為主轉变為以法制管理為主,從而增強農民的民主觀念和自組織意識,加快農村的民主化進程。
  
  參考文獻:
  [1]马克思. 資本論:第3卷[M]. 北京:人民出版社, 2004:874-883.
  [2]周其仁. 產權與制度变遷中國改革的經驗研究[M]. 北京:社會科學文獻出版社, 2002:2-3.
  [3]周黎安. 晉升博弈中政府官員的激勵與合作兼論我國地方保護主義和重復建设問題長期存在的原因[J]. 經濟研究, 2004(6):33-40.
  [4]國家統計局. 中國統计年鑒2005[M]. 北京:中國統計出版社, 2006.   免費論文下载中心 http://www.hi138.com
下载论文

論文《農村土地制度改革與社會主義新農村建設》其它版本

農村研究論文服務

網站聲明 | 聯系我們 | 網站地圖 | 論文下載地址 | 代寫論文 | 作者搜索 | 英文版 | 手機版 CopyRight@2008 - 2017 免費論文下載中心 京ICP备17062730号