淺議發展要求與公平選擇:農村養老保障的制度構建

論文類別:文化論文 > 農村研究論文
論文標簽:農村養老論文
論文作者: 楊娜 翟江
上傳時間:2011/7/26 6:51:00

  論文关鍵詞:農村養老保障 制度構建 养老保險
  論文摘要:傳统農村養老制度已經在社会轉型過程中逐步瓦解,現存的農村養老保障制度由於國家財力支持不足和保險對象錯位等原因還不能真正承擔起保障農村老齡人廿的重任。因此,要從保障方式、保障水平和法制建设三個方面構建農村養老保障制度。
  在社會轉型的關口,老齡社會的迫近使中國農村養老保障作為一個嚴峻的社會問題日益凸現。由於中國老齡人口的絕大多數居住在农村,按照目前的發展趨勢,“中國農村65歲以上的老齡人口占農村人口的比重将從1991)年的6%上升到2030年的13 % , 2040年的19% 。”然而,與我國農村老齡化趋勢形成鮮明反差的是:傳統社會裏的農村養老保障體制不斷受到市場經濟帶来的新道德觀念的侵蝕,適應現代社會的保障體制也遲遲沒有得到根本上的确立。中國農村老年人老有所养,老有所終的渴望和日益窘迫的保障條件使理想與現实的差距不斷拉大。中國的農民是弱势群體,而農村中的老年人又是這部分弱勢群體中的弱勢。加強農村養老保障的制度建設,保障這部分人的晚年生活,這既是使所有公民都能分享社會發展成果的根本要求,也是彌合不同社會群體間分配差距,彰顯社會公平的歷史選擇。
  一、我國傳統農村養老保障制度的解析
  1.家庭養老功能弱化
  在我國,無論是法律的明文規定還是建立在傳統孝文化基礎上的非正式制度都要求子女對老人履行贍養義務。因此在新中國建立之前,家庭养老一直在農村養老中占有絕對支配性的地位。即使在今天,家庭養老依然是我國農村的主要養老方式。但是,隨著农村生產的社會化、市場化,農村的社會生活也正在發生變化,而且这種變化將日益弱化農村家庭的養老功能。首先,實施計劃生育政策後,家庭小型化的趋勢越來越明顯,農村家庭负擔老人的能力下降。其次,現代價值觀念的變化對傳統伦理道德也造成了巨大的沖擊,导致尊老敬老養老觀念淡化。再次,大部分農村青年向城鎮轉移,也削弱了農村家庭的養老功能。另外,我國政府對於家庭養老的實施情況缺乏必要的監督和管理。一方面政府對家庭養老缺乏主動監督,只有法院對養老糾紛案件的仲裁這種被動監督的形式;另一方面,政府對家庭養老缺乏必要的激勵機制。這些因素都導致了家庭養老功能的弱化。
  2.土地養老保障作用降低
  1978年農村實行家庭聯產承包責任制後,農民取得了土地承包權,此後,農村老人主要依靠家庭和土地來作為自己的養老保障。但隨著社會經濟的發展,農村土地的保障功能也出現了降低的趨勢。一方面,家庭承包制使我國農業生產仍然沿襲了传統社會以家庭為單位的小規模的農業經營模式,農業生產效率低下,不僅難以抵禦較大的市場和自然風險,同時也難以承受生老病死的高額支出。不僅如此,由於長期以來國家尚未改變以農業積累支撐工業發展的傳統發展戰略,中國農副產品價格一直比較低,所以很多青壮年農民不再依靠土地維持生存,而是向大城市和小城鎮轉移,依靠打工收人來維持生活。進入90年代,不少農村地區,出現了糧食產量下滑的情况,特別是沿海經濟比較發达的省份,甚至出現大面积撂荒的現象。由此可見,土地已經不是農民最可靠的生活保障,以之養老更是奢望。
  二、我國農村養老保障制度的重構
  我國農村傳統養老保障制度的瓦解與現代养老保障制度的建立並不是一個同步的過程。因為制度建立的復雜性,更是由於國家保障能力的制約,新制度建立表現出明顯的滯後性。新中国成立後,在1951年和1955年確立了城市企業職工和事業單位工作人員的養老保障制度後,全國人民代表大會1956年6月30日通過的《高級農業合作社示範章程》中規定了農村的“五保”制度,據此國家對農村的孤寡老人的生活包括養老問題予以了保障。但除了農村孤寡老人外,占我國人口絕大多數的農村老人都被國家排斥在社會養老保障體系之外,主要原因是農村人口眾多,而國家财政又比較緊張,另外農民擁有了國家給予的土地使用權,可以獲得一定的土地保障。
  自20世紀80年代以來,中國人口老齡化加快,農村老齡化的嚴峻性對完善中國農村社會養老保障提出了更高要求。1986年,民政部在山東煙臺開始了建立農村社會養老保险制度的試點工作,並於1992年在總結試點經驗的基礎上,制定頒發了《縣級農村社會養老保險基本方案(試行)》,确立以“個人交費為主,集體补助為輔,政府給予政策扶持”為基本原則並實行基金積累的個人賬戶模式,從此,農村社会養老保險進人到實踐阶段。但這一制度的設計存在諸多不足,決定了根據這一方案不可能在我國農村建立農村社會養老保險制度。
  首先,國家財政支持不足。雖然確立以“個人交費為主,集體補助為輔,政府給予政策扶持”為基本原則並實行基金積累的個人账戶模式,但由於對国家、集體的責任未通過約束性規範加以具體規定,因而在實际工作中,“以個人繳納為主”則變成了“完全由个人繳納”,農村養老保險變成了變相的個人儲蓄,這種違背了社會保險的基本特征的養老保障模式嚴重影響了農民參保的積極性。而在我國城市社會養老保險中,個人只繳納工資的8%,而拿退休金占原工資的近80%,扣除基金增值因素,可以看出國家、集體對於城市職工的養老保險負擔較多。
  其次,现行農村社會養老保險制度保險對象錯位。根据《農村社會養老保險基本方案(試行)》中規定,交納保險年齡一般為20周歲至60周歲。領取養老金的年齡一般為60周歲,這項規定只解決了未來農村老年人,而無法解決當下農村老年人的贍養問題,並且該《方案》中規定:“凡是达到全國和全省農民人均收人的農村居民,必須參加養老保險;凡是已經解决溫飽,且基層組織比較健全的地方,堅持政府積極引导和群眾自願相結合;凡是溫飽還沒有解決的地方,暫緩开展這項工作。”這就使沒錢缴納養老金的貧困人口不能獲得養老保障,把最需要保障的农村貧困人口排除在外。而且個人領取養老金的多少取決於個人繳費的多少和積累時間的長短,這種保富不保貧的做法,只會讓窮者愈窮,富者愈富。
  最後,我國在農村實行的養老保險保障水平过低。“目前,農村養老保险規定投保對象為20一60歲農村居民,如果一次性繳保費100元,對於現在20歲的人來說,到60歲開始領保險金時,每月能拿到104元;對于現在40歲人來說,每月只能拿到11元;對於現在59歲人說,60歲时每月拿不到1元錢。”由於上述原因,在1998年,全國農村參加社會養老保險的人數達8 025萬人,農村社會養老保險基金滾存结余31.4億元。1999年7月,國務院指出,目前我國農村尚不具備普遍实行社會養老保險的條件,決定對已有的業務進行清理整頓,停止接受新業務,有條件的地方應逐步向商業保險過渡。 免費論文下載中心 http://www.hi138.com 三、構建我國農村養老保障制度的著力點
  1.統籌城鄉养老社會保障制度
  統籌意味著再分配。事實上,任何经濟發展過程都是一个國民財富分配的調整過程。在我国的工業化過程中,通過工農業產品价格上的“剪刀差”和其他多種分配方式,“從1952年到1990年,中國工业化建設從農業中凈調動了約1萬億元的資金,平均每年高達250億元”。可見農村為國家工業的原始積累做出了巨大的貢獻。“各種指标皆表明,我國的工業化已達到中期發展階段。在這一階段,按國際慣例,應是工業與農業平行發展時期,並隨著工業利潤的提高,加大工業積累對農業的反哺。世界上其他國家在經濟發展過程中,也都有农業支援工業,其後工業發展後又反哺農業的這樣一個過程。
  如果說我國建國後在城鄉間的第一次利益調整是服從工业化發展需要,體現了效率的要求,那麽改革後城鄉間的第二次利益調整是服從於公平的社會發展目標。從長遠看,我国農村社會養老保障的最終目的就是要逐步消除城鄉二元對立格局,建立城鄉一體化的社會養老保障體制。現階段我国實行的社會養老保險制度具有明顯的身份特征,國家對於城鎮户口的居民和農村戶口的居民在養老保險問題上適用差別待遇。而中國政府是全民政府而不是市民政府,國家應當為全體國民提供平等的保障機會。因此消除社會養老保險制度的城鄉差別和不公平待遇是我國社會養老保險制度未來發展的必然結果。
  2.為農民提供適度的養老保障
  盡管世界各國在進行各自社會保障理論研究和具體實踐的過程中存在很大差異,但社會保障制度的構建过程又有著一些共性的規律可以遵循。其中重要的一条基本要求就是社會保障要與社會經濟發展水平相適應。由於社會保障具有剛性特征,“社會保障項目往往能增不能減、社會保障待遇往往能升不能降,否則,便會遭到獲益階層的強烈反對,甚至釀成大的社會危機。1992年我國民政部制定頒發的《縣級農村社會養老保險基本方案(試行)》也明確規定了保障水平與農村生產力發展和各方面承受能力相适應這一基本原則。因此,我国在目前經濟發展水平不高、且農村人口眾多的情況下,应該采取較低的養老保障標準來起步。農村養老保障基本生活,農村養老金只能維持较低的保障水平,農村老人要想取得较高的保障水平就需要靠商業保险、子女資助和個人儲蓄等多種途径。在這方面,很多发達國家都有高福利措施導致政府財政赤字增加、通貨膨脹、影響經濟發展的情況,這是我們應該吸取的教訓。
  當然這種低水平的社會保障也要遵循適度的原則。這種適度一方面體现在相對性上,即參照城市養老標準和農村現有生活水平制定農村養老保障標準。在相当長時期既不能盲目向城市养老標準看齊,又要在發展中逐步縮小二者的差距。另一方面,這種适度又要體現在絕對性上,也就是說,這個較低的養老保障標準應當能夠足以保障老年居民的基本生活。《農村社會養老保險基本方案(試行)》中確定的标準顯然過低,對此,國家應當加大對農村養老保險的投資力度。我國目前的做法是“來源於全體公民創造的財富的社會福利的大部分由非農业人口分享。“據資料表明,從社會保障方面的投資力度來看,占全國人口70%左右的農民只占,急數的5% 。”這是有違公平的,無論是城市老人還是農村老人都曾為國家建設作過貢獻,政府不僅有為城市居民提供養老保障的責任,也有為農村老人提供養老保障的義务。
  3.建立完善的保阵法律制度
  雖然中國農村社會養老保險的制度構建已經有了十幾年艱難探索的實踐經驗,但一直存在法律依據缺失的問題。我國基本法律中涉及到農村養老保障的論述只在憲法勞動法中有少數原則性的規定。如《中華人民共和國憲法》第45条規定:“中華人民共和國公民在年老、疾病或喪失勞動能力的情況下,有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。”第49條規定“成年子女有贍養扶助父母的義務”和《中華人民共和國勞動法》第70條規定:“国家發展社會保險事業,建立社會保险制度,設立社會保險基金,使勞動者在年老、患病、工傷、失业、生育等情況下獲得幫助和补償。”但這些法律條文中并沒有關於具體問題的规定,更沒有違反法律規定的相應处罰措施,操作性很差。
  我國農村社会養老保險現行的基本法律依據是1992年1月民政部颁布實施的《縣級農村社會基本養老保險基本方案》和1995年10月19日頒布實施的國务院辦公廳轉發民政部的《關於進一步做好農村社會養老保險工作意見的通知》。為推進農村社會養老保險事業的發展,全國26個省(自治區、直轄市)政府相繼也颁發過開展農村社會養老保险工作的地方性法規和文件,其中黑龍江、湖南、湖北等七省市頒發過省市政府和省市長令。可見目前我国農村養老保險立法法律層次較低,這些規範性文件政策性強,容易變動,缺乏法律规範應有的規範性、嚴肃性和權威性。健全社會保障法律制度是工業化國家建立並實施其社會保障制度的重要經驗。只有完备的社會保障立法才能建立完善的社會保障體系,我國應該盡快制定一部農村養老保險方面的基本法律來解決農村的养老問題,並通過相應實施條例的制定來逐步完善農村養老保障法律制度。這样可以更好地界定國家、集體和個人的責任,規範社会養老保險管理制度,維護養老保險制度的持續性,為农民提供穩定的養老保障。 免費論文下載中心 http://www.hi138.com
下载论文

論文《淺議發展要求與公平選擇:農村養老保障的制度構建》其它版本

農村研究論文服務

網站聲明 | 聯系我們 | 網站地圖 | 論文下載地址 | 代寫論文 | 作者搜索 | 英文版 | 手機版 CopyRight@2008 - 2017 免費論文下載中心 京ICP备17062730号