試論妥善解決歷史文化保護區人口問題的分析

論文類別:文化論文 > 人口問題論文
論文標簽:中國人口問題論文 人口分析論文
論文作者: 陸翔 梁蕾
上傳時間:2010/4/28 15:48:00

  論文摘要:北京歷史文化保護區的人口問題是保護區更新的難點,文章以北京東城區、西城區、崇文區、宣武區四區解決保護區人口問題的實踐為基礎,總結經驗和存在的困難,借鑒國內外經驗,提出了解決保護區人口問題的措施和建議,對保障保護區工作順利健康開展具有積極意義.

  論文關鍵詞:歷史文化保護區;更新;人口問題

  目前,北京舊城內有30片歷史文化保護區,總占地面積16.1平方千米,居住人口約30余萬人.由於歷史的原因,保護區內危房多,設施差,老百姓居住的條件仍停留在50年前的水平.在保護區更新的難題最突出的是人口問題.保護區內多數房屋面積狹小,基礎設施陳舊,私搭亂建嚴重,存在著大量的結構隱患和消防問題,此外,保護區內產權方式復雜,有公產、私產、軍產、集體、宗教等多種產權形式,這種現象阻礙了單位個人購房、修房的積極性.這些都與保護區內人口密度過大、人口構成不合理等因素有關.因此,解決人口問題是保護區更新的關鍵.人口問題包括人口疏散、人口結構調整等方面,以及應采取的方法和步驟.妥善解決保護區人口問題關系到加快保護區更新的進程,改善老百姓的居住環境,同時對於調整城市功能、實現總體規劃目標、建構和諧社會均具有重大的現實意義.
  1國內外相關經驗
  1.1關於吸引資金的經濟優惠政策
  20世紀60年代以來,歐美各國對歷史街區的保護與更新采用了多種經濟優惠政策.在美國,利用開發權轉移的方式進行更新,即開發商在歷史街區所建項目的虧損,可由城市其它土地上的項目予以補償.在德國,舊城更新項目依據《特別城市更新法》獲得政府資助,更新中無盈利開支費用60%由州政府負擔,40%由地方政府負擔.在日本,1968年設立了日本觀光資源保護財團,基金經審批後可用於歷史街區的保護與更新.
  1.2關於居民自助參與1日城更新
  20世紀60年代以來,西方國家出現被稱為“社區建築”的自下而上的由居民參與對居住區進行改造的做法.公共參與是歷史街區保護與更新的重要環節.法國地方議會確立保護區後要進行三項重要工作:發表公告、公眾調查、公眾投票表決.日本民間成立了<全國歷史街區保護聯盟>,通過調查向行政當局反映民意。為政策決策提供依據.美國社區保護遍及各州,基層社區和居民積極參與保護活動以達到改善居住狀況,爭取環境公平與提高社區品質的目的.
  1.3關於人口外遷
  日本東京周邊地價較低,人們為了更經濟,紛紛遷居到城市外圍,形成了城裏人的外流,減輕了市區拆遷的壓力,這是東京舊城風貌得以保留的最根本原因.西安調整城市結構,在外圍建設11個組團疏散市中心過於密集的人口;蘇州古城區1986年開始在古城的西面和東面開辟新區,經過近l0年努力。蘇州古城人口已減少了10萬人.這些方法都要依賴便利快捷的交通.
  2北京舊城四城區保護區更新實踐
  近年來北京舊城四城區在探索保護區更新方式和疏散人口的對策方面取得了豐富的經驗,現將典型個例簡述如下:
  2.1東城區
  東城區以交道口“微循環”改造為試點,該地區占地1.47平方千米,共1940個院落,其中平房院1600多個.自2003年起,采用“引入社會投資人,群眾自願,街道組織,產權人實施”的方式,對50多個院落進行了改造.在危改過程中,社會穩定,“微循環”漸進的更新方式得到了各方的好評.
  在資金來源方面,主要是引入社會投資人,包括開發商、私有企業等.區政府搭建平臺。提供相關服務,解決可能遇到的問題,吸引社會資金.在決定哪個院落可以改方面,采取“群眾自願”的原則.居民的安置以貨幣補償為主,也有定向提供經濟適用房、購買二手平房或租房等措施.“街道組織”主要體現在街道辦事處入戶進行摸底調查。了解不願搬遷的居民的訴求,進行協商,爭取做到全院同意.在產權方面,微循環改造的起步階段的對象主要是居住在院落中的直管公房承租戶,但私房院落、單位自管房經產權人(單位)同意,也可以提出改造申請.可以通過“招、拍、掛”等方式對產權進行公開拍賣,完成產權轉換,可以吸引更多資金,形成良性循環.
  2.2西城區
  西城區保護區更新以什剎海煙袋斜街為試點,該地區現有居住院落140個,950戶,總建築面積5.7萬平方米,其中私房197戶,建築面積0.48萬平方米;公房753戶,建築面積1.5萬平方米,人均居住面積5~10平方米居多.對於保護區人口的去留,一是政府采用降低人口密度、鼓勵外遷的政策。用貨幣補償、異地安置的方法.外遷居民貨幣補償參照文市政府87號文執行,外遷居民需要異地安置的,安排購買經濟適用房。
對困難戶采取廉租房政策.二是落實保護和修繕責任,願意留住的現住房人,必須接受保護和修繕規劃的要求。按保護和修繕原則進行保護修繕,獨院落私房產權人應根據保護規劃要求,拆除院內違法建設,按規定進行房屋修繕或更新,非獨立院落私房產權人應當服從整體院落的保護更新要求參與保護與更新,私房產權人如修繕資金不足,可申請協助辦理銀行貸款.
  煙袋斜街地區保護更新的成功經驗是以深入調研為基礎,更新速度快、風貌保護得好.
  2.3崇文區
  崇文區前門地區危改試點已實施三年,目前仍處在外遷人口階段.該地區占地105公頃,現有居民20417戶,人口61600人,人口密度4.38萬人/平方千米.前門地區人口稠密,房屋危舊,文保單位多.針對這些問題,該地區在危改過程中提出了“人房分離”的模式,即采用貨幣補償的方法,將保護區的人口全部外遷.人口全部遷出後,以便對建築進行認定和維修.房屋拆遷補償標準和辦法為:房屋拆遷補償款=(5400k+1000)元乘以房屋建築面積+重置成新價,k=1。3(容積率修正系數);建築面積=使用面積乘1.33;居民在獎勵期內搬遷可獎勵5.5萬元;簽訂協議後在三環至四環購買住房的給予一萬元獎勵,在四環至五環購買住房的給予二萬元獎勵,在五環以外購買住房的給予3萬元獎勵;對於外遷居民,全市7個經濟適用房項目可提供定向供應.
  崇文區“人戶分離”成功的方面在於調整了城市用地性質,為區域經濟發展註入了活力.
  2.4宣武區
  目前宣武區正重點進行大柵欄地區的改造,大柵欄改造建設項目是2008年奧運人文項目和北京25片歷史文化保護區之一.該地區占地79公頃,居民約4萬人,2003年12月8日,大柵欄改造建設項目正式啟動.現已完成了一期月亮灣地區環境整治工程,該項目占地2.2公頃,需拆遷居民107戶、單位40家,預計總投資約3億元,其中拆遷費用約2.2億元(居民拆遷費0.3億元,單位拆遷費1.9億元),目前,區政府已投入8500萬元,居民拆遷率完成了75%,政府投入巨資,是危改工作順利完成的關鍵.
  3存在的問題
  根據各區的情況,保護區外遷人口面臨著如下幾方面的問題:
  1)速度慢.保護區絕大多數居民贊成改造。但難以做到人口疏散.主要表現在兩個方面:一是政府能夠把握的房源較少,現在有房源大多房價過高居民即使得到拆遷補償也買不起;二是即使部分居民想外遷,但又怕外遷居住生活條件不完善,存在子女就學、老人就醫等問題,因此對外遷產生抗拒心理.
  2)整院實施難.東城、西城均采取“居民自願的方式更新,一個院落內70%居民同意外遷少數居民不願外遷而延緩整個院子改造的情況非常普遍,即使院內有一戶居民不願外遷,整院的更新也難以實施.
  3)資金緊.對保護區居民實行搬遷,重新安置需要的資金量非常大,而且,由以房地產開發為主的改造模式改變為政府組織動作,勢必要求政府先期加大投入,用於居民拆遷補償、外遷專項住房建設政府財政壓力加大,如前門、大柵欄地區居民外遷的資金缺口高達數十億元人民幣.
  4)無“法”依.由於保護區外遷人口無法律依據,對於“釘子戶”辦法不多.另外,對保護區的土地轉讓政策、拆遷補償政策、居民安置政策、稅費減免政策等,還沒有完整統一和可操作的明確規定.
  5)市場亂.相關政策的發展和市場發展不配套.比如在貨幣補助環節上,一些開發商出高價外遷院落居民,開發商自行決定每一戶的補償安置情況,政府部門不清楚,居民相互之間也不清楚.如此既不向居民公開,也得不到社會監督,容易出現補償安置標準不一的情況,導致了市場價格的混亂.
  6)非物質文化的保護問題,即原有居民的保留問題.盡管北京市也專門出臺了<關於鼓勵單位和個人購買北京舊城歷史文化保護區四合院等房屋的試行規定>,制定了相關優惠政策,鼓勵單位和個人購買四合院,但基於原有居民的經濟條件有限,很難承擔改造修繕後四合院的購買費用,所以回遷率很低,這在保持舊城傳統文化的無形資產方面很不利.
  4措施與建議
  4.1統籌兼顧處理好重點與一般的關系、“點”與“面”的關系
  所謂“點”上的工程指以前門、大柵欄地區為代表的奧運人文項目,其範圍大,任務急,政府需加大資金投入力度,盡快外遷保護區的居民,推動保護區更新工作的順利實施.目前,其他保護區多屬於“面”上的項目,可采用交道口“微循環”的模式,漸進更新.在具體的措施上,應靈活對待,對於院內少數不願外遷的居民,可集中在一個區域,建普通四合院,在滿足基本居住條件的前提下,就地安置;或可考慮將原有院落重新劃分,其改造的資金缺口主要由投資人補償,此項工作需政府、開發商、居民共同協商解決.見圖1、圖2.
试论妥善解决历史文化保护区人口问题的分析

免費論文下載中心 http://www.hi138.com   4.2加快平房產權私有化的進程,活躍“二級市場”交易
  “政府引導,社會改造”是保護區更新的長久之計,為此應理順現有平房的產權關系,推動平房產權私有化的進程,鼓勵平房上市交易,使平房、四合院出售,購買,轉讓,租賃等行為規範化、合法化,讓社會資金通暢流入.鼓勵有條件的業主修繕房屋,對於公益性、非盈利性的項目政府予以補貼.同時研究軍產、單位產權房屋的私有化政策.
  4.3劃定專項用地,建設經濟適用房
  建議政府在四環周圍劃定專項用地,為保護區外遷居民提供生活方便、交通便利的經濟適用房,用補償政策和較好的居住環境吸引保護區居民外遷.經濟適用房宜選擇小面積戶型以適應保護區人口外遷需要。保護區居民享受經濟適用房優先購置權,政府可對低收入家庭予以一定的補償,用市場經濟的杠桿引導保護區居民的外遷.
  4.4配套相關法規,規範市場環節
  建議政府制定保護區人口外遷的相關法規,對於影響城市重點工程的“釘子戶”,應采取有效的辦法,制定相應的法律標準,以便拆遷工作有法律支持,對於人口外遷過程中住戶提出的不合理要求應有明確的法律界定.同時,政府應規範保護區外遷人口的補償標準,避免補償差距過大的現象,使保護區人口外遷工作順利實旌.
  4.5制定優惠政策。吸引社會資金
  可根據具體情況,制定相關優惠政策,吸引社會資金進入保護區,緩解保護區人口外遷和房屋更新的獎金壓力.對於保護區保護與更新中非盈利項目,政府可采取優惠措施,如減免稅收、低息貸款、政府補貼、開發權轉移、區外項目優惠、保護區外土地容積率補償等措施,鼓勵社會資金參與保護區的保護與更新.
  4.6適當保留原住民
  在保護區更新進程中,應適當保留老北京原住民,他們承傳著老北京的民俗文化,屬於保護區應保護的“軟件”環節.為保證保護區人口結構不發生徹底的變化,可保留部分保護區原住民在原地居住,例如一個原有10戶人家的院落可考慮保留3戶,遷出7戶(保留和遷出戶數的比例可根據進一步的詳細調研而定),由新的院落產權人將院落基地劃分為兩部分,一部分給保留的3戶居住,在其原住房面積基礎上適當增加,改善其居住條件;另一部分可按保護區規劃規定進行修繕或改建.見圖3、圖4.

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