關於人口生態\人口政策與國際移民

論文類別:文化論文 > 人口問題論文
論文標簽:人口政策論文
論文作者: 李明歡
上傳時間:2012/1/17 9:39:00

    摘要:人口政策的第一大特性是必須具有充足的提前量和科学的前瞻性。如何從世界其他国家人口政策中吸取經验教訓,應對我國迫在眉睫的人口結構失衡問題,是筆者對《世界人口政策2007》進行評述的主旨所在。通過对《世界人口政策2007》所提供数據進行再統計與分析,筆者以為,當今世界人口生態及人口政策關注的三大問題依次為:人口增速减緩;老齡化加速;國際移民成为相關國家化解人口生態矛盾的一大重要對策。
  關鍵詞:人口生態;人口政策;國際移民

  人口政策的第一大特性,是必須具有充足的提前量和科学的前瞻性。因為,每个人一旦出生,就有生存、成長的權利,這已经是國際社會公認的人權理念。按照目前人口壽命預測,全世界人口平均预期壽命為67.2岁,也就是說,新出生人口的生存期平均長達六七十年,當下人口政策及其影響下的出生率,對社會勞動生產力供給及社會結構的潛在影響,一般要大约20年後才會顯現,並且在那之后還將延續數十年。因此,虽然中國目前仍為世界第一人口和勞動力大國,但眾所周知,目前中國人口結構的不合理現象已經開始顯现,如何從世界其他國家人口政策中吸取經驗教訓,應对我國迫在眉睫的人口结構失衡問題,是筆者對《世界人口政策2007》(World Population Polcies)进行評述的主旨所在。
  《世界人口政策2007》於2008年春由聯合國秘書處經濟及社會事务部人口司出版。該書以數字量化的方式,對近30年來全球總計195個國家的人口生態及相關政府的人口政策進行了分類統计,為我們了解世界人口生態与各國政府人口政策的動向,提供了難得的全面數據。該書以時间、類別形成兩個縱横交錯的坐標系,對世界各國政府的人口政策進行分類評價。其中,時間量度為四(1975、1985、1995、2007年);類別組合為六,依次對相關政府的政策取向進行分類評價(如表1)。通過對《世界人口政策2007》所提供數據進行再統计與分析,筆者以為,當今世界人口生態及人口政策关註的三大問題依次为:人口增速減緩;老齡化加速;國际移民成為相關國家化解人口生態矛盾的一大重要對策。
  
  一、世界人口增長率減緩,地區性差異凸顯
  
  20世紀上半葉的兩次世界大戰令主戰場歐洲生靈塗炭,人口損失惨重。第二次世界大戰结束後的五六十年代,出現了所謂人口出生率驟然高漲的“婴兒潮”,伴隨著大規模經濟復苏、世界重建中對勞動力的迫切需求,多兒多女受到推崇。在中國,民間羨慕“多子多福”;在前蘇聯,養育多子女的女性被冠以“英雄母親”的榮耀。反之,“家庭計劃生育”在聯合國機構中“幾乎成了一句罵人的話”。充裕的人力資源被視為國力強盛的標誌之一。
  然而,進入上世紀70年代之後,全球人口增長趨勢明顯分化。在發展中國家,人口增長仍然保持其強勁的增長勢头,反之,在歐美等發達國家,“嬰兒潮”卻在人們尚未知曉其影響力時就開始減退。70年代中期,全世界人口平均總和生育率是4.47,其中較發達地區是2.13,最不發達國家則高達6.61。發達國家與不發達國家之间在生育率上拉開了距離。
  進入80年代後,人口基數的高速攀升與經濟的有限增长,尤其自然資源的過量消耗與不可再生的矛盾,使眾多国家政府感到了發展的沈重壓力。面對人口生態與環境危機,越來越多政府認識到實行計劃生育、控制人口增長的必要性。大約到了90年代中期,國際社會已經達成基本共識:現在已經不是要不要推行計劃生育,而是如何讓全球育齡人口都能夠享受全面、安全、方便的計劃生育服務。全世界人口的自然增長率開始相对減緩。
  在發展中國家,總人口從1970—1975年年均增長24‰下降到2000-2005年的14‰,降幅可謂不低,但即便如此,2007年時仍然有半数以上發展中國家政府認為本國人口增長太快,需要進一步加以控制。在当今世界最不發達的50個国家中,1986年時,大約有半數国家政府認為本國人口增長過快,到了2007年,同一比例上升到78%。在非洲,1976年時,僅有35%的國家政府认為本國人口增長過快,但到2007年,該比例上升到66%。在亞洲,人口出生率在過去30年明顯下降,但仍然有45%的亞洲國家政府认為本國人口增長過快,必须控制。2007年,47%的發展中國家和70%的最不發達國家實施了降低人口出生率的幹預政策,其中以非洲增加比例最快。1976年,25%的非洲國家实施降低人口出生率的政策,該比例1986年上升到39%,1996年60%,2007年再上升到64%。反之,未采取任何幹預人口增長措施的非洲國家比例,則從1976年的60%下降到2007年的21%。許多發展中國家政府都認識到,必須降低人口的增長速度,才有可能進一步促進經濟發展,實現為全體人民提供體面工作和基本社會服務的目標。
  然而,幾乎與此同時,眾多发達國家卻出現了與发展中國家相反的人口政策走向。自上世紀90年代中期以來,在联合國界定為發達國家的49個國家中,認為需要采取措施以提高本國人口出生率的國家比例從1986年的18%猛增到2007年的45%。在22個認為人口增長過慢的國家中,21個是歐洲國家。2000到2005年,全世界已有19個國家人口出現負增長。
  拉美與加勒比地區是另一個因人口增長下降過快而引起政府改变人口政策的地區。在該地區國家中,古巴人口增長率從1975年的16‰銳減到2007年的0,同期墨西哥人口增長率從31‰下降到11‰,巴西從24‰下降到13‰,巴拿马從27‰下降到16‰。因此,該地區對於本國人口出生率基本滿意的國家政府比例從1976年的37%上升到2007年的73%;认為出生率太高的國家政府比例則从48%下降到24%,61%的國家政府的人口政策以“不幹預”為基本原则。
  由於發展中國家與發達國家人口增長率的差距拉大,世界人口地區性失衡現象明顯。根據聯合國2007年公布的数據,1950年欠發達地區人口占世界總人口的67.9%,1975年增加到74.3%,2007年又增加到81.7%,其中最不發達地區人口比例從7.9%上升到12.1%。反之,同期發達地区人口則從32.1%下降到18.3%。而且,按照人口中等增長率的預測,到2050年,欠發達地區人口所占比例將進一步上升到占全球總人口的86.5%,其中最不發達地區人口比例上升到19.0%,而較发達地區人口比例則再度下降到13.5%。
  雖然科技的發展已經使人口總量在各國政治、經济、軍事實力競爭中的作用下降,甚至在一定程度上可以說人口已經成為一種經濟負擔。但是,當欠發達地區人口在全球總人口中所占比例超過80%而成為壓倒多數時,如此態勢對世界政治、經濟乃至軍事格局已经並且還將進一步產生的重大影響,决不能低估。

  二、世界人口老齡化加速,人口年齡結構失衡

免費論文下載中心 http://www.hi138.com  盡管不同國家人口增長率不同,但自上世紀70年代以來全球人口發展的基本趨勢是全世界人口普遍從高出生率、高死亡率向低出生率、低死亡率過渡,其結果是全世界人口年齡構成明顯提高。近一二十年來,所有發達國家及包括中國在內的一批發展中國家,都面對前所未有的老齡化浪潮,這是全球各國政府不得不面對的一大挑戰。
  國際人口學界通行的老齡社會標準是:当一個國家或地區60歲以上老年人口占人口總數的10%,或65岁以上老年人口占人口总數的7%,或人口中位年齡達到30歲,即意味著這個國家或地区處於老齡化社會;如果65歲以上人口比例在總人口中達到14%,即為老齡型社會;而如果65歲以上人口達到20%以上,即為超老齡型社會。國際勞工组織的統計數據顯示,發達國家早在上世紀80年代就已經成為老齡社會。1980年發達國家65歲以上老齡人口在总人口中的比例就已经達到11.6%,2000年上升到14.3%,2020年將再度上升到19%。從人口角度反映人口與經濟發展基本关系的另一重要數據是“撫養比”,或曰“負擔系數”。在“撫養比”中,又分“兒童撫養比”及“老年撫養比”,前者一般以15年為限,其後即從被撫養者進入撫养者。但“老年撫養比”則不然,隨著發達國家人口預期年齡不斷延長,“老年撫养比”也不斷上升。在歐洲,目前每100名勞動人口需撫養36名老年人口,到2025年,這一比例將增加到每100名勞動力人口需要撫養52名老年人口。而且,如果再加上未成年被撫养人口,總撫養比將高達1.1,即非勞動人口將超過勞動人口的總和,到2050年,將會出現每2名老人面對1名未成年人的情況。
  相應地,在眾多經濟發展水平仍然低下的發展中國家,老龄化趨勢也開始出現。2005年,發展中國家60歲以上人口已達8.1%,預计2050年將增加到20.1%。由於未富先老,在一定意義上,发展中國家政府所面对的老齡化問題,將更為严峻。《世界人口政策2007》的統計數據顯示,2007年時,高達81%的发達國家將老齡化列為国家人口政策“非常關注”的重點;在發展中國家,同一比例也高達45%,其中,在拉美和加勒比國家,該比例则高達70%。
  为減輕老齡化帶來的巨大社會經濟壓力,歐洲、日本等國在國內主要采取三方面的對策。其一,增加勞動力隊伍总量,具體包括鼓勵更多女性参加工作,提高法定退休年龄,不提倡甚至不允許提早退休;其二,減緩社會福利系統壓力,具體包括建立更全面的強制性參保制度,提高享受社會福利的門檻,收紧保障範圍;其三,鼓勵本國國民多生育子女,具體包括提高對嬰幼兒的補貼標準,使年輕的父母們能夠將養育子女與維持或提高生活水准相互結合。在2002年至2006年期間,全世界共有41個國家提高了法定的退休年齡。在發達國家中,60%的國家將男性退休年齡提高到65歲以上,40%的國家也將女性能夠享受老齡人口福利的年齡標準提高到65歲以上。俄羅斯、法國、德國等也都采取了提高嬰幼兒補助金等刺激生育的措施。然而,相關調查顯示,以上對策迄今為止並未取得預期效果,在發達國家,年輕人的生育意願不僅沒有明顯提高,还出現了相當一部分的不婚族和不育族。而任何試圖減少老年人社會福利的政策。都會激起公眾的強烈不满甚至公開抗議,推遲退休年齡的政策也得不到老年人的认可。在歐洲,半數以上男性仍然希望在61歲之前退休,半數以上女性希望在60歲之前退休。在美國,半數以上接受調查的男性和女性都選擇在62岁以前退休。
  中国60歲以上的老齡人口已經從1975年的7%上升到2007年的11%,中國已經進入老齡化社會。按照中等增長率估計,中國到2050年時,60歲以上老齡人口將占總人口的31%,屆時也將出現每2名60歲以上老人面對1名未成年人的狀況。”中國如何從發達國家應對老龄化的人口政策中吸取經驗教訓,已為當務之急。
  
  三、人口生態制約下的國際移民政策
  
  由於人口增減具有自身強大的慣性,政府采取鼓勵或限制人口出生率的政策,可以對人口的未來增長施加影響,卻絕對無法應對当下勞動力市場的需求。因此,進入21世紀以來,發達國家為應對國內勞動力短缺而不得不實施的一項重要政策,就是通過不同方式接納國際移民。二次大戰結束初期,由於經濟復蘇对於勞動力的迫切需求,西欧國家曾在上世紀五六十年代實施過從南歐、北非及西亞的土耳其引入大量“客工”(guest workers)的政策。但是,自戰後70年代中期石油危機爆發後,西歐各國應對經濟衰退采取的緊急措施之一,就是不僅立刻關上了引入移民的大門,而且采取種種措施將業已進入本國的外來移民“禮送”回國。進入後冷戰時期,隨著前蘇東集團解体,中國改革開放,原先嚴格限制人口外遷的國家打開了人口流動的大門,西方國家更是建立起了极為嚴格、繁瑣的審核接納移民的新体系。回首上世紀八九十年代國際学術界關於國際移民的大量著述,基本觀點普遍認為:面對當代從發展中國家流向发達國家的滾滾移民潮,發达國家控制國際移民的政策勢必步步趨緊。
  然而,《世界人口政策2007》所提供的進入21世紀之後的相關數據,卻為我們展現了一个與上世紀末專家預測不一樣的圖景。事實是,近十多年來,希望減少國際移民的國家政府比例從1996年的40%下降到2007年的22%,降幅近一半;反之,希望增加移民接納的國家比例则從4%增加到6%,雖然絕对比例仍然很低,但就相對比例而言,卻增加了50%;尤其是希望維持現有移民規模及不對移民进行特別幹預的國家政府比例從55%上升到72%(見圖1)。
  應當說,过去十多年間,國際政治經濟形勢对國際移民流動是不利的。美國“9·11事件”後反移民勢力增強,法国、英國先後發生與移民相關的動乱事件,亦形成對外來移民有增無減的巨大政治壓力;而發展中國家與發達國家勞动力成本的巨大差別,則促成發達國家資本源源流向发展中國家,勞動力密集型企業紛纷轉移到發展中國家,再加上發達國家資本實施的各種各样的勞務外包方式,實際上已經將大量就業機會轉移到了發展中國家。倘若僅限於此,發達國家國际移民政策從拒絕向接纳的轉向,是得不到解釋的。换言之,筆者以為,近數十年來世界人口生態變化所產生的深層影響,及其對於人口流動形成的潛在的、持久的推動力,才是國際移民政策發生變化的根本原因。
  筆者根據《世界人口政策2007》提供的數據,對當今世界主要移民輸出國的基本情況做了一個統計。根據该資料集給出的數據,目前全世界明确制定了支持本國人民對外遷移政策的國家共有13個,其中亞洲國家有10個,即孟加拉、印尼、約旦、巴基斯坦、尼泊爾、斯里蘭卡、泰國、越南、也門、烏茲别克斯坦;另3個國家為:拉美的洪都拉斯、北非的突尼斯、西太平洋島國圖瓦盧。該資料集同時還标明,另一個非洲國家埃及政府也希望增加本國移民外出,但尚未采取有效政策推動人口外移。另外,據筆者多年搜集的資料,在以上14國之外的印度、菲 免费論文下載中心 http://www.hi138.com 律賓和墨西哥,是當今世界的三個移民輸出大國。在該資料集中,印度政府和菲律賓政府對目前本国人口輸出情況基本满意,其基本政策以维持現狀為要;墨西哥政府則认為人口外遷太多,希望減少移民外遷。筆者以為,無論这三個國家的政策取向如何,作為當今世界重要的移民輸出國,與其他移民輸出國存在若幹共性,因此將這17個國家的人口構成及移民情況一並制成表2,以便分析。
  表2的17個國家中,圖瓦盧的情況較為特殊。圖瓦盧陸地面積僅26平方公裏,總人口僅1.1萬,是一个由一些小珊瑚島群組成的小國。近二三十年來,由於全球氣候變暖,海平面上升,該國可居住面積越來越小,有報道甚至認為,受害於溫室效應和全球變暖,圖瓦盧的島嶼可能於50年內被海水完全淹沒,該國将可能成為第一個必須舉国遷移的國家。近年来該國政府一直與鄰近的澳大利亞和新西蘭政府商談人口遷居之事。图瓦盧鼓勵人口外遷的政策背景與其他16國有明顯不同。
  從人口構成的角度看,上表除圖瓦盧之外16个國家的共同特點是人口增長率普遍較高,其中約旦和也門的年增長率高達3%,數倍於當今全世界年均1,2%的增長率。其次,以上16國總人口构成也相當年輕,尤其是15岁以下人口在總人口中所占比例,除泰國、斯裏蘭卡分別為21%和23%,其余14國都在28%以上,高於或相當於全世界同一年齡組28%的平均水平,最高如也門達到45%。反之,60歲以上老齡人口除泰國與斯里蘭卡為兩位數之外,其余均為個-位數,低於全世界同一年齡組平均10.3%的水平,尤其是也門、約旦、巴基斯坦、尼泊爾、洪都拉斯、菲律宾等國60歲以上年齡組人口僅為總人口的4-6%。龐大的年輕勞動力人口構成,是這些國家鼓勵本國人口加入國際勞動力市場競爭的重要基礎。這些國家移民政策的一大共同點,是支持本國勞動力到國際勞動力市場上去競爭。因為,如此既能減輕本國勞動力市場的压力,又能通過移民的勞務匯款增加本國的外匯收入。作为鼓勵本國勞動力向外流動之基本政策的重要組成部分,印度、菲律賓、泰國和越南政府都設立了主管本國勞動力人口向外遷移的部門,通過與移民接納國簽訂雙边條約等措施,保護移民工人的權利。如果將上述鼓勵移民输出國的人口構成,与當今主要移民接納國和明确表示將在未來增加移民接納国的人口構成進行比較,兩者之间的人口基礎差異更為明顯。
  除了當今人們所熟知的移民接纳大國加拿大、新西蘭、澳大利亞之外,根據《世界人口政策2007》提供的國別資料,芬蘭、德國、以色列、韓國、俄羅斯、新加坡和蘇裏南等7國也制定並实施增加吸引外來移民的國策。雖然美國宣布的移民政策是維持目前的移民接納水平,但因為美國乃當今最大移民接納國。維持現有水平意味著維持最大接納國的水平,因此本文也将其列為移民接納國一並分析(見表3)。
  以上罗列的11個移民接纳國中,蘇裏南是唯一的發展中國家。蘇裏南礦產資源豐富,近年來又在近海發現了預計含量約3億桶的海底油田,石油工业伴隨著國際油價飈升而迅速發展。2007年,蘇裏南國家石油公司的年產量、營業額及上交利稅都達到歷史最高水平。進入21世紀以來,蘇裏南经濟進入了高速發展的新時期,2001年蘇裏南人均GDPl447美元,2006年即猛升至4150美元,五年增長286%。吸引投資移民和勞動力移民,於是成为蘇裏南促進國家經濟进一步發展的國策。”苏裏南的情況與海灣石油國家的情況相似,而與人口構成的關系較不明顯,是其中唯一的例外。
  如果將除蘇裏南以外的10個移民接纳國的人口構成,與主要移民輸出國进行比較,移民接納國人口構成主要特點正好與表1所羅列的移民輸出國的情況相反。其一,在10個移民接納國中,除已經實施長期接納移民政策的美國、澳大利亞、以色列、加拿大、新西蘭之外,新加入移民接納行列的都是人口增長率相當低的國家,其中芬蘭、韓國2007年增長率僅0.3%,而德國和俄羅斯則更是處於人口負增長狀態。其二,這些国家的老齡人口構成都遠遠高於全世界平均水平,其中德國高達25%,芬蘭高達23%。反之,15歲以下年齡組比例除以色列之外,全都低於目前全世界28%的平均水平,最低如俄羅斯僅為15%。
  鑒於人口構成無法在短期內實現逆轉的生態環境,面臨人口減少困境的國家只能從接納国際移民得到彌補。目前發达國家接納國際移民的總體趋勢是:希望維持一定移民水准的政府數量明顯增加,而希望減少國際移民的國家數目則明顯下降。1996年時60%的發达國家制定了減少移民的政策,到2007年時同一比例只剩下8%。換言之,2007年時只有丹麥、愛沙尼亞、法國與荷蘭4個發达國家要求減少移民入境總量,但其中的丹麥、法國與荷蘭,國,在減少总量的同時則執行增加接納高技術移民工人數量的政策。澳大利亞、加拿大、新西蘭和俄羅斯等5個發达國家則希望增加接納移民的總量。
  總之,发展中國家龐大的勞動力人口,發達國家或曰高收入國家已經縮減的勞動力人口以及迅速壯大的老年人口,成為發展中國家與发達國家雙方在人口構成上可以互補的人口生態基礎。因此,盡管所有國家政府都對本國有限的資源小心翼翼,所有國家政府都對本國地域疆界寸土必爭,而且,所有國家政府都意識到人口跨境流動所帶來的政治、經濟、文化等方面的潛在矛盾乃至沖突難以消弭,但是,人口生態失衡的根本性原因,卻促使当今世界移民輸出國與接納国政府之間,在移民跨國流出與接納的問題上,達到了戰後半個多世紀以來最高水平的相互吻合。
  如果說,移民輸出國政府曾经有過關於促進人口外遷可能造成人才流失的擔心,移民接納國政府有過關於接纳移民造成資源緊張、文化沖突的担心,那麽,時至今日,面對最根本的人口生態問題,以上担心都不得不置於相對次要的地位。目前大多數國家的共識是:眼下國際移民政策的當務之急,不是一味严加限制,而是如何加強對国際移民的有效管理,實現共贏。
  世界人口政策的以上動向,对於具有龐大人口規模的中國而言,具有值得深思的重要意義。在未来半個世紀內,全球人口出生率持續下降,持續老化,已成定勢。目前為應對勞動力人口短缺困境的發達國家,是通過引入發展中國家移民以彌補本國勞動力之不足,從而間接擔負起在經濟上支持、在生活上照顧老齡人口群體的職責。但是,當發展中國家自身也進入老齡化社會後,又该如何應對如此社會需求?這無疑是中國這樣一個擁有龐大人口的發展中國家,從现在起就必須未雨綢繆的重要問題。《世界人口政策2007》的大量數據,無疑對中國人口政策的適時調整給出了重要的參照系。  轉貼于 免費論文下載中心 http://www.hi138.com
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