關於重慶市統籌解決城鄉人口問題的理論及實踐創新思考

論文類別:文化論文 > 人口問題論文
論文標簽:中國人口問題論文
論文作者: 周學馨
上傳時間:2012/1/19 0:22:00

    摘要:重慶市統籌城鄉綜合配套改革試驗區統籌解決人口問题具有重大的戰略意義。重慶市人口發展具有鮮明的“三大”基本特色。建議一是在重慶市以人口發展戰略評估為載體,对試驗區人口發展戰略進行評估。二是部市合作,探索建立政府人口發展治理新模式。三是實現西三角地區區域一體化的人口發展整合。
  關鍵詞:重慶市;統籌城鄉綜合配套改革;人口問題

  一、重庆市人口發展的“三大”基本特色
  
  重慶市作為統籌城鄉的试驗區,在統籌城鄉發展中解決人口問題有其有利條件,即重慶市是全國二元经濟社會結構的“縮影”;重庆直轄市行政管理體制层級少,具有先決條件;重慶市是國家發改委確立的“統籌城鄉綜合配套改革試验區”;重慶市政府與国家人口計生委簽署了《合作備忘录》;重慶市人口計生委的有效工作奠定了良好的試验基礎。從目前來看,重慶市人口發展具有其他省市不同的基本特色。
  1.重慶人口問題是西部人口問題的典型代表。由於重庆市集大城市、大農村、大庫區、大山區和民族地區於一體,城鄉二元结構矛盾突出,老工业基地改造振興任務繁重,統籌城鄉發展任重道遠。重慶市人口發展是我國統籌城鄉發展中人口發展的典型:
  現狀一:在稳定低生育水平方面,重慶市具有典型特色。重慶市目前是全國生育政策最嚴格的6個省市(京、津、滬、蘇、渝、川)之一。全市政策性總和生育率為1.273;2008年的總和生育率為1.55,低於全國1.8的平均生育水平。獨生子女家庭數量大,一孩婦女比重高達62.6%。但是由於地理、歷史、產業、城鄉二無结構和生產力總體發展水平等綜合因素疊加,重慶市“大人口問題”的突出矛盾集中表現在農村人口比例較高,農村計劃生育家庭少生不能快富、老無所養的情況比較突出,在一定程度上導致農民的生育意願还非常強烈。據調查,在實行不同生育政策的地區,占受調查總数79%的幹部群眾都认為生育兩個小孩是“最合適的”,这一選擇是認為“一個孩子最合適”選項的4倍。
  同時,反映在人口计生工作方面,也呈現出更大難点和問題。隨著計劃生育傳統行政强制的工作機制退出,人口流動頻率提高,撤鄉並村後基层計生工作範圍擴大,政府各职能部門之間公共政策统籌不足,對計生家庭獎勵扶助滯後和對獨生子女獎勵几十年不變的低水平,以及《人口計生法》缺乏操作性和配套政策不健全等,不僅極大地削弱基層計生工作開展的有效性,而且已經影響到廣大群眾尤其是農村群眾實行計劃生育的積極性,甚至在一些地方還形成了逆導向的作用,激活了部分群眾的生育意願。
  現狀二:在人口素質方面,重慶市整體人口素質偏低,尤其以三峡庫區為甚。據重慶市第五次人口普查數據顯示:在重慶三峽庫區6岁及以上年齡受教育人口中,小學及初中文化程度者所占比例分別為41.37%和29.82%,即二者合計高達71.19%;在庫區的農村,大專以上文化程度的比重僅為O.12%,高中文化程度為2.49%,兩項合計的比例僅占2.7%。這表明三峽庫區尤其是農村人口的受教育水平非常低,並對三峽庫區的可持續發展形成了巨大的挑戰。
  2.重慶人口發展具有城鎮化和工业化發展的典型特征。按照重慶市人口發展功能區分類,分為人口限制区、人口疏散區、人口穩定區和人口聚集區四種情況,具體在下表中所示。
  
  為了實現人口發展功能區的形成和發展,就必須要按照不同功能區的發展重點和發展方式,統筹規劃人口發展與產業布局、就業促進、土地利用、城鎮建設、生態環境保護、强化基礎設施建設等,引導人口有序遷移與合理分布,促進人與自然和諧融宜。在人口有序遷移、合理分布與城鎮化發展方面,要提高人口穩定區的城鎮化質量、實現經濟持續增長。在人口聚集區,通過吸纳優秀人才資源,提高人口密度、實現又好又快增長。在人口疏散區,建設重慶市生態屏障、緩解人與自然的尖銳矛盾。而實現人口發展功能區的關鍵是要完善並實施差別化的公共政策。這些公共政策包括:生育政策、戶籍管理政策、利益導向機制、社會保障政策和公共投資政策等。以戶籍管理制度為例,通過戶籍制度改革,促進戶籍制度改革由審批制向登記制過渡,打破城鄉二元結構。依托居住证制度完善人口管理,逐步剝離戶籍和各項福利,实現同責任、同義務和同權利,實現貢獻與福利的相互統一,保證社會穩定,並促進城乡之間、本地人和外來移民之間的社會融合。重慶今年在這方面也開始有所舉措②。
  同時,重慶市經濟呈現出典型的要素驅動特征。从世界範圍來看,單純依賴於要素投入實現經濟擴張,而生產率沒有實質性增長的國家和地區,盡管在一定時期也可能實現高速增長,但最終都被證明是不可持續的。如果說要單憑要素投入實現經濟增長終究是不可持續的話,技術進步和生產率提升則意味著形成一個更具有前景、更具有可持續性的經濟增長源泉。因此,註重人才引進,加大科技投入,實現效率增進,優化資源配置,以質量替代數量,將成為重慶市预防經濟增長“斷流”的未雨綢繆之举。
  3.重慶市人口與資源環境的張力非常嚴重。三峡工程“百萬移民”是以重慶库區為重點。截止2005年底,重慶三峽庫區幅员面積4.5373萬平方公裏,戶籍人口為1793.56萬人,其人口密度上升到396人/平方公裏,是全國平均水平的3倍,是同類地區的4-5倍,重慶三峽庫區的人口容量已遠遠超過適度人口容量。
  現狀一:重庆三峽庫區山地多平地少、土地貧疾、地質災害頻繁、生態十分脆弱。到2005年底,重慶三峽庫區可耕地面積為10724745畝,人均耕地面積為O.598畝,低於全國人均耕地0.6畝警戒線,比重慶市人均耕地面積O.78畝要少0.182畝,只占全國人均耕地1.41畝的42.4%,約為全國農村人均耕地1.6畝的37.3%。如若重慶三峽庫區嚴格執行國家關於三峽庫區25度以上坡地必須“退耕還林”的政策,重慶三峽庫區的耕地面積將再減少609360.51萬畝,其人均耕地面積也將下降為0.493畝;同時,这一人均耕地數量還未考慮重慶三峽庫區戶籍人口自然增長率達10.56%o的因素。由此,重慶三峽庫區不僅人均耕地少,而且土地資源對人口發展的承載力也非常低。
  現狀:重慶三峽庫區在人口分布上具有對低平地勢強烈的趨向性,如在海拔600米左右的平壩淺丘地區是843人/平方公裏;在海拔1000米左右的丘陵低山區是450人/平方公里;在海拔1500米左右的山高坡陡地區是430人/平方公里。由此,當沿江淹沒地的農村移民後靠安置和高山地區實施退耕还林時,在重慶三峽庫區鄉村人口嚴重超載的基礎上,又同時发生了人口分布中的人口擠壓現象。
  總體看,重庆市富有特色的區域發展狀況和面臨的挑戰,使得重慶市人口的總量、結構和分布的變化,

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  二、重慶統籌城鄉綜合配套试驗區有待完善的三點思考
  
  1.以人口发展戰略評估為載體,對試驗區人口發展戰略進行評估。人口发展戰略評估就是對已有的人口政策的執行情況、人口管理的進行狀況以及人口項目的執行情況等進行分析,發現人口發展狀況在實際過程中的離散和偏差狀態。人口發展战略評估是人口發展戰略管理的重要組成部分。人口發展戰略評估由人口發展的政策评估、人口發展的管理評估和人口發展的項目评估三個部分組成。在試驗區进行人口發展戰略評估,有利於完善統籌城鄉發展中的人口政策,為完善人口社會政策提供有力的參考。
  如何以實驗區為載體,加强人口發展戰略評估,其路径包括以下幾個方面:一是推動“第三方”評價在人口發展战略評估中的應用。在有條件的情況下,委托第三方技術咨詢機構開展人口發展戰略評估。同時,重視部門和專家的作用,積極引導公民開展公眾參與,細化並完善公眾參與制度。二是設立各级政府的人口咨詢委員會,负責對相關政策影響進行技術審查和開展論證咨詢。三是加強領導,統一協調,建立人口發展戰略評估領導責任制。組織開展人口發展战略評估,同時在評估過程中部門和當地政府的主要領导應掛帥,協調各部門之間的关系,保證人口發展戰略評估的顺利進行。四是加強政府領導和人口發展戰略評估從業人员的培訓工作,提高他們對人口發展战略評估的認識,促進人口發展戰略管理的人才和隊伍建設。
  2.部市合作,探索建立政府人口發展治理新模式。人口發展治理理念將傳統的官僚理念、行政理念向服务理念、責任理念轉變,即由“善政”理念到“善治”理念轉變,以适應信息化和市場化的時代要求,强調通過政府、市場和公民社會的共同努力來對人口發展事務進行協调、處理,最終實現人口發展的目標,進而以先進理念为基礎,構建服務型、法制型的政府。部市合作探索建立政府人口發展治理新模式主要包括:第一,創新政府職能,建立人口宏觀調控體系,優化人口發展治理結構。主要包括:一是建立人口發展綜合管理系統,包括加強人口發展戰略研究,科學制定並實施人口發展規劃;建立人口發展綜合決策支持機制和完善人口發展(包括计劃生育)法律法規。其次,建立社會公共支撐系統,科学設置政府部門的職能定位,健全多元化的公共管理服務網絡和構建人口信息系統的共享平臺。最後,制定人口發展(包括計劃生育工作)考核評估機制,建立科學評估監測系統,逐步建立起以公眾評價和社會監督為重點的考核評估機制,改革目標管理責任制等考核办法,改革傳統管理手段等。第二,培育人口發展治理的社会自治能力,構築和加大人口發展治理的社會基礎。我国目前處在一個經濟高速發展時期,社會結构變化迅速,包括人口在內要素流動增加,以有限的政府力量去監督和管理數量龐大的流動人口(包括育龄人口),顯然是力不從心。因此,隨著政府機構改革的深化,必須進一步动員和吸引社會力量參與人口發展治理,將人口管理和服務中一些社會管理、社會服务職能分離出來,依托社区、企業、服務機構、協會和其他群眾組織。這樣既可以實現资源有效配置和獲得整體治理效益,也通過社會制衡機制的建立,規範政府行為,密切政府和民眾的關系,维護社會穩定。同時,社會力量參與人口發展治理,還能较好地轉變生育觀念,有利於群眾參與意識的培養和積极性的發揮。第三,加強社區人口管理創新。在新時期市场經濟環境下,人口管理工作面臨著諸如城鎮化加快、流动人口增加、失業人口较多、民營企業計劃生育工作基礎薄弱、人們婚育行為多樣化、政府職能轉變和社區建設迅速發展等引發的諸多挑戰。而社區是社會管理的最基本單元,也是人口發展治理的最微觀部分。“社區”是“有居住在一個特定地域内的家庭建立的一種社會文化体系,這些居民利用這一體系在彼此間建立聯系,以解決由於居住在一個可界定的疆域內從而不可避免地會產生的共同性的問題,以滿足共同的需要”。人口是社區構成的主要因素,人口數量和人口素質則是社區發展的基本要素。因此,基於微觀人口發展治理的創新應以社區為突破口,使人口和計劃生育工作、人口發展問題與社區發展相結合,即通過動员、組織社區成員,發展社區經濟,完善社區服務,健全社會利益导向和社會保障機制,改變社區文化,形成有利於人口控制、人口發展的社區環境,逐步改變群眾的生育觀念,提高群眾對計劃生育的接受程度,通過社區的整體發展和群众的自覺參與、自我管理,达到計劃生育以及人口發展的目的。第四,完善人口发展的管理機制。包括建立健全人口發展的利益導向機制、建立和健全人口流動的市場導向機制。市场經濟與自然經濟不同,自然經濟在任何時候都是超穩定性經濟,而市場經济則是流動性經濟。正是由於流动性,市場經濟才表現出它從根本上優越於自然經濟的創新性和發展性;也正是由於其流動性,社會發展过程中所需要的資源配置效率才得以不斷調整和持續優化。從目前來看,影響我國人口流動的限制性因素主要集中在制度層面(其他包括城市就業率、流動者的擇业能力等)。因此,在统籌城鄉發展中加強人口流動的市场化引導方面,一是政府要进行相應的社會保障制度、教育制度、戶籍制度的完善和改革,另一方面是加大對農民的人力資源培訓,提高農民對市場的适應性和參與度。
  3.實現西三角地區①區域一體化的人口發展整合。在行政制和經濟發展中碰到的整合問題必然反映到人口發展方面,表现為由於行政壁壘導致的人口產業結構同構化、人口分布的平面化、勞動力市場流動的限制、人口城鄉與地區壁壘,區域內人口政策的差異還比較明顯。西三角地區人口發展需要進一步整合,應重視以下幾個方面的問題。一是實現西三角地區人口发展戰略的實施協調機制的整合。比如打破行政界限的束縛,成立跨行政區域的人口发展協調委員會,加强區域人口發展的聯合和協调,由各城市的分管领導負責,並由相應的职能部門作為協調成員,定期會商區域人口發展的方向、工作重點、共同行動綱领等等。本著“互惠互利、優勢互補、共同發展”的原則,制定一個大家都能夠共同遵守的規則,創造一種公平的環境,使其成為協調各城市發展的共同行為準則。
  二是實現西三角地區人口信息資源的整合。目前由於信息系統重復建設、信息標準化工作滯後以及缺乏人口信息門戶,政府職能部門各自為政,建立了很多不同層次的人口信息管理系統,存在著低水平重復建設的現象,軟件設计缺少統一標準,使基於這些系統的人口信息無法及時准確地檢索分析利用。因此,我們一方面面對著空前豐富的人口信息資源总量,另一方面又面臨着已經建立的各層人口信息管理系統的割據。因此,如何整合各部門的數據資源,發揮其最大優勢,為人口發展战略管理提供良好的外部環境,仍是区域人口發展戰略管理研究的一個重要理論和現實研究問題。
  三是實现西三角地區人口政策的整合。西三角地區的區位優勢、綜合實力、政府效率、市場發育、外向型程度、資本投入、產業基礎等方面已經表現出潛在的發展能力。但區域內,政策整合能力低仍是制約西三角地區發展的重要因素。比如,水環境的汙染、產業结構的同構、向下的竞爭等,背後都有割裂的城鄉體系和地方保護的因素。條块分割的管理體制,部門的利益主体化,地方政府的利益主體化,是西三角地區發展的重要障礙。這些政策的割裂反映到人口政策上,就凸顯為人口產業結構同構化、人口分布的平面化、勞動力市場流動的限制、人口城鄉壁垒、地區壁壘,以及不配套甚至互相矛盾的人口管理政策和人口政策。這些都需要人口政策的整合來加以解決。 免費論文下載中心 http://www.hi138.com
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